Consejos comunales en Venezuela

El martes 10 de abril se cumple un año de la publicación en la Gaceta Oficial N° Extraordinario 5806 de la Ley de los Consejos Comunales. Una ley polémica, sin lugar a dudas. Para los dirigentes oficialistas es el producto más genuino de la revolución bolivariana; y además, es la primogénita del parlamentarismo social de calle. Sin embargo, otros sectores políticos la adversan; y la consideran como el retorno más directo al centralismo, esta vez con ribetes cubano-comunistas. Mientras, amplios capas poblacionales -al margen del debate ideológico planteado-, perciben a los consejos comunales como un medio para mejorar su calidad de vida. Intentaremos un breve balance de la aplicación de esta ley durante el último año en Venezuela.

Factores propiciadores de la Ley de los Consejos Comunales

Durante el pasado año 2006, el Gobierno Nacional impulsó a escala nacional y sin escatimar esfuerzos institucionales, financieros y propagandísticos la creación de los consejos comunales. Desde nuestra visión, consideramos que cuatro factores influyeron en forma determinante en esta iniciativa gubernamental; a saber: i) la notoria incapacidad de los operadores políticos revolucionarios; tanto en el ámbito local como en el comunitario para cumplir con sus responsabilidades públicas; ii) el evidente fracaso institucional del conjunto de instancias creadas para la participación popular en la planificación estadal y municipal; tales como los consejos estadales de planificación de políticas públicas y los consejos locales de planificación de políticas públicas; iii) la necesidad de reducir la dispersión de organizaciones populares creadas por el mismo gobierno, como son los comités de tierras, los comités de salud, las mesas técnicas de aguas, las mesas técnicas de energía, las misiones educativas o las cooperativas de servicio local; entre otras; y, iv) la revisión del modelo de descentralización propuesto en la Constitución Bolivariana, aún vigente; y su sustitución progresiva por otra forma de gestión pública; esta vez centralista pero institucionalmente desconcentrado. Como corolario, leyes tan importantes para la descentralización como la referida al Consejo Federal de Gobierno o la de Hacienda Pública Estadal; y que fueran aprobadas por la Asamblea Nacional en su momento, sufrieron el veto del Ejecutivo Nacional.

Se abrió así, una nueva etapa en el discurso y en la actividad de la gestión operativa del gobierno y por ende, en el desarrollo de la vida de las organizaciones sociales venezolanas y del país en general. Los consejos comunales pasaron a convertirse en la oferta gubernamental para vindicar cualquier iniciativa popular.

Consejos comunales, asambleas de ciudadanos, representatividad y participación

En términos muy sencillos un consejo comunal es un medio de participación ciudadana. Un mecanismo de participación popular; cuyo objeto central es que el pueblo ejerza directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos (artículo 2 de la Ley de los Consejos Comunales). El consejo comunal además está conformado (hasta ahora), por tres instancias como son: una unidad de gestión económico-financiera (o banco comunal, compuesta por cinco personas); una unidad de contraloría social (también compuesta por cinco personas) y un órgano ejecutivo conformado por un número variable de voceros. Todos estos integrantes son electos por la asamblea de ciudadanos de una comunidad constituida por un número entre doscientas y cuatrocientas familias en el ámbito urbano; y, de por lo menos veinte familias en las zonas rurales. Las comunidades indígenas tienen derecho también a organizarse en consejos comunales; según sus costumbres a partir de diez familias.

A pesar de ser vendidos como la expresión más cercana a la democracia participativa o a la democracia directa, los consejos comunales solamente constituyen una nueva intermediación entre la población y las instancias gubernamentales. De hecho, los consejos comunales son electos (y deben rendir cuentas y hasta ser removidos) por su respectiva asamblea de ciudadanos. Esta sutileza jurídica-formal desvirtúa en mucho el concepto revolucionario que pretende otorgársele desde el gobierno a los consejos comunales como expresión asociativa básica de la población. Por otra parte, la base jurídica de los consejos comunales "toma prestados" elementos de organización, atribuciones y territorialidad de las asociaciones de vecinos. Basta una simple revisión del marco legal de las asociaciones vecinales, para caer en cuenta de ello.

