Las reformas financiera y de capitales en Colombia: su evolución y alcance la luz del crecimiento económico

Indice1. Introducción 2. Antecedentes de las reformas 3. Objetivos de las reformas 4. Alcance de las reformas 5. Desempeño reciente del sistema financiero y del mercado de capitales 6. Conclusiones 7. Bibliografía

1. Introducción

El cambio institucional en el sector financiero, y en general en la economía colombiana, se vio inspirado en la revolución que en el entorno mundial ha venido suscitándose con la tecnología, el acortamiento de distancias y el espacio, la mayor competencia debido a la globalización de los mercados y la necesidad de un cambio de modelo de desarrollo para introducirse en esa nueva dinámica de globalización e internacionalización. Es así como desde finales de la década de los 80, Colombia enfrentó un cambio institucional, que desde los últimos meses de la administración del presidente Virgilio Barco se fue trabajando, con el proceso de internacionalización y modernización de la economía, y que finalmente en el gobierno del presidente César Gaviria pudo "concretarse" como oficial. En las últimas décadas, varios países se han inclinado por la liberalización de sus sistemas financieros. Las medidas más comunes planteadas por Demirguc-Kunt y Detragiache (1998b) son: (i) la ampliación de los techos de las tasas de interés (al suprimir dispositivos de control de las tasas de interés de captación y colocación); (ii) la disminución de los requerimientos de reservas (al suprimir los dispositivos de control de cambio y de movimientos internacionales de capital), (iii) la disminución de las barreras de entrada al sector, la reducción de la interferencia del gobierno en las decisiones de asignación del crédito, y (iv) la privatización de cierto número de bancos y de compañías de seguros. También algunos países promueven activamente el desarrollo de los mercados bursátiles locales y la entrada de intermediarios financieros extranjeros. Estas medidas se materializaron en Colombia con la aprobación de la Ley 45 de 1990, y en especial con los arreglos institucionales que demandaron las medidas de apertura: la Ley 50 de 1990, la Ley 9 de 1991 (y su reglamentación con la Resolución 49 de 1990), la ley 35 de 1993, la ley 100 de 1993, entre otras.

El presente trabajo consta de seis puntos. El primero destaca los antecedentes de las reformas del sistema financiero y del mercado de capitales y su diagnostico antes de la adopción de las reformas. El segundo y tercer punto exponen los objetivos y las acciones de las reformas, diferenciados por medio de la legislación perteneciente a cada una. El cuarto punto expone los alcances de las reformas a la luz del crecimiento económico y el quinto menciona algunas consideraciones acerca de la crisis financiera colombiana vivenciada desde 1998. Finalmente se concluye.

2. Antecedentes de las reformas

Ante el agotamiento del modelo proteccionista a finales de la década de los 80, Colombia enfrentaba un débil crecimiento de las exportaciones y de la economía en general, y se señalaba la tendencia creciente al aislamiento de la economía colombiana frente al comercio internacional. Hechos como la escasez de materias primas debido a la baja competitividad y la excesiva protección, los altos niveles arancelarios, el crecimiento económico poco estimulante para la renovación tecnológica, y el bajo volumen de comercio internacional en un ambiente de concentración oligopólica, develaron la creciente necesidad por una transición hacia la transformación estructural del país, para remplazar el modelo económico intervencionista por un modelo abierto, sujeto a la competencia internacional, para alcanzar mayores niveles de crecimiento, sobre la base del desempeño de un sector externo dinámico y competitivo. Como fue expuesto por el Departamento Nacional de Planeación (1991), "el objetivo de la modernización económica, en línea con el proceso de desarrollo institucional y político, incluye una serie de reformas profundas en la estructura económica, especialmente en los regímenes de capitales y laboral y en los campos tributarios, financieros y cambiarios"

La Apertura Económica Se pensó en un proceso de apertura y modernización de la economía colombiana con las nuevas tendencias liberales basadas en el mercado como mecanismo de asignación. Dentro del nuevo modelo enmarcado en la lógica liberal (o neoliberal), el Estado también giró hacia la tendencia de la "libre iniciativa", que por medio de la reforma constitucional se vieron respaldados los principios de libertad económica y de sana competencia. A través de la reforma a la Constitución Política se buscó fortalecer el sistema democrático y adecuar el ordenamiento institucional a un proceso de cambio, jalonado desde la economía mundial. La Modernización Económica y del Estado colombiano empezaron a ser temas de reflexión, cuando en el gobierno del presidente Gaviria, bajo el propósito del crecimiento económico, y según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (1994) se consideraban como ingredientes del nuevo modelo de crecimiento: (i) la estabilidad macroeconómica; (ii) la distribución de los efectos del progreso; (iii) la inversión en capital humano; (iv) la eliminación de las distorsiones de precios; (v) la apertura a la tecnología moderna y costos de capital competitivos; (vi) la orientación de la economía hacia el exterior y la apertura comercial; (vii) la flexibilización laboral y (viii) la liberalización Financiera. Sobre estas intenciones se vieron inscritas una serie de reformas en los terrenos de la liberación del comercio exterior, la legislación laboral, el nuevo régimen cambiario, la política de inversión extranjera, el sistema financiero, los programas de inversión pública y la organización misma de todo el aparato estatal.

Diagnóstico del Sistema Financiero Colombiano La reforma financiera, planteada mediante la Ley 45 de 1990, estuvo inspirada por los propósitos de fijar un conjunto de normas prudenciales que garantizara la sanidad del sistema en una forma en que fuera enteramente compatible con los desarrollos que en la materia se estaban presentando en Basilea y los países de la OCDE; propósitos "de liberar al mismo tiempo al sistema para hacerlo más competitivo y eficiente pero rentable; de limitar las regulaciones a unas que fueran fácilmente verificables por la Superintendencia Bancaria; y de establecer una autoridad monetaria independiente".

El diagnóstico giraba alrededor de la ineficiencia existente en el sector, atribuida en buena parte a la falta de competencia al interior del mismo, así como la necesidad de apoyar el proceso de internacionalización de la economía con un sector financiero más eficiente, más moderno, más pujante. Se observaba en Colombia:

Un elevado margen de intermediación financiera: Durante los años 70 y 80 en Colombia, los márgenes de intermediación se consideraban altos en comparación con los niveles mundiales, incluso con los niveles latinoamericanos. El sistema financiero era altamente reprimido, ineficiente y no competitivo, debido a que los bancos estaban expuestos a altos impuestos financieros y exhibían altos costos operacionales. Entre ellos, "la Junta Monetaria había estimado que cerca de la mitad del margen de intermediación era explicado por los encajes y las inversiones forzosas" Esto márgenes muestran un sistema financiero rentable, cuando son los intermediarios los que se apropian de la diferencia entre las tasas de interés de colocación y las de captación (y por la posibilidad de generar ingresos por la prestación de servicios diferentes a la actividad intermediadora), además de presentar una estructura oligopólica. El marco regulatorio del sistema antes de la reforma fue y ha sido uno de los factores que más ha contribuido a que éste adquiriera una estructura oligopolística.

Un sistema financiero subdesarrollado: En general, cuando se habla de un sistema financiero subdesarrollado, se refiere a la incapacidad del mismo a ser flexible en sus operaciones, cuando es ineficiente y cuando su tamaño es tan pequeño que no puede soportar grandes flujos de capital y movilidad de inversión, en pro de la competencia y la oferta de variados servicios. Dentro de la misma ineficiencia, los altos costos operacionales son un indicador clave. Entre 1985 y 1989, los costos operacionales como proporción de los activos totales se redujeron solamente de 5.0% a 4.4% respectivamente. Este nivel es el doble del estándar internacional comparable.

Un mercado financiero concentrado: La concentración en el sector a partir de la cual se pretendían tomar medidas al respecto con la reforma financiera, se encontraba "fortalecida por las políticas públicas que imponen barreras de entrada y segmentan el mercado, haciendo posible la creación de nichos en los cuales pueden actuar sin competencia hasta las instituciones más pequeñas, inhibiendo de esta forma la inversión, el crecimiento institucional y la innovación".

Diagnóstico del Mercado de Capitales Regulación antimercado de capitales EL mercado de capitales había sido afectado por varias reformas que le restaron protagonismo como fueron: (i) La reforma al Banco de la República en 1951 que lo convertiría en un banco de fomento y en general los prestamos de fomento que predominaron en el sistema financiero colombiano desde 1951 y que fueron establecidos por sugerencia de las misiones internacionales (ii) la reforma tributaria de 1953 que le dio ventajas tributarias al endeudamiento sobre la emisión (iii) y hacia 1973 la creación del sistema UPAC, que le quitó más dinamismo al mercado de capitales. El resultado fue que el mercado de capitales era "prácticamente inexistente", debido a que el crédito de fomento subsidiado desplazaba la financiación de la inversión a través de acciones y de bonos. De esta manera se encontraba estancado el mercado de capitales, con el desalojo de las formas alternativas de financiación de largo plazo, "dando lugar a una costosa dependencia del sistema productivo de recursos de crédito, dependencia que limita el crecimiento de los sectores reales, hace a las empresas muy vulnerables a los ciclos recesivos e inhibe el desarrollo del sistema financiero".

Estrechez del mercado La regulacion anteriomente mencionada entonces provoco un desestimulo a la oferta y demanda de papeles y que resulto en la poca participacion de este mercado dentro de las alternativas de financiacion del sector real. Adicionalmente surgio una espiral contraccionista en donde debido a la poca oferta de papeles los inversionistas no considereban este mercado como un mecanismo para la colocacion de recursos, o más bien, la poca oferta de recursos desestimulaba la oferta de papeles.

Las primeras reformas A finales de los años 80, como resultado de la existencia de los fondos de fomento y de la prohibición que regía para los bancos para prestar a largo plazo, el crédito voluntario se orientaba hacia préstamos de menos de un año, sin posibilidad de inversión productiva competitiva. Adicionalmente, A este respecto, se plantea la necesidad de reformar las normas sobre entrada y salida de capitales, en pro de una mayor flexibilidad y ampliación del mercado de capitales.

Los primeros intentos para comenzar a cambiar la historia del mercado de capitales colombianos datan de 1986, cuando se presenta la Ley 75, la cual buscaba incentivar la financiación por emisión de aciones a través de la eliminación gradual de la deducibilidad del componente inflacionario de los intereses, la nivelación gradual de la tarifa de renta aplicable a las sociedades anónimas y limitadas, y la eliminación de la doble tributación. Esta ley se complementó con el Decreto 1321 de 1989 con el cual se eliminó el impuesto al patrimonio sobre las acciones y la Ley 49 de 1990, de la cual ya se habló en el apartado anterior y que también involucro aspectos del mercado de capitales. Las reformas de finales de 1980 le dieron un impulso inicial al mercado de capitales y luego fue complementado con la Ley 50 de 1990 que creó los Fondos de Pensiones y Cesantías y la Ley 100 de 1993 que introdujo los fondos privados de pensiones. Estas dos reformas favorecieron el aumento de la demanda por parte de este tipo de inversionistas institucionales al permitírseles invertir parte de los recursos recaudados del público en el mercado de renta variable y en el mercado de renta fija.

3. Objetivos de las reformas

Dentro de las aspiraciones de la reforma, se evidencia cómo los objetivos se soportan en el diagnóstico del sistema financiero a finales de los 80.

Objetivos de la Reforma Financiera A juicio del gobierno del presidente Gaviria, los objetivos fundamentales de la política de reforma estructural en las áreas financiera y monetaria debían ser: a. Promover un sistema financiero eficiente y competitivo, que afronte la estrategia de modernización, y como parte de ella, la apertura de los mercados. b. Mejorar el diseño, los instrumentos y el manejo de la política monetaria para que ésta pueda contribuir eficazmente en el futuro al logro de una mayor estabilidad en los precios y la balanza de pagos. c. Estimular el ahorro total de la economía y una mayor profundización financiera que movilice adecuada y eficientemente los recursos del sistema. d. Adecuar el marco normativo existente hacia una mayor funcionalidad de las entidades crediticias. Esto significa adelantar la reducción de cargas cuasifiscales en las instituciones financieras, proteger a los usuarios del sector, y racionalizar el control para permitir una operación más ágil y eficaz de la Superintendencia Bancaria.

Objetivos de la Reforma del Mercado de Capitales Los objetivos de la reforma del mercado de capitales se diferencian de acuerdo con las distintas disposiciones legales como la reforma cambiaria, la reforma al estatuto de inversiones. La reforma al régimen cambiario tiene como objetivos (i) propiciar la internacionalización de la economía, (ii) fomentar el comercio exterior de bienes y servicios, (iii) facilitar el desarrollo de las transacciones con el exterior, (iv) estimular la inversión de capitales del exterior en el país, (v) aplicar los controles adecuados a los movimientos de capital, (vi) propender por un nivel de reservas internacionales suficiente y (vii) la coordinación de las políticas. La reglamentación de la ley 9 de 1990 se hizo por medio de la Resolución 49 de 1991, y sus objetivos fueron:

• Adoptar medidas internas sobre inversiones del exterior de acuerdo con las disposiciones del acuerdo de Cartagena
• Propiciar la internacionalización de la economía
• Estimular la inversión de capitales del exterior en el país
• Establecer regímenes especiales en materia de inversiones de capital de exterior para los sectores financiero, de hidrocarburos y minería
• Facilitar la tramitación de las solicitudes para sobreinversion de capitales colombianos en el exterior
• Ejercer un mayor control posterior sobre las inversiones de capital colombiano en el exterior para hacer más útiles dichas inversiones, minimizar los riesgos de la operación y garantizar el reintegro al país de las utilidades

Acciones de las reformas