Sistema de control interno: riesgos y evaluación

Las instituciones universitarias han iniciado un proceso de transformación en lo que refiere a actividades básicas, debido a la necesidad de satisfacer la demanda de actividades complementarias y de especialización para estudiantes, como lo son los programas de investigación que a medida que avanza la tecnología científica, también se deben ir innovando dichos procesos.

Al igual que una empresa, la universidad debe mantener y guiarse bajo un sistema organizativo acorde a las metas que quiere alcanzar, de modo que su gestión permita a la comunidad estudiantil alcanzar las mejores competencias con eficiencia y eficacia en los diferentes servicios que se puedan ofrecer. Por ello, una buena Unidad de Tesorería es esencial para que las políticas de financiación y rendición de cuentas mantengan un control sobre los ingresos y egresos de la institución.

El análisis realizado de este libro, se basa en la actualización de los procesos y gestión de las universidades públicas realizando una perspectiva amplia sobre lo que es el control interno en la organización, de modo que se reduzcan los riesgos de fraude y aspectos sobre la seguridad de activos, proporcionando mayor seguridad en el cumplimiento de los objetivos universitarios.

Las universidades públicas han impulsado el proyecto de investigación presente enfocado a los elementos que integran el sistema de control interno. Básicamente, el estudio se basa en la evaluación de riesgos y en las fuentes financieras, debido a que son los aspectos más importantes en que se fundamenta el sistema de control y de allí depende el funcionamiento de la universidad, su forma de gestión en cuanto a las diferentes actividades administrativas y extracurriculares.

Como parte del análisis se abordan los temas asociados a las fuentes de financiación, los riesgos financieros, riesgos de crédito y fiabilidad de la información que van de la mano con los objetivos operacionales; luego se hace un recorrido por las principales actividades complementarias y de servicios internos que generen fuentes de ingreso para la universidad. Además, se destacan los convenios de colaboración y contratos de investigación como fuentes de financiación y se presenta una clasificación de los riesgos asociados a las líneas de financiamiento.

Finalmente, el objeto del análisis realizado es que sirva como reflexión a los sujetos que dirigen las instituciones públicas y su personal de gestión financiera, para que puedan llevar a cabo un trabajo eficiente.

OBJETIVOS ASOCIADOS A LAS FUENTES DE FINANCIACION

Primeramente, conocer los objetivos operacionales, de información y de la consecución que una institución procura alcanzar es un aspecto básico a la hora de definir el sistema de control interno. En este sentido, se describe la situación presente de la ULPGC en referencia a sus fuentes de financiación y se observa como los máximos responsables han logrado concretar gradualmente sus objetivos a través del proceso presupuestario y como respuesta a las exigencias de su principal agente financiador. Así mismo, la misión institucional y los objetivos generales definidos en los Estatutos sirven como un punto de referencia en la definición de los objetivos asociados a las fuentes de financiación.

Del mismo modo, la institución universitaria objeto de estudio define su misión institucional mediante el artículo 3 de sus Estatutos en los siguientes términos:

"La misión de la Universidad se centra en el desarrollo de las actividades de docencia, estudio e investigación al servicio de la sociedad. Por ello, la Universidad se compromete a lo siguiente:

– Difundir el conocimiento a través de una docencia de calidad, adecuada a los objetivos específicos de las diversas titulaciones y cuyo contenido responda tanto al desarrollo del conocimiento como a las demandas del mercado de trabajo. Esta docencia de grado se verá complementada con la de postgrado y la formación continuada.

– Avanzar en la innovación y el desarrollo del conocimiento a través del apoyo a la investigación en los diferentes campos de las ciencias experimentales, las ciencias de la salud, las ciencias sociales, las humanidades y las tecnologías.

-Orientar los recursos de la Universidad y la experiencia profesional de su profesorado hacia la prestación de servicios a la comunidad con el fin de satisfacer las demandas.

La Universidad ampliará el desarrollo de sus actividades a un entorno internacional y global a través de redes de universidades y convenios bilaterales de colaboración con la aspiración de llegar a ser lugar de encuentro entre instituciones análogas de Europa, los países africanos próximos y Latinoamérica. En el desarrollo de estas actividades, la Universidad dará prioridad a aquellas cuestiones que afecten de manera general al presente y al futuro de Canarias, a la mejora global de la calidad de vida de sus gentes y a la consecución de un desarrollo sostenible para el Archipiélago".