Las asambleas de ciudadanos y ciudadanas; según la propia Ley de los Consejos Comunales (artículo 4) son en realidad la instancia primaria para el ejercicio del poder, la participación y el protagonismo popular. A ellas le corresponde; entre otros temas: la aprobación de las normas de convivencia de la comunidad, aprobar el plan de desarrollo de la comunidad, aprobar los proyectos presentados al consejo comunal, ejercer la contraloría social y adoptar decisiones esenciales para la vida comunitaria.

Pero por encima de todo, a las asambleas de ciudadanas y ciudadanos les compete aprobar todos los aspectos concernientes a la organización, estatutos, territorio, elección, control, evaluación y remoción (de ser el caso) de los integrantes del consejo comunal; en sus tres instancias componentes: órgano ejecutivo, contraloría y banco comunal.

En realidad, aquí acaba el sueño y flaquea el discurso de la democracia directa. Los consejos comunales reciben un mandato por vía electoral de su asamblea ciudadana respectiva. En tal sentido, son las instancias de representación popular, comunitaria y vecinal más cercana a sus ciudadanos y ciudadanos. Nada más.

¿Por qué hacemos énfasis en este tema? Muy sencillo; nos vemos en la obligación de hacerlo porque se ha montado desde el gobierno un discurso ideológico (utilizando la acepción marxista del término ideología), alrededor de la supuesta superación de la democracia representativa y su contradicción con la nueva democracia participativa; cuando en realidad la democracia, la verdadera democracia incluye indefectiblemente la representatividad con la participación popular. Y los consejos comunales no escapan a esta condición. En todo caso, hubiera sido más honesto y acertado denominar a este instrumento legal como Ley de las Asambleas de Ciudadanos y Ciudadanas y los Consejos Comunales.

Consejos comunales, hipertrofia funcional y neo-burocracia semi-pública

La promoción de los consejos comunales, ha sido acompañada de una progresiva sobrecarga funcional. En efecto, originalmente, las funciones de los consejos comunales pudieran agruparse en cuatro segmentos; a saber: i) funciones ejecutivas; tales como: promover el desarrollo local, articular organizaciones sociales de la comunidad, promover la participación en empresas, la transferencia de servicios, los núcleos de desarrollo endógeno, promover la seguridad ciudadana y la defensa de la nación y prestar asistencia social. ii) funciones deliberantes como aprobar las normas de convivencia comunitaria, promover la iniciativa legislativa y la participación en los procesos de consulta en el parlamentarismo social de calle y, iii) funciones de control; tales como: ejercer la contraloría social del consejo comunal y los programas y proyectos de inversión de carácter nacional, estadal o municipal que se realicen en su ámbito; y, funciones de planificación como realizar el plan de desarrollo comunal, el diagnóstico y presupuesto participativo, preparar proyectos de inversión y de sistemas de información comunitaria.

A cada uno de estos "componentes funcionales" señalados que implican una notable complejidad técnica y procesal, el gobierno ha añadido otras atribuciones por distintos mecanismos. Por ejemplo, cada consejo comunal debe elegir un Comité de Protección Integral Social que se vincularía a la gestión de la "Misión Negra Hipólita" tutelada por el Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social (MINPADES). Por otra parte, cada consejo comunal deberá tener un Comité de Contraloría Social para el Abastecimiento, que se deriva del Decreto N° 5.197 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa de Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios. La Superintendencia de Administración Tributaria de igual manera ha requerido la participación de los consejos comunales, como una entidad auxiliar en el cumplimiento de algunas de sus funciones. Pero aún hay más, porque la reforma de la Ley Orgánica de Protección de la Niñez y la Adolescencia también contempla la incorporación de un comité de trabajo en cada consejo comunal para atender las actividades referidas a este sector social tan delicado. Por si fuera poco, el comandante general de la Reserva y de la Movilización Nacional, declaraba su intención de incorporar a los consejos comunales al desempeño de actividades propias de ese ámbito de actividad pública (El Tiempo, 5 de Marzo de 2007).

