I. EL ROL BÁSICO DE LA MUNICIPALIDAD
En toda decisión para satisfacer una necesidad hay en menor o mayor medida un problema de escasez. Una de las más importantes es la escasez de recursos monetarios. Precisamente este es un problema recurrente con el que se enfrenta todas las instituciones del estado; y de manera particular, las municipalidades.
En un sentido amplio, el estado representa, dirige y regula la vida de la sociedad, asimismo, es la encargada de garantizar la satisfacción de sus necesidades públicas, así como facilitar y vigilar el adecuado suministro de los bienes privados.
Expresada la naturaleza del estado en tales términos, el gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social, considerando como principio fundamental la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto implica, entonces, que la eficacia de las acciones de gobierno deben evaluarse, fundamentalmente, en función a su "impacto" en el bienestar de la sociedad.
Con arreglo a nuestra norma fundamental, la Constitución Política del Perú promulgada en el año 1993, existe tres niveles de gobierno: Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno Local (de ámbito provincial, distrital y de centro poblado menor). En cuanto al gobierno regional, empero, su definición no es clara; imprecisión de algún modo se corresponde con la actual situación de los que algún tiempo atrás fueron órganos de gobierno regional con ejercicio de autonomía, y que ahora son sólo Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs), organismos públicos dependientes del Ministerio de la Presidencia. En cambio, en caso de los gobiernos locales las definiciones son más explícitas, con reconocimiento expreso de su autonomía política, económica y administrativa.
En la Ley Orgánica de Municipalidades, norma que define con mayor detalle la naturaleza y funciones de las municipalidades, precisamente su artículo 3º sostiene que las municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de las circunscripciones de su jurisdicción. Lo cual no es otra cosa que señalar que los gobiernos locales existen para velar por el bienestar de su colectividad.
II. LA MUNICIPALIDAD Y LOS NUEVOS RETOS DE LOS PROBLEMAS DEMOGRÁFICOS Y DEL AMBIENTE
1. Los problemas a escala mundial
Según estudios del Fondo de Población de las Naciones Unidades (FNUAP), el crecimiento más acelerado de la población se produce en los países llamados pobres, aquellos que menos posibilidades tienen de satisfacer las crecientes necesidades de alimentos, agua no contaminada, atención de la salud, vivienda, educación y otras carencias.
Con el aumento de la población a 8,039 millones de habitantes hacia el año 2025 (37% más de lo que actualmente es), el consumo de alimentos aumentará en 40%. Los agrónomos concuerdan en que la tarea será muy difícil, porque ya no se dispone de muchas de las fuentes que anteriormente permitieron el aumento en la producción agrícola. El reto no consistirá únicamente en aumentar los rendimientos, sino en hacerlo de una manera menos perjudicial para la tierra. Los problemas ambientales de la intensificación (escurrimiento de productos químicos y elementos biológicos, anegamiento, salinización y otros similares) ya revisten gravedad en algunas zonas y continuarán empeorando si no se adoptan medidas más apropiadas.
Ya existen conflictos entre el crecimiento de la población y la producción de alimentos y su disponibilidad. En los países en desarrollo la demanda de alimentos ha aumentado más rápidamente que el crecimiento poblacional: su inadecuada tecnología para la conservación del suelo determina que su oferta interna (nacional) de alimentos sea cada vez más insuficiente frente a la demanda. Como resultado de ello muchos de estos países se han vuelto cada vez más dependientes de los alimentos importados.
Según proyecciones del FNUAP, hacia fines de este siglo, más de la mitad de la población mundial vivirá en ciudades, presionando aún más por la atención de servicios esenciales y demandando cada vez más los escasos recursos. El mundo en desarrollo será en su mayor parte un mundo urbano; en América Latina, los residentes en las ciudades representarán más del 76% de la población; en Africa y Asia la proporción será superior al 40%. En muchas de estas ciudades los habitantes están viviendo en condiciones desesperantes de hacinamiento, en tugurios y asentamientos ilegales carentes de casi todos los servicios. Aun así, la huida de la pobreza rural aumenta como respuesta a la expectativa de una vida mejor en la ciudad; precisamente, las tasas de crecimiento de población urbana más altas corresponden a las regiones menos desarrolladas.
El 90% del aumento de la población se concentrará en zonas urbanas, lo que planteará enormes problemas en materia de cambios sociales e institucionales, inversiones en infraestructura y lucha contra la contaminación. Ya en nuestros días muchas autoridades municipales están agobiadas de responsabilidades, y la tarea por delante no hará más que aumentar. Por ejemplo, para suministrar agua potable a toda la población en los próximos 40 años será necesario ampliar el servicio a otros 3,700 millones de residentes urbanos. En la actualidad, por lo menos seis ciudades superan los 10 millones de habitantes, la mayoría de ellos pertenecientes a países subdesarrollados: Sao Paulo (Brasil), México (México), Bombay y Calcuta (India), Seúl (República de Corea) y Río de Janeiro (Brasil).
Con acentuada gravedad en los países menos desarrollados, la dispersión urbana devora tierras agrícolas y reduce la superficie cultivable; la expansión urbana a su vez se incrementa por la migración, la cual a su turno es incrementada por la pobreza, el crecimiento demográfico y la destrucción del medio ambiente. La interacción de estos hechos genera así el círculo vicioso de la pobreza.
Con el mayor número de habitantes y la escala de sus actividades, también aumenta la presión sobre los ecosistemas delicados. En los últimos diez años se ha destruido entre el 7% y el 10% de los bosques tropicales y las zonas pantanosas, también se han agotado importantes acuíferos y la contaminación de las zonas costeras ha avanzado a un ritmo sin precedentes.
En el contexto descrito y para los asuntos aquí planteados, se requiere sin duda una participación más activa del estado, con una distribución eficiente de tareas entre el gobierno central, y los gobiernos regionales y locales; favoreciendo el desarrollo de mercados competitivos en armonía con su medio natural, en provecho de la sociedad presente y futura.
Los problemas de la pobreza, el deterioro del medio ambiente y sus secuelas han aumentando en los últimos años; pero también han permitido tomar mayor conciencia de su dimensión y la necesidad de adoptar medidas que la contrarresten y eliminen. Así, el FNUAP señala que la responsabilidad por el futuro comienza hoy; la posibilidad de supervivencia de nuestro planeta depende de que se logre un equilibrio entre la población, los recursos, el medio ambiente y el desarrollo. Identifica, asimismo, las siguientes prioridades:
- Eliminación de la pobreza y el hambre;
- Desaceleración y mayor equilibrio del crecimiento demográfico;
- Protección al medio ambiente: la pobreza y el crecimiento demográfico se combinan para producir el deterioro ambiental;
- Tecnologías menos contaminantes;
- Desarrollo centrado en el ser humano.
Por su parte, el Banco Mundial reconoce –no en vano ha creado la Vicepresidencia de Desarrollo Ecológicamente sostenible- que de no mediar una mejor gestión del medio ambiente, el desarrollo será imposible, y sí no se acelera el desarrollo de los países pobres, las políticas ambientales no surtirán efecto. En esa línea de reflexión y preocupación, dicha institución reconoce que estar a favor del "desarrollo sostenible" significa estar en pro de un desarrollo que satisfaga las necesidades de la generación actual sin comprometer la satisfacción de las futuras.
2. Los problemas a escala nacional
En 1940 el Perú era un país andino y eminentemente rural, sólo cerca del 35% de la población estuvo ubicada en área urbana; ahora, en cambio, más de dos tercios de la población del territorio nacional habita en esta área. Por otra parte, en la actualidad la mayor parte de los habitantes del país residen en la Costa (55%), zona donde las ciudades han crecido más rápidamente que en la Sierra y la Selva.
En la conjunción de esos marcados desplazamientos poblacionales, tienen lugar en el Perú los problemas del círculo vicioso de la pobreza y la migración, típico de un país subdesarrollado. Las condiciones de mayor pobreza relativa en el campo siguen constituyendo un factor importante para que la ciudad capital del país siga experimentando un significativo flujo migratorio desde ese espacio: en promedio el ritmo (tasa) anual de crecimiento poblacional de la Provincia de Lima es mayor que el conjunto del país (2.4% contra 2.0%). El conjunto de estos acontecimientos ha determinado que esta provincia tenga algo más de 6’340,000 habitantes (estimación del INEI para el año 1997).
En las grandes ciudades ya se observa que son crecientes los problemas derivados de los insuficientes recursos con que cuentan las municipalidades para brindar los servicios públicos de naturaleza local, que en cantidades ascendentes demanda las comunidades de sus respectivos ámbitos territoriales.
Los indicadores estadísticos muestran un grave deterioro ambiental tanto en las áreas rurales como en las grandes ciudades: ha aumentado la erosión de los suelos en la sierra y selva alta del Perú; sigue creciendo la extinción de especies de la fauna natural; diariamente las principales ciudades reciben grandes cantidades de contaminantes.
Los problemas en nuestro país no solamente se reducen a la escasez actual de recursos, sino a cómo se emplean éstos para que su carencia no sea más acentuada en el futuro. En la solución de los mismos las municipalidades de las ciudades y de los pueblos, tienen reservado un importante rol. Y así lo reconoce la Convención de Río, cuando señala que uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participación de las personas y las instituciones, desde sus niveles básicos de organización; esto es, desde sus ámbitos locales.
Por otra parte, la revisión de los instrumentos legales con que cuentan las municipalidades, permite conocer que éstos órganos de gobierno local tienen asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente disponen de muy pocos recursos; determinando así una brecha de demanda insatisfecha en la comunidad.
Esa brecha de necesidades de servicios públicos insatisfecha se acrecienta, pues a la existente se va añadiendo los requerimientos de la comunidad que se generan con la intensificación del proceso de urbanización (por crecimiento de la población, los flujos migratorios y la expansión de los "asentamientos humanos") y el deterioro del medio ambiente en el campo y la ciudad. Si bien los servicios públicos brindados por las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo de crecimiento es menor al que experimentan los requerimientos de la comunidad.
III. FINANZAS MUNICIPALES Y CONCENTRACIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS
1. El Gasto Municipal
Información disponible acerca del nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno central (GG.LL./G.C), evidencia que durante 11 años (1980-1990) dicho cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.6% y 5.4%; asimismo, que las finanzas del conjunto de las municipalidades del país prácticamente estuvieron al margen de los vaivenes de nuestra economía (ver en el gráfico las variaciones del PBI real y el cociente GG.LL./G.C), debido a su poco peso en el gasto nacional. En el periodo 1980-1990 el indicador analizado no superó el 0.8%.
Es a partir del primer gobierno de A. Fujimori –año 1991- que el indicador GG.LL./G.C. se incrementa significativamente, manteniéndose en adelante dentro de una banda de nivel superior, comprendida entre 9.5% y 12.9% (ver el gráfico). Este comportamiento favorable es reflejo del aumento en el gasto de las municipalidades como proporción del PBI, pues el cociente GG.LL./PBI variaría a partir del ejercicio 1991 hasta 1996, entre 1.49% y 1.72; incremento sin embargo relativamente menor que el cociente GG.LL./G.C. Este hecho de diferencia en los ritmos de crecimiento, obedece a que el gasto del gobierno central como porcentaje del PBI se reduce, como consecuencia de la política de ajuste en las cuentas fiscales aplicada por el gobierno central, para combatir la hiperinflación que agobiaba a la economía nacional a principios de la presente década. Pero incluso considerando esta situación de ajuste, en el periodo 1991-1996 se evidencia un incremento significativo en la distribución de fondos públicos en favor de las municipalidades del país.
Aunque dentro de una franja de nivel superior y con una suave pendiente, se observa en el gráfico que el indicador GG.LL./G.C. sigue una tendencia decreciente, revertido tenuemente en el año 1996.
A diferencia de lo observado en la evolución del gasto total del conjunto de gobiernos locales del país, en el gráfico se nota un comportamiento fluctuante en la ejecución del gasto de la Municipalidad de Lima; acontecimiento que guarda cierta correlación con los avatares de la política nacional, antes que con el comportamiento de las variables macroeconómicas. Así por ejemplo, desde que la alcaldía de la Municipalidad de Lima es producto del sufragio ciudadano, este importante cargo ha servido de plataforma para que se presenten como candidatos a la presidencia de la República o al Congreso: Alfonso Barrantes, Jorge Del Castillo y Ricardo Belmont. Probablemente Alberto Andrade haga algo similar.
Durante la gestión de A. Barrantes, el itinerario seguido por el gasto municipal limeño es similar a la evolución de la producción nacional (ver gráfico). Esta aseveración es corroborada por el comportamiento del gasto de la Municipalidad de Lima como porcentaje del PBI, con 0.08%, 0.07% y 0.13% para los años 1984, 1985 y 1986, respectivamente. El contexto político de estas cifras corresponde a las acciones de un alcalde –de militancia izquierdista- que desarrolla un "temperamento político" conciliador ante el gobernante populista F. Belaúnde primero, y a su turno, ante el presidente aprista A. García.
En el lapso de gestión municipal de Jorge Del Castillo –militante aprista- se comprueba el apoyo del gobierno central (presidido por García) en auxilio del gobierno local metropolitano de la misma filiación partidaria. Así, en el año 1989, de severa recesión económica (caída del PBI en 11.7%), y en que el gasto del conjunto de municipalidades del país -como proporción del PBI- caía en 27%, la participación del gasto de la Municipalidad de Lima al interior de dicho gasto global se incrementaba significativamente (ver gráfico), en 23%. Ello, principalmente como resultado del aumento de las "transferencias" de recursos provenientes del Impuesto de Promoción Municipal y Certex.
En el año 1990 se inicia el periodo de Belmont en la Municipalidad de Lima, y de Fujimori en la presidencia de la República. En dicho año se experimenta el severo ajuste económico, en el cual las finanzas de la municipalidad limeña alcanza la proporción más baja del periodo estudiado (ver gráfico), en tanto que el gasto del conjunto de municipalidades se incrementa levemente. En el intervalo que comprende la primera gestión del alcalde Belmont (1990-92) y el primer año de su segundo periodo, el gasto municipal metropolitano se recupera significativamente: pasa de 0.06% (1990) a 0.27% (1993) del PBI. A partir de 1994 se aplica el Decreto Legislativo 776 –que reforma la tributación municipal-, que dispone una redistribución de las finanzas municipales en beneficio de los gobiernos locales del interior del país (especialmente municipalidades distritales), pero perjudicando las arcas de la Municipalidad de Lima. En ese contexto se establecen relaciones tensas entre el alcalde de Lima y el presidente del país, que se mantendrían más adelante, con consecuencias perjudiciales para el gasto municipal limeño: en el año 1994 cae a 0.17%, recuperándose levemente hacia 1995 con 0. 21% del PBI.
2. El Ingreso Municipal
Los ingresos totales de los gobiernos locales han seguido un curso muy similar al de sus gastos totales, debido a la baja proporción que representa el endeudamiento en sus respectivos presupuestos. Pero al interior de la estructura del ingreso se ha producido algunos cambios, mereciendo destacar lo acontecido en la presente década.
A partir de 1994 el conjunto de los gobiernos locales del país han pasado a depender menos de los tributos que ellos mismos recaudan; es decir, ahora son más dependientes de las transferencias, las cuales están mayormente compuestas por el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y las Transferencias para el Vaso de Leche. Este retroceso se ha producido en un escenario en el cual desde 1992 la participación porcentual del ingreso de los gobiernos locales respecto del ingreso del Gobierno General ha disminuido casi de manera sostenida: de 12.1% que era en el año 1991, a 7.8% en 1996.
El porcentaje del ingreso de los gobiernos locales respecto a los ingresos tributarios del gobierno central ha seguido igualmente una tendencia predominantemente decreciente desde 1992. Por otro lado, la posición relativa de la Municipalidad de Lima en materia de transferencias a los gobiernos locales, después de permanecer estable desde 1993 (cerca al 9%), se reduce al 7% en 1996. Esta cifra confirma la aseveración que con la aplicación del Decreto Legislativo Nº 776, al interior de los gobiernos locales el más perjudicado ha sido la mencionada municipalidad.
IV. LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA DESCENTRALIZACIÓN
En los círculos académicos y financieros internacionales se va afirmando, con creciente consenso, el reconocimiento de la importancia de la descentralización del estado para que los países subdesarrollados –como el Perú- puedan incorporarse favorablemente a las grandes tendencias del cambio y el progreso.
La evidencia histórica reciente demuestra que la descentralización del gasto público está produciendo beneficios en países en vía de desarrollo de otras latitudes, así como gran parte de América Latina. Está mejorando la calidad de la administración pública y la representación de los intereses de las empresas y los ciudadanos de esos países; concomitantemente, la competencia entre las provincias y localidades está estimulando la formulación de políticas y programas más eficaces.
Informes recientes de instituciones como el FMI y el Banco Mundial, permiten convalidar que existe una especie de regla general relacionada con la distribución del gasto público entre el gobierno general y los gobiernos locales, la cual consiste en lo siguiente: en los países desarrollados la participación de los gobiernos locales es significativa, en tanto, en los países subdesarrollados los gobiernos locales participan con un reducido porcentaje en la ejecución del gasto público.
Aunque con un menor grado de diferencia, este tipo de relación se puede observar también en lo concerniente a la facultad de recaudar tributos: en los países industrializados la proporción de la recaudación tributaria a cargo de los gobiernos locales respecto al gobierno general es mayor que en los países subdesarrollados.
El avance inexorable de esos acontecimientos en el concierto mundial, influyó sin duda en la elaboración de determinados aspectos de la Constitución de 1993. Al respecto, en el artículo 43° de esta norma fundamental se establece que el Perú es una república democrática, social, independiente y soberana, cuyo gobierno es unitario, representativo y descentralizado; además, ha establecido que el proceso de descentralización se da básicamente a través y a partir de las municipalidades, a las cuales considera instrumentos de la descentralización del país.
No obstante esas normas de rango constitucional, el poder legislativo y el poder ejecutivo han expedido normas en materia municipal que recortan competencias y atribuciones a las municipalidades, contradiciendo el espíritu y la letra de la Constitución de 1993. Así, vía leyes ordinarias, decretos legislativos y decretos supremos se ha venido despojando de sus atribuciones a las municipalidades, especialmente a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Se estima que de 1990 a diciembre de 1997 se ha establecido alrededor de 45 normas, que directa o indirectamente vienen cumpliendo tal propósito.
Las acciones contrarias al proceso de descentralización en el ámbito normativo, en contraposición de lo que ordena la Constitución de 1993, se relacionan de manera directa con el inadecuado tratamiento del gobierno central al asunto de la distribución de los recursos públicos, en perjuicio de los gobiernos locales del país, tal como ya se vio en el tercer capítulo.
Son varios los hechos que permiten afirmar que en el país el gobierno central está actuando en sentido contrario a lo que indican las experiencias en otras partes del mundo, la doctrina y las normas constitucionales, e inclusive a sus intenciones iniciales, que permitieron mejorar la situación de las finanzas municipales. Todo ello, en detrimento de las municipalidades, afirmando un centralismo pernicioso.
El quid del asunto no es la distribución de recursos, ni de más o menos competencias y atribuciones entre diferentes niveles de gobierno per se, es sobre todo, la atención eficiente, eficaz y oportuna de las ciudades y de los pueblos; porque la persistencia de los problemas del centralismo y sus secuelas, ponen en riesgo las posibilidades de encontrar un camino que nos conduzca hacia el desarrollo sostenible, tanto local como nacional.
Países comparativamente más desarrollados que el nuestro tienen un estado más descentralizado; por ejemplo en Argentina, Brasil y México el gobierno central concentra menos del 70% del total de gastos del gobierno general. Visto por el lado de la participación del gasto del gobierno local en el total de gastos del gobierno general, las cifras son más categóricas en países industrializados como Alemania (16.7%), Canadá (17.1%), Estados Unidos (21%), Francia (17.7%) y Reino Unido (22.7%), entre otros.
Si bien el crecimiento de las ciudades es propio de la evolución de los países; en nuestro caso esa tendencia "natural" se trastoca en elevadas tasas y desordenados flujos demográficos: el Perú todavía vive un considerable proceso migratorio a las principales ciudades, aumentando las tareas para atender convenientemente los servicios públicos de carácter local. Se estima que en Lima Metropolitana (conformada por las provincias de Lima y Constitucional del Callao) está aproximadamente el 30% de los habitantes del país; de esta cantidad el 40%, de la población es inmigrante.
Ante exigencias de diversa vertiente, en el sentido de que el gobierno central inicie un real proceso de descentralización, las autoridades del mismo suelen argumentar que se están ejecutando obras y otras acciones en magnitudes crecientes en favor de localidades empobrecidas del país; por consiguiente sus decisiones de gasto tendrían un carácter más descentralista que las de sus antecesores. Datos del INEI permiten verificar, ciertamente, que a nivel nacional el gasto social como porcentaje del PBI ha tenido una trayectoria creciente (de 1.7% en 1991 a 6.6% en 1995), declinando levemente en 1996 (6%). Los porcentajes siguen un recorrido aún más empinado cuando se revisa la distribución de dicho gasto en las zonas más empobrecidas del país.
Si bien los datos muestran importantes avances en favor de ciudades y pueblos secularmente olvidados, la actitud centralista del gobierno central tiene por lo menos los siguientes inconvenientes: 1) Afirma una presencia que tiene como contrapartida el debilitamiento de la institución municipal y la capacidad de fiscalización del ciudadano, pues es más factible controlar a una autoridad local que a una autoridad nacional (por lo general, visitante esporádico); 2) Consolida relaciones que trastocan escala de valores inherentes al ser humano, toda vez que la caridad, el obsequio y la prebenda se valoran por encima del reconocimiento de que la persona posee derechos, y sobre los cuales se apoya el esfuerzo propio para alcanzar el desarrollo humano; y 3) Se omite que se puede lograr una asignación aún mejor de los escasos recursos del estado, incorporando la participación de los gobiernos locales que tienen ventaja comparativa en el conocimiento de las necesidades y potenciales de su ámbito local.
V. ¿QUÉ HACER?
Carlos Matus sostiene que todos los procesos de conducción de gobierno presentan problemas estructuralmente similares, de distinta complejidad pero con problemas teórico-práctico semejantes, que se pueden resumir en lo que él llama el triángulo de gobierno, el cual esta conformado por tres variables muy interrelacionadas entre sí, que hacen a la esencia del problema de conducir con eficacia. La primera es el Proyecto de Gobierno, que consiste en propuesta de acción; en otras palabras, lo que se quiere hacer. La segunda es la Gobernabilidad del Sistema, que es el resultado de la relación entre el peso de las variables que controla el gobierno y el peso de las variables que no controla. Finalmente, la tercera es la Capacidad de Gobierno, que consiste en la experiencia acumulada, destrezas, teorías y métodos con que cuenta el gobierno.
Aplicando como principio básico una intervención que no supla sino coadyuve y promueva, el gobierno central debe crear las condiciones para que se forme un órgano colectivo ágil y representativo (que podría estar conformado por el AMPE, universidades, colegios profesionales y otras organizaciones directamente vinculadas con el desarrollo local), para definir los lineamientos generales que deben seguir los gobiernos locales para mejorar el control de las tres variables mencionadas, y así favorecer el bienestar de la comunidad.
En esa línea de propuesta, el gobierno central debe incrementar la asignación de recursos financieros a todas las municipalidades del país, a través del FONCOMUN y hasta que el ingreso total de aquellas siquiera alcance el 15% del ingreso total del gobierno central (similar a lo que ocurre en el Brasil, por ejemplo), aplicando una distribución equitativa entre las distintas provincias y distritos del territorio nacional. En el caso específico de la Municipalidad de Lima el gobierno central, además, debe legislar para garantizar una estabilidad normativa que respete sus ámbitos de competencia, reconociendo que la Provincia de Lima debe tener un trato diferenciado, acorde con su condición de una gran metrópoli (la Ciudad de Lima está entre la 17 ciudades más pobladas del mundo). Ambas medidas ayudarían sustantivamente a mejorar la gobernabilidad local.
Es evidente que las municipalidades no sólo confrontan problemas financieros, se enfrentan también a los de naturaleza administrativa. Por lo mismo, una medida aislada de aumento de sus recursos financieros no resolvería sus problemas; es más, se incrementaría el riesgo de una ineficiente aplicación de los mismos. De manera que para mejorar la gobernabilidad del sistema local, las municipalidades, además, deben superar el problema del deficiente "stock del capital humano" que poseen, reclutando recurso humano calificado, capacitando y reubicando al existente; en un ambiente en que se garanticen las condiciones para una sana competencia entre los trabajadores, y en que el espíritu de superación, la dedicación, la creatividad y el aporte al mejoramiento de la gestión municipal tengan una justa retribución en las remuneraciones y en la carrera laboral.
Las acciones de capacitación son de capital importancia para mejorar el gobierno local, y deben tener una programación y ejecución pensando en perfeccionar el manejo de las tres variables del triángulo de gobierno: desarrollo de proyectos de gobierno viables, contar con un apoyo sostenido del gobierno central, y desarrollar el conocimiento del recurso humano de la municipalidad. Para ello la AMPE debe convocar el apoyo del gobierno central, de la cooperación técnica internacional, y de las instituciones académicas especializadas, de manera que se establezcan convenios multilaterales para una cobertura amplia e intensiva. Adicionalmente, para garantizar la eficacia de los programas de capacitación, se debe considerar dos etapas básicas: en primer momento, la capacitación de las autoridades municipales, para que adquieran conciencia de los retos que asume su gobierno y desarrollen capacidad de gobernar y gerenciar; en segundo momento, el adiestramiento continuo y obligatorio del personal municipal, efectuando evaluaciones permanentes de su rendimiento.
Para el éxito de las acciones señaladas, es indispensable que las autoridades locales y del gobierno central se convenzan que los gastos en capacitación e investigación no son los ordinarios gastos operativos, sino inversión en capital humano.
Otro problema de carácter estructural que atenaza a la municipalidad, es la ineficiencia de su administración, que se traduce en el hecho que prácticamente no existe una metodología para evaluar la gestión de los trabajadores, la calidad de los servicios que se brindan a los ciudadanos y la eficiencia del gasto. Las acciones de control, por su parte, ponen demasiado énfasis en controlar procesos y procedimientos, lo cual genera costos excesivos y no pocas veces entorpece la gestión y anula iniciativas que se orientan a modernizar la administración municipal.
Para enfrentar tales problemas, se debe diseñar nuevas estructuras organizativas en función de tipos de municipalidades previamente determinados, reduciendo niveles de dirección, haciendo las nuevas estructuras más horizontales. En ese proceso se debe modernizar los sistemas administrativos como la carrera pública, el sistema de control, el sistema de contratación y adquisición, así como implantar sistemas de planificación y presupuesto basados en el planeamiento estratégico y el presupuesto por programas, con el objeto de hacer de estos sistemas verdaderas herramientas de gestión. Todos estos cambios deben propugnar que la gestión municipal tenga una visión gerencial, enfocando al ciudadano como el cliente de la administración municipal.
Además de las medidas de orden administrativo mencionadas, los gobiernos locales deben formular, aprobar y ejecutar actividades -debidamente jerarquizadas-, basadas en una decisión económica racional, el criterio costo-beneficio; es decir, realizar la actividad si y sólo si los beneficios para la comunidad son superiores a los costos que a ella le pueda generar. Si bien en el caso de un servicio público el estado –en este caso la municipalidad- tiene a su favor el imperio tributario y, por consiguiente, puede exigir un pago que esté por encima del beneficio que percibe el ciudadano, también lo es que en esta condición el contribuyente estará más predispuesto a evadir el pago del tributo correspondiente. Con decisiones irracionales de esta naturaleza, el gobierno local contribuiría con la pérdida de legitimidad ante sus ciudadanos.
Usualmente el estado proporciona los bienes públicos, debido a que puede obtener ingresos por medio de la tributación, el cual permite redistribuir los ingresos al pagar en exceso los que más tienen en beneficio de los que menos tienen, y de esta forma garantizar una suerte de "equilibrio social", en virtud del cual los grupos heterogéneos de la sociedad permanecen juntos. En el caso de la municipalidad, el solo hecho que un bien tenga las características de un bien público de naturaleza local, no significa que debe ser suministrado necesariamente por ella, dependerá de la eficiencia con que lo haga y de las ofertas alternativas existentes.
Finalmente, corresponde a las municipalidades tomar en cuenta las reflexiones aquí desarrolladas; analizarlas y recrearlas para enfrentar las secuelas de dimensión local generadas por los problemas de pobreza, crecimiento demográfico y destrucción del medio ambiente; para cumplir con el rol fundamental en el proceso de descentralización que la Constitución y las exigencias contemporáneas le han reservado; en suma, para mantener su vigencia y legitimidad como órgano de gobierno local ante la comunidad.