Con relación al presente trabajo, toca enfatizar el objetivo octavo del programa de actuación adoptado por la Universidad (véase cuadro 1), cuyo contenido explica la importancia que se otorga a la captación y empleo de la financiación como elemento necesario para el logro de la misión institucional; y, por otra parte, el desarrollo de un programa de actuación amplio con una variedad de objetivos operacionales.

De esa manera, el reciente contrato-programa entre la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y la Universidad de las Palmas de Gran Canaria para el período 2001-2004 refuerza los objetivos señalados mediante el desarrollo de un nuevo modelo de financiación cuyos principios de desarrollo pretenden asignar financiación ordinaria sobre la base de los costes autorizados y la demanda de cada ejercicio presupuestario, así como fondos adicionales vinculados al cumplimiento de determinados objetivos e indicadores de la actividad universitaria. De igual importancia, el contrato-programa no sólo afecta a las atribuciones patrimoniales asignadas anualmente, sino también al volumen de recursos que debe ser generado desde otras fuentes de financiación del sistema universitario, en términos de porcentajes de participación sobre el total de recursos corrientes.

Objetivo y líneas de actuación asociadas a la financiación

Fuente: Junta de Gobierno (Pleno del 2 de diciembre de 1998)

Objetivo VIII : Convenir con las Administraciones Públicas los niveles adecuados de financiación que permitan el óptimo funcionamiento de la Institución y la cobertura de sus misiones encaminadas a propiciar el desarrollo, la aplicación y la transferencia del conocimiento y de la tecnología. Al propio tiempo, estimular las iniciativas de profesores e investigadores tendentes a incrementar y diversificar las fuentes de financiación a través de convenios y colaboraciones con entidades públicas y privadas para la realización de estudios, proyectos, etc., sin menoscabo de las actividades de docencia encomendadas.

Programa de actuación (ejercicio presupuestario 1999):

1. Negociar un nuevo contrato programa para el período 1999-2002 que permita una financiación adecuada a las exigencias institucionales de mejora de la docencia, la investigación, la prestación de servicios a la sociedad y la gestión con criterios de calidad, estableciendo para ello mecanismos claros de asignación de recursos por programas de actuación que fijen objetivos a alcanzar, establezcan indicadores de seguimiento y primen la consecución de resultados.

2. Implantar un nuevo modelo presupuestario más clarificador en cuanto a la estructura interna de su plan de cuentas y la delimitación de las responsabilidades en su ejecución, de tal forma que, con cargo a los presupuestos de servicios generales, se doten partidas asociadas a programas de actuación y, en los presupuestos de cada unidad de gasto, se incluyan todas aquellas partidas que puedan ser directamente gestionadas y controladas por su responsable directo.

3. Intensificar el control sobre los gastos corrientes de la Universidad mediante la implantación de nuevos mecanismos técnicos que reduzcan el gasto por consumo de luz, agua y teléfono; la reconsideración de los actuales contratos de mantenimiento; la implantación de un sistema de facturación en los servicios generales de reprografía; la contención del gasto.

4. Mejorar los mecanismos de gestión financiera y, en particular, la situación actual de la tesorería, mediante la negociación de acuerdos de prefinanciación, la utilización del sistema factoring para afrontar los pagos de los principales proveedores, la dotación de una bolsa de reserva para atender gastos de proyectos de investigación sin sometimiento al curso de la tesorería general, la consideración de las dotaciones de becas como pagos de nómina, la revisión de la actual política de compras, y la puesta en marcha de un plan de tesorería que permita agilizar los cobros y pagos y rentabilizar al máximo los recursos financieros disponibles.

5. Incrementar la capacidad de generar de recursos propios y captar recursos ajenos mediante la adecuación de los cánones de los servicios contratados externamente a los precios del mercado, la rentabilización económica de paneles y soportes publicitarios en zonas comunes, la utilización de un porcentaje de los overheads de los proyectos de investigación para mejorar la gestión y administración de los mismos y contribuir a los gastos adicionales que generan, la incorporación de gastos de amortización y mantenimiento de equipos a los proyectos de investigación y convenios de colaboración, el recurso a las figuras del patrimonio y el mecenazgo para ejecución de acciones de especial interés y la comercialización de todo tipo de productos y servicios, particularmente la explotación de la imagen corporativa de la Universidad, utilizando para ello las técnicas de marketing apropiadas, política de compras, y la puesta en marcha de un plan de tesorería que permita agilizar los cobros y pagos y rentabilizar al máximo los recursos financieros disponibles.

6. Promover el establecimiento de nuevos servicios comerciales en el campus de Tafira con el fin de atender las necesidades de consumo de una comunidad universitaria y contribuir a dinamizar la vida colectiva en las instalaciones universitarias, concibiéndolos también como medio de allegar nuevos recursos financieros a la Institución en línea con lo que sucede en otros campus universitarios.

Programa de actuación (ejercicio presupuestario 2001):

1. Difundir e implantar los mecanismos previstos en el nuevo contrato programa para alcanzar el máximo nivel de financiación posible al amparo del nuevo modelo para el cálculo de la subvención anual a los precios de las enseñanzas oficiales y el cumplimiento de los objetivos de calidad y eficiencia en él previstos.

2. Mejorar la contabilidad financiera y patrimonial de la Universidad de forma que permita el cálculo correcto del resultado económico, así como la obtención de toda la información económico-financiera y patrimonial para la programación económica institucional.

3. Seguir manteniendo un control sistemático sobre los gastos de la Universidad, para lo cual se seguirán impulsando políticas de reducción del gasto corriente mediante la implantación progresiva de una central de compras y la convocatoria de concursos de homologación de productos, la realización de inversiones que aminoren consumos y la progresiva sustitución del papel por el formato electrónico en las comunicaciones, a la par que se difundirán procedimientos de uso común para promover el ahorro.

4. Continuar mejorando los mecanismos de gestión presupuestaria y financiera, mediante la implantación del control presupuestario de carácter trimestral en toda la Universidad, la realización de presupuestos de tesorería en los servicios centrales y la creación de un módulo específico para la gestión de las subvenciones recibidas en la aplicación informática de gestión económica.

5. Seguir aumentando la capacidad de generar recursos propios y captar recursos ajenos llevando a cabo, para lo primero, una explotación adecuada del patrimonio institucional y, particularmente, de la imagen y símbolos institucionales a través de La Tienda ULPGC, y para lo segundo, intensificando la relación de la Universidad con los distintos agentes económicos y sociales susceptibles de destinar fondos a la misma, aprovechando para ello las figuras del patrocinio y mecenazgo.

Como resultado, sin duda alguna se demuestra el interés de contar con un sistema de control interno que beneficie la consecución de estos objetivos internos y que responda, a su vez, a las exigencias impuestas por la normativa externa, especialmente las que se imponen desde el ámbito presupuestario y contable.

Compromisos de la ULPGC en el contrato-programa 2001-2004

Fuente: Contrato-programa 2001-2004

Adecuar progresivamente la planificación de la actividad universitaria a los objetivos estratégicos que orientan el nuevo modelo. Remitir, en tiempo y forma, la información especificada necesaria para la aplicación de las reglas de ejecución del presente contrato-programa, así como facilitar cuantas tareas de verificación se consideren necesarias por parte de la administración de la Comunidad Autónoma de Canarias. En todo caso, estos datos, como el resto de la información y de cumplimiento del modelo, están sujetas a comprobaciones y auditorías correspondientes que garanticen un tratamiento homogéneo para las dos universidades canarias, de acuerdo al principio de homogeneidad del sistema universitario canario. Facilitar los datos precisos para el desarrollo de la actividad estadística y de la evaluación, participar en el órgano colegiado que decida su actividad y programación, así como cumplir las fechas de provisión de la información que están previstas en el presente contrato-programa y las que sean establecidas entre las Universidad de Las Palmas de Gran Canaria y la Consejería de Educación, Cultura y Deportes. Lograr el incremento de la proporción de financiación sobre gastos corrientes procedentes de los recursos propios de las universidades de acuerdo con el objetivo del presente contrato-programa. Reflejar en sus presupuestos anuales las aportaciones y demás recursos programados en este contrato-programa, consolidando los presupuestos ordinarios con lo de aquellos entes participados por la Universidad o de aquellos servicios universitarios gestionados por instituciones en las que la Universidad participe, siempre que ello fuese legalmente viable. Lograr la estabilidad presupuestaria entendida como situación estructural de equilibrio o superávit presupuestario en las instituciones universitarias.

Con respecto a las universidades, quedan sujetas a la institución del presupuesto y, por lo tanto, todos los gastos e ingresos tienen como destino, en general, la prestación de servicios públicos (docencia, investigación y extensión universitaria), sin perjuicio de otras aplicaciones relacionadas, directa o indirectamente, con éstos (guarderías, residencias, librerías, servicios de deportes, etc.).

Se entiende que los ingresos presupuestarios se destinan a financiar el conjunto de las obligaciones presupuestarias. Además, en cualquier caso, los gastos e ingresos presupuestarios deben realizarse conforme a la ley y al derecho.

Así pues, las universidades públicas imponen una fuerte regulación externa sobre las fuentes de financiación, provocando un fuerte solapamiento entre los objetivos de cumplimiento y de información; y éstos con los objetivos operacionales. Esta interrelación entre los objetivos refuerza la idea que el logro de los primeros debe facilitar la consecución de los segundos y viceversa. Por tanto, en la medida que la ULPGC disponga de un sistema de información contable fiable, se facilitará la consecución de sus objetivos operacionales (implantar un nuevo modelo presupuestario, intensificar el control sobre los gastos corrientes de la Universidad, mejorar los mecanismos de gestión financiera y, en particular, la situación de la tesorería).

Finalmente, es preciso tener en cuenta de que la ULPGC actualmente sólo tiene desarrollada la contabilidad presupuestaria, también está intentando perfeccionar la contabilidad financiera para incorporar posteriormente la contabilidad de costes.

VINCULACIÓN ENTRE LOS OBJETIVOS Y LA EVALUACIÓN DE RIESGOS

Al tener en cuenta los riesgos es posible establecer los principales factores que se consideren peligrosos para los objetivos planteados por la universidad en relación con las fuentes financieras. El análisis y la identificación de dichos factores se pueden llevar a cabo para cada uno de los objetivos del sistema de control interno, a pesar de que esta estrategia no resulta operativa considerando el solapamiento existente entre los mismos, por su parte, existen riesgos de cumplimiento a través de los riesgos operacionales y de información, siguiendo las siguientes categorías:

• Riesgo Financiero: Comprende todos los posibles resultados obtenidos por una alteración cualitativa y cuantitativa en los ingresos presupuestarios, acumulando las disminuciones efectivas de recursos financieros mantenidos en ejercicios presupuestarios previos, así como el desaprovechamiento de iniciativas que faciliten el incremento o diversificación de las fuentes de financiación.

• Riesgo de Crédito: Señala las diversas amenazas producidas por insolvencia provisional o definitiva de un crédito, así como aquellas consecuencias adversas resultantes de un retraso en su efectiva recaudación.

• Riesgo de Fiabilidad de la Información: Se encarga de concentrar todas las incidencias que produzcan una pérdida de fiabilidad en la información empleada para cubrir necesidades de gestión y en la información dirigida a satisfacer la rendición de cuentas, prestando especial atención a los requerimientos legales que puedan incidir sobre el régimen económico-financiero de la Universidad.

Con el fin de valorar los riesgos financieros, de crédito y de fiabilidad, es oportuno señalar que existe un recorrido por las principales fuentes de financiación que son gestionadas por unidades administrativas insertas en la estructura organizativa de la institución mediante la siguiente figura 1.

Figura 1. Evaluación de los riesgos asociados a las fuentes de financiación

Se puede concluir que la valoración de los riesgos financiero, de crédito y de fiabilidad en la información como se muestra en la figura, nos indica que pretenden satisfacer la consecución de todos los objetivos del sistema de control interno y, desde este punto de vista sistémico, integra todas las fuentes de financiación y todas las unidades organizativas que están involucradas en su gestión.

APORTACIONES DE LA ADMINISTRACION EDUCATIVA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA

Actualmente se viven cambios significativos en las relaciones de la Comunidad Autónoma Canaria con sus respectivas universidades de tutela, lo que invita a valorar los riesgos asociados a esta fuente de financiación. La subvención global fijada anualmente por la Comunidad Autónoma constituye la principal fuente de financiación de la ULPGC y, por tanto, cualquier impacto es sustancial en términos de intensidad, alcance, persistencia, reversibilidad y reacción.

Riesgo Financiero

Se cree necesario manifestar como incuestionable la presencia de una opinión muy mayoritaria que exige cambios sustanciales en las estructuras y comportamientos que definan los aspectos financieros de la enseñanza pública superior, en sintonía con los cambios producidos a nivel internacional y que, por otra parte, comienzan a tener presencia consolidada en algunas universidades españolas. Es importante resaltar como durante las dos últimas décadas se han generado cambios destacados en bastantes países de la OCDE, que han venido sustituyendo los sistemas incrementalistas por modelos más objetivos. Estos modelos frecuentemente se sustentan en fórmulas que conjugan una combinación de inputs (estudiantes matriculados, profesores, titulaciones) y outputs (estudiantes graduados, productividad científica, impacto social).

Básicamente, dado cualquier caso, las instituciones universitarias corren riesgos, pero también pueden valorar con mayor claridad las expectativas de su principal fuente de financiación, cuya satisfacción, a través de mayores cotas de responsabilidad, puede conducir a un incremento o estabilidad en las transferencias recibidas.

Tal y como se muestra en el cuadro 3, el contrato-programa incluye líneas de financiación orientadas a controlar los resultados alcanzados por la ULPGC en términos de calidad y eficiencia y, en otros casos, las fuentes de financiación quedan vinculadas al control de los costes incurridos (gastos de personal y otros gastos corrientes).

Cuadro: Objetivos básicos de las líneas de financiación del contrato-programa de la ULPGC.

Asignación de Recursos Ordinarios sobre la base del Coste Estándar

La asignación de recursos ordinarios sobre la base de costes estándar es una de las primeras y principales líneas de financiación establecida en el contrato-programa, con el objetivo de suministrar los gastos ordinarios de la actividad universitaria (gastos de personal y otros gastos corrientes). El modelo adoptado observa a la Universidad en su conjunto. En términos de porcentajes de participación sobre el total de recursos corrientes, el plan financiero obedece al siguiente reparto:

– 75,59% son aportados por la Administración Educativa,

– 14,21% por tasas, incluyendo las becas.

– 4,43% de ingresos propios.

– 5,77% por aportaciones de otras administraciones públicas

La aportación anual de la administración educativa se denomina Financiación Básica Inicial y su montante se calcula anualmente de acuerdo con el modelo de costes estándar, del número de alumnos financiables que se hayan matriculado en cada curso terminado en el ejercicio anterior a aquel en que se aplicará la financiación y, finalmente, de los porcentajes que correspondan a cada uno de los diferentes agentes financiadores del sistema; esto es:

FBI = X% • CEi x ETCi

donde,

FBI: Financiación Básica Inicial

CEi: Coste estándar de la titulación oficial "i"

ETCi: Estudiantes a tiempo completo (65 créditos) de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa

El contrato-programa considera el número de créditos matriculados en cada titulación sobre la base de la siguiente expresión:

ETCi = CRÉDITOS MATRICULADOSi / 65

Así pues, el modelo está basado en las aportaciones de los diferentes partícipes en la financiación universitaria. El contrato-programa es consciente de los riesgos financieros que pueden presentarse del nuevo modelo de financiación, especialmente por la incertidumbre que lleva aparejada el coste estándar y el número de estudiantes a tiempo completo. Por esta razón, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias garantiza que su aportación a coste estándar no será inferior al volumen total de la aportación dotada en el ejercicio presupuestario de 2000, con una actualización del 2% para cada uno de los años del período de vigencia del contrato-programa.

Ahora bien, con la diferencia entre el volumen de recursos que resultase del nuevo modelo y el compromiso financiero anteriormente señalado, se genera un fondo en concepto de Financiación Básica Condicionada, esto es:

Si FBIi < ST2000/i; entonces:

FBCi = ( ST2000/i – FBIi)

siendo,

FBIi: Financiación Básica Inicial de la Universidad "i"

ST2000/i: Subvención 2000 de la Universidad "i"

FBCi: Financiación Básica Condicionada Universidad "i"

La Financiación Básica condiciona, al igual que la Financiación Básica Inicial, constituye una fuente finalista para cubrir los gastos ordinarios de la Universidad, si bien queda sujeta al cumplimiento de tres objetivos de calidad y eficiencia, con diferentes pesos de importancia o factores de ponderación:

– Adecuar la oferta y la demanda de acuerdo con las necesidades sociales de la formación universitaria (35%).

– Mejorar la eficiencia general de la Universidad en su función de formación de titulados, en calidad de servicio y duración de las enseñanzas (45%).

– Mejorar la eficiencia económica actuando sobre las estructuras de costes e ingresos de la Universidad para adecuarlas a las estructuras financieras objetivo del sistema (20%).

El resultado de evaluación (R) se obtiene del sumatorio de los resultados obtenidos en cada uno de los indicadores (I) multiplicados por el factor de ponderación asignados, es decir, R = ' (I x P). En virtud del texto del contrato-programa, si R es inferior al 75%, no procede la revisión de la Financiación Básica Inicial y, en el supuesto que, R fuera superior al 75%, procede la revisión positiva de la Financiación Básica Inicial.

En resumen, con la firma del contrato-programa, la ULPGC asume que los costes reales de su actividad ordinaria no serán superiores al coste estándar que se obtiene de acuerdo con los parámetros definidos en el nuevo modelo de financiación. En caso de no ser así, la Universidad incurriría en un importante riesgo financiero que, por otra parte, puede ser corregido gradualmente. Es importante advertir que los valores de referencia de los indicadores propuestos se han formulado a partir de un estudio analítico de la evolución de la ULPGC en los últimos años, por lo que los responsables máximos de la institución consideran tales metas como realistas y alcanzables.

Fondos Presupuestarios Complementarios

La financiación complementaria constituye una línea presupuestaria especial que puede ser absorbida parcialmente atendiendo a la evolución positiva de la financiación básica calculada, siempre y cuando no exceda de las cantidades programadas. La financiación complementaria contiene diferentes líneas de financiación; a saber:

a) Financiación complementaria sujeta a programación. Contiene, a su vez, dos tipos de programas:

– Programas de calidad institucional orientados a los procesos de planificación estratégica y a la ejecución de planes operativos para la mejora de las universidades.

– Programas de calidad de los recursos humanos dirigidos a la mejora de los servicios prestados a los usuarios y al aumento de los niveles de profesionalización y eficiencia del personal.

b) Programas de financiación específicos para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.

De igual manera que la línea de financiación anteriormente descrita, el contrato-programa hace depender el libramiento de este fondo complementario de la programación que realice la Universidad y de la previa autorización por parte de la Dirección General de universidades e Investigación. No obstante lo anterior, dado el caso de que se produjese una situación de superávit presupuestario durante el período de vigencia del contrato-programa, la Universidad debe comprometer dichos recursos en el saneamiento del déficit acumulado, mientras que la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se compromete a detraer estos fondos excedentes del plan de saneamiento y acumularlos en la línea de financiación específica para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.

En esta línea de financiación es notable como el riesgo financiero depende del uso disciplinado que realicen las diferentes unidades organizativas sobre los recursos asignados a estas finalidades.

c) Acciones específicas de calidad

Su objetivo es lograr determinados niveles de calidad respecto al comportamiento organizativo y, en especial, a los programas que recaen sobre el personal. Como acciones específicas de calidad se engloban tres líneas de financiación ligadas al cumplimiento de objetivos: la primera comprende los complementos retributivos del personal docente e investigador, la segunda se dirige a programas de calidad del personal auxiliar y administrativo, y, finalmente, la tercera línea de financiación hace referencia a objetivos de calidad y eficiencia del conjunto de la organización.

Cuadro: Reglas de Revisión de la Financiación por objetivos de Calidad del conjunto de la Organización

Dada las reglas de revisión de la financiación por objetivos de calidad del conjunto de la organización, el riesgo financiero será absoluto en el supuesto de alcanzar un resultado por área inferior al cincuenta por ciento, disminuyendo su alcance en la medida que la Universidad logre los valores objetivos que se han definido en el contrato-programa. Los responsables de la ULPGC estiman una evolución progresiva de la institución que permita acercar a la institución a los valores de referencia, considerando que los valores objetivos están en concordancia con las potencialidades de la Universidad y con la tendencia observada en los últimos años.

Financiación Adicional para la implantación de Nuevas Titulaciones

El contrato-programa destina una línea de financiación específica para la implantación de nuevas titulaciones sujeta a los criterios establecidos en la Financiación Básica Inicial, con la diferencia de que establece un número fijo de 50 estudiantes a tiempo completo, tal y como se puede constatar en la siguiente expresión:

FBIT = X%• CEi x 50

donde,

FBIT: Financiación Básica Inicial para nuevas Titulaciones

CEi: Coste estándar de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa

Para conseguir resultados, es necesario que la Universidad pueda acreditar la existencia de una demanda igual o superior a 160 alumnos de nuevo ingreso por año, sostenida durante un período mínimo que duplique el de la duración prevista en el plan de estudios de la titulación.

Si se usa esta fuente de financiación, el riesgo financiero va a depender del acierto de los estudios de prospectiva que se realicen y del comportamiento de los factores que determinan el coste estándar (personal y otros gastos corrientes).

Saneamiento del déficit

Su propósito es "equilibrar los resultados presupuestarios negativos acumulados de la ULPGC" y financiar las operaciones financieras avaladas por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias para el saneamiento de la Universidad. El contrato-programa se guía en base a la liquidación presupuestaria del ejercicio de 1998, de acuerdo a las necesidades de financiación expuestas en el informe de fiscalización realizado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma.

Se demuestra que la Universidad asume un modelo de reclamación basado en la eficiencia, lo que exige infundir un uso disciplinado de los recursos financieros. Como señala el contrato-programa la Universidad debe realizar "un plan de racionalización de sus actividades que tendrá como objetivo la administración y el uso óptimo de los recursos disponibles."

Riesgo de crédito

Ya establecida la cantidad en los presupuestos de la comunidad autónoma, la exigibilidad de la transferencia no debe plantear problemas en virtud de lo establecido en el artículo 43 de la Ley General Presupuestaria, al señalar que "las obligaciones de pago sólo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de tesorería legalmente autorizadas". En consecuencia, los riesgos no vienen de la exigencia de la cantidad asignada sino de la vulnerabilidad que presenten tales créditos, bien por desfases temporales en su asignación presupuestaria y posterior cobro, bien por cambios en las variables que definen el modelo particular de financiación.

En relación al desfase temporal que puede producirse en la asignación presupuestaria de las diferentes líneas de financiación (financiación básica, fondos complementarios, financiación adicional, saneamiento del déficit), el artículo 54.1 de la Ley de Reforma Universitaria advierte que las universidades sólo podrán elaborar y aprobar sus presupuestos, una vez se haya asignado dicho crédito en el presupuesto de la comunidad autónoma.

Esta situación queda subsanada en el contrato-programa y por su parte, la Universidad se compromete a remitir el anteproyecto del presupuesto antes del 20 de noviembre. Así mismo, aun cuando no se tenga un conocimiento exacto de las transferencias a percibir, razones de disciplina y racionalidad en el gasto justifican sobradamente que las universidades procedan a su consignación previsional en el presupuesto de ingresos, aunque ello evidentemente no reduce el desfase que pueda producirse entre los flujos económicos y financieros.

El riesgo de crédito de los recursos aportados por la Administración Autonómica se manifiesta en el supuesto de que se produzcan asincronías entre el libramiento de cada línea de financiación y el reconocimiento de las obligaciones que llevan aparejadas. Con la firma del contrato-programa, las líneas presupuestarias se libran, en general, por doceavas partes al comienzo de cada mes natural, por lo que cabe esperar una vinculación temporal con sus correlativas obligaciones de pago, máxime si consideramos que la ULPGC queda comprometida a lograr una correcta estabilidad presupuestaria que no derive en nuevos déficits. De esta forma, se reduce sensiblemente la presencia de riesgos de crédito, tal y como ha acontecido en ejercicios anteriores. No obstante a lo anterior, es menester resaltar que el contrato-programa exige a la Universidad un importante número de requerimientos informativos durante todo el ejercicio presupuestario. La Universidad puede incurrir en riesgos de crédito si no dispone de un sistema que elabore información fiable y oportuna, pues las cantidades que no queden debidamente justificadas serán detraídas de las cantidades asignadas en el siguiente presupuesto.

Riesgos en la Fiabilidad de la Información

La asistencia nominativa viene de los acuerdos adoptados entre el Equipo Rectoral y la Consejería de Educación y, como ingreso principal integrado en los presupuestos, va a requerir la ratificación de la Junta de Gobierno y la aprobación del Consejo Social, en virtud de las competencias atribuidas por la Ley de Reforma Universitaria y los Estatutos de la ULPGC al señalar en su artículo 220:

"El proyecto de presupuesto anual y la correspondiente programación cuatrienal serán elaborados por la Gerencia, siguiendo las líneas de actuación marcadas por el Claustro y las directrices marcadas por la Junta de Gobierno a través del Vicerrectorado correspondiente. Estos proyectos serán presentados por el Rector a la Junta de Gobierno para que, una vez lo haya aceptado, proponga su aprobación al Consejo Social antes de comenzar el año natural".

Además, el Derecho contable público ha facilitado un cuidadoso análisis, tanto en las definiciones que se aportan en el Plan General de Contabilidad Pública y en los Principios Contables Públicos como en las normas de desarrollo de la Ley General Presupuestaria en materia contable, estableciendo normas diferenciadas para las dos instituciones. Así, el Plan General de Contabilidad Pública cuenta con un glosario de términos como:

La subvención: "todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas y a particulares, así como las realizadas por éstas a una Administración pública, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios; afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto específico; con obligación por parte del destinatario de cumplir las condiciones y requisitos que se hubieran establecido o, en caso contrario, proceder a su reintegro".

Transferencia: "es todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios, destinándose dichos fondos a financiar operaciones o actividades no singularizadas".

Entre los aparatos que configuran los conceptos de subvención y transferencia (desplazamiento patrimonial, objeto, carácter no devolutivo, ente concedente, ente beneficiario y finalidad), todos son coincidentes excepto la finalidad de ambas instituciones. Si esta finalidad es concreta y específica la figura se conceptúa como subvención y si es genérica se conceptúa como transferencia.

En la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el ejercicio presupuestario de 2000, se incluyen las siguientes indicaciones presupuestarias: créditos destinados a gastos de personal, créditos destinados a gastos de funcionamiento, créditos destinados a gastos de dotación para las nuevas titulaciones, créditos destinados al plan de plantillas, créditos destinados a sufragar trienios, quinquenios y sexenios de personal, créditos destinados al Plan de Inversiones, créditos destinados a complementos retributivos y anticipo de masa salarial del contrato-programa.

Los créditos destinados a gastos de personal y gastos de funcionamiento pueden describirse como transferencias corrientes al financiar operaciones no concretas ni específicas. Los créditos destinados al plan de plantillas y los créditos destinados a complementos retributivos pueden ser definidos como subvenciones corrientes al dirigirse a operaciones concretas y específicas Mientras que los créditos destinados al plan de inversiones se definen como subvenciones de capital, habida cuenta de que son fondos recibidos para la adquisición o construcción de activos fijos perfectamente determinados.

Debido al establecimiento del contrato-programa todas las líneas de financiación deben ser clasificadas como subvenciones corrientes ya que están vinculadas en su finalidad.

TASAS ACADÉMICAS DE CURSOS REGULADOS

En el presupuesto de las universidades es necesario que exista un equilibrio entre el presupuesto de ingresos y el presupuesto de gastos puesto que se evidencia que las universidades españolas precisan de las tasas académicas al momento de satisfacer sus gastos de personal y el resto de gastos corrientes. Tal como lo indica Hernández y Valverde (1997) en su estudio sobre la financiación del sistema universitario público español, se constata como la mayor parte de las universidades no cubren sus gastos corrientes con las transferencias recibidas de sus respectivas Comunidades Autónomas y aproximadamente la mitad no pueden responder a los gastos de personal con la subvención recibida.

Para la ULPGC, la significación de las tasas académicas en la estructura financiera es manifiesta si consideramos que un 14,21% de la financiación básica deberá ser cubierta con este tipo de ingresos. En virtud del plan aprobado en el contrato-programa, las tasas académicas han de sufragar parte del total de los gastos de personal y otros gastos corrientes básicos, así como los gastos que se deriven de los programas de calidad institucional y de calidad de los recursos humanos.

Es oportuno señalar que la supuesta desaparición de las tasas en el ámbito universitario suscitó importantes confusiones legales, hasta el punto de que las Comunidades Autónomas han venido regulando las tasas académicas mediante normas con rango de orden, en las que cuidadosamente se evita utilizar la denominación de tasa, especialmente en los servicios que son prestados exclusivamente por las instituciones universitarias que lógicamente sólo pueden ser consideradas como tasas de acuerdo al apartado.

Las Comunidades Autónomas han comenzado a sustituir los decretos por los que se venían regulando las tasas académicas, si bien en ocasiones simplemente se limitan a convalidar mediante Ley los precios públicos establecidos en sus Decretos o incluir tales precios en una disposición adicional a la ley, por tratarse de un ingreso que no se integra en los presupuestos de la comunidad autónoma, sino en los de las respectivas universidades.

Riesgo Financiero

La participación de los usuarios en la financiación de las universidades depende, al menos en lo que respecta a los estudios de grado, de la política de precios establecida por las autoridades académicas, pues en virtud del artículo 54.3.b) de la Ley de Reforma Universitaria, las tasas conducentes a la obtención de títulos oficiales son fijadas por la Comunidad Autónoma dentro de los límites que establezca el Consejo de universidades (artículo 54.3.b de la Ley de Reforma Universitaria). En efecto, la Comisión de Coordinación y Planificación del Consejo de universidades viene estableciendo los límites que han de servir de referencia en la política de precios que posteriormente establezca la Administración General del Estado y las respectivas Comunidades Autónomas con competencias en materia de política universitaria.