Un comentario adicional en cuanto a las funciones asignadas a los consejos comunales está referido a la denominada contraloría social. Muy recientemente el ciudadano Contralor General de la República, Clodosbaldo Russian objetaba con firmeza la pretensión de la Asamblea Nacional de crear una nueva Contraloría General Social, como un poder paralelo. De igual manera, en esa misma oportunidad señalaba el Contralor Dr. Russian, la inconveniencia técnica de adscribir a las denominadas contralorías sociales de los consejos comunales al sistema nacional de control fiscal, en atención a que la Ley Orgánica de la Contraloría General de República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, en el numeral 4 de su artículo contemplaba que cada ciudadano y ciudadana era integrante de ese sistema (El Nacional, 28 de Febrero de 2007). Cabe señalar que ambas observaciones son adecuadas; y por lo menos reflejan que dentro del propio Estado ya hay autoridades que comienzan a preocuparse por el incremento discrecional de las funciones de los nacientes consejos comunales.

Cada consejo comunal requiere de una gran cantidad de ciudadanos voluntarios. En términos muy conservadores, cada una estas entidades asociativas debería reunir -sin suplentes, porque la ley no los contempla- a unas veinticuatro personas, distribuidas de la siguiente manera: cinco integrantes para la unidad de gestión financiera, cinco personas para la unidad de controlaría social y un vocero por cada uno de los comités de trabajo de salud, educación, tierras urbanas o rural, vivienda y hábitat, protección e igualdad social, economía popular, cultura, seguridad integral, medios de comunicación e información, recreación y deportes, alimentación, mesa técnica de agua, mesa técnica de energía, de servicios; entre otros. Pero además a este equipo de personas tendrían que sumarse los integrantes de los nuevos comités que se han venido agregando discrecionalmente desde el gobierno central. Muy probablemente un consejo comunal requeriría de más de treinta personas voluntarias para su funcionamiento básico.

Cabe agregar, que esos ciudadanos y ciudadanas electos en sus respectivas asambleas comunitarias para ejercer determinadas funciones, no recibirán remuneración alguna. Su actividad es en principio absolutamente voluntaria. Esta condición de voluntariado les otorga un estatus muy especial: "el de cumplir funciones oficiales, sin ser empleados públicos". Y no trato de adversar esta situación, pero sí de llamar la atención sobre un nuevo "estamento ocupacional" que se estaría conformando. Y por ejemplo, para Miguel de Gregorio, especialista en participación ciudadana y asesor voluntario del Sistema Nacional de Planificación los integrantes de los consejos comunales serían funcionarios públicos o por lo menos su participación no sería autónoma de acuerdo a los artículos 25, 26 y 27 de la LCC y, al artículo 3 de la Ley Anticorrupción (El Universal, 19 de Enero de 2007)

El establecimiento de esta nueva burocracia semi-pública resulta; sin embargo, "beneficiosa" para el gobierno, porque sus costos nominales son inexistentes o simbólicos (en algunos casos) ¿pero por cuánto tiempo puede mantenerse esta situación? ¿y hasta cuándo los vecinos y vecinas -de barrios y urbanizaciones- emplearán su tiempo libre en el desempeño de ciertas funciones públicas sin reclamar compensación alguna? De variar esta condición, el costo de los consejos comunales se convertirá muy seguramente, en un paquete muy pesado para las finanzas públicas del país. Y para que veamos que este planteamiento no es una mera especulación, encontramos que el presidente del Concejo Municipal del Municipio Libertador, Francisco Avilé asomó la posibilidad de financiar a estas entidades; mediante la reducción de gastos de personal (El Universal, 13 de Febrero de 2007).

Unos consejos comunales hipertrofiados pueden convertirse más en una carga estorbosa que en un medio para alcanzar soluciones en una comunidad. Además mientras más atribuciones y funciones sean agregadas a estas entidades, su conformación será más dificultosa para aquellas comunidades más débiles y menos pobladas; incluyendo las indígenas. En todo caso, pareciera que en el gobierno central se piensa que la fortaleza de los consejos comunales viene dada por su complejidad burocrático-funcional y no por su rendimiento operativo. Y de ser cierta esta presunción oficial las comunidades, las vecinas y vecinos sufrirán las consecuencias en su calidad de vida.

La organización territorial, el proceso de elección y ¿cuántos consejos comunales hay?

Otro tema a revisar en cuanto a la organización de un consejo comunal radica en la delimitación del área geográfica de su comunidad correspondiente. Y esta preocupación es importante porque las competencias y atribuciones del consejo se circunscriben a esa área geográfica y nada más. Es decir, todas las competencias de la unidad de gestión económica financiera, de contraloría social y de los comités adscritos al órgano ejecutivo se ejercerían solamente en el espacio decidido por la Asamblea Constituyente Comunitaria.

En el momento presente, la delimitación del área geográfica de un consejo comunal obedece a un criterio "técnicamente débil" como es la decisión de una asamblea de ciudadanos, que reúna por lo menos al veinte por ciento de la población residente de ese espacio geográfico. Y afirmo que este criterio es sumamente débil porque existen otros como el catastro de cada municipio que ofrecería con mayor certeza técnica, las distintas áreas del municipio y su respectiva zonificación con los servicios públicos existentes.

La delimitación del área geográfica ha traído consigo serias consideraciones, para los dirigentes comunitarios y vecinales. Por ejemplo existe una clarísima disyuntiva sobre la conveniencia den dividir o no, en varios consejos comunales a urbanizaciones y barriadas grandes y consolidadas. Y sobre este tema aún no se llega a un consenso.

Para la Asociación Civil "Queremos Elegir" las vecindades electorales -contempladas en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política-, pudieran convertirse en una referencia importante para la delimitación de los consejos comunales. El mismo Contralor General de la República, Clodosbaldo Russian apuntaba en esa dirección, proponiendo que la organización de los consejos comunales tomara como referencia las mesas de votación existentes en el país (El Universal, 1° de Marzo de 2007). Mientras que, para otras personalidades cívicas como Elías Santana, los condominios en caso de reunir a unas doscientas familias también servirían como base para la estructuración de un consejo comunal. Sin duda, hay una diversidad de enfoques sobre un tema que parece sencillo, pero que en la realidad no lo es.

El espacio geográfico de un consejo comunal es algo estratégico porque sobre ese espacio comunal se desarrollarán iniciativas ciudadanas que pueden afectar no sólo la calidad de vida de la vecindad directamente involucrada; sino también la de otras comunidades aledañas. Además el territorio de un consejo comunal no puede abstraerse del entorno geopolítico donde se haya ubicado. Así que la noción de pertenencia a un espacio territorial mayor, es una característica que no puede perderse de vista.

En el caso del ámbito rural, la concentración o dispersión socio-demográfica de la población resultará también determinante para la delimitación efectiva o no, de un consejo comunal. De nuevo en el contexto rural, se requerirían criterios técnicos más precisos que la eventual decisión de una asamblea de ciudadanos para determinar el territorio de una comunidad.

La elección de un consejo comunal determina su legitimidad como órgano de vocería (y por lo tanto de representación), de gestión financiera y de controlaría social de la asamblea de ciudadanos de una comunidad geográfica determinada; es decir, un consejo comunal requiere de un proceso de elección confiable, transparente y responsable para todos los vecinos y vecinas involucrados.

La LCC determina que, la elección de los voceros y voceras; y de los integrantes de las unidades de gestión financiera y de contraloría social serán electos mediante el voto directo en una asamblea de ciudadanos que reúna por lo menos, al veinte por ciento de la población registrada en espacio geográfico del consejo comunal. Y ese mandato pareciera aceptable. Sin embargo, en muchas ocasiones el factor político partidista juega a favor hacia la realización de proceso de elección de consejos comunales en forma excluyente. Incluso se han presentado situaciones de enfrentamiento entre residentes de una misma vecindad, por presuntas manipulaciones de los comicios y las asambleas constituyentes comunitarias realizadas. En el 2006, en el estado Sucre, sesenta y dos consejos comunales del municipio Bolívar objetaron la injerencia partidista del Movimiento Quinta República y del Partido Patria para Todos, en su proceso de constitución (El Tiempo, 18 de Diciembre de 2006).

En todo caso, lo importante es reconocer que cada proceso de elección de cada consejo comunal tiene que ofrecer confianza y ser realizado bajo el más estricto apego a los principios constitucionales. No en balde, hasta la propia Presidenta del Consejo Nacional Electoral, ciudadana Tibisay Lucena manifestó el interés de la institución que dirige en participar en estos procesos de elección de los consejos comunales (El Nacional, 5 de Febrero de 2007).

Consideraciones en torno a los consejos comunales

Un nuevo marco institucional de gran relevancia.

Sin lugar a dudas, los consejos comunales son uno de los pivotes fundamentales del programa de reformas que adelanta el gobierno actual. Al menos tres aspectos corroboran esta afirmación. En primer término el impacto que tienen en la organización político administrativa del Estado venezolano y de la sociedad: los cambios que entrañan son comparables a los registrados con la Ley de Transferencia de Competencias y la Ley para la Elección Directa de Alcaldes y Gobernadores, instrumentos que en su momento expresaron la reforma más ambiciosa emprendida por la democracia nacida en 1958 y que como referiremos más adelante se ven amenazados con la nueva institucionalidad.En segundo lugar por lo relevante del presupuesto destinado a este esfuerzo, que para el año 2007 puede llegar a representar 46% de lo asignado a las regiones; desde luego pocas señales son más claras sobre la prioridad de una política pública que los recursos destinados a impulsarla. Y en tercer término, los principales voceros del gobierno lo han afirmado claramente: los consejos comunales son la encarnación de la democracia directa.Si bien la ley no ha cumplido su primer año -fue sancionada el 6 de abril del 2006- ya es posible hacer ciertas constataciones con base en la experiencia de algunos consejos y del análisis del marco institucional.Se han distinguido dos planos: el político administrativo y el técnico organizativo.

La dimensión político administrativa. Aunque resulte paradójico, la ley tiene fuertes visos centralistas.

Esta afirmación se sustenta en tres argumentos.a. Financiero: Si bien las fuentes de financiamiento pueden ser múltiples en la práctica, el impulso fundamental proviene del Fondo Nacional de los Consejos Comunales, instancia que como lo establece el artículo 28 es un servicio autónomo sin personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Finanzas. Este fondo tramita las solicitudes que provienen de la Comisión Presidencial del Poder Popular, de modo que no hay un monto constante tal como el Situado Constitucional que alimenta el presupuesto de las gobernaciones y que reduce la discrecionalidad del gobierno central.

b. Político: La Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, según la define el artículo 30, es designada por el Presidente de la República. Tiene la atribución de orientar, coordinar y evaluar el desarrollo de los consejos comunales, así como tramitar los recursos necesarios para la ejecución de los proyectos. En otros términos, el Ejecutivo nacional tiene la última palabra.

c. Político administrativo: La relación con instituciones públicas y privadas -como los gobiernos regionales o locales o asociaciones de vecinos- no se considera sustantivamente en el marco institucional. Incluso algunas de las funciones se solapan con las de las alcaldías o juntas parroquiales, de modo que se crean dos planos institucionales que previsiblemente están llamados a confrontarse y colisionar. Todo ello en un marco que no aclara ni define la relación entre estas instituciones. Por otra parte hay problemas que por su escala o por capacidad técnica escapan de la competencia comunal para ser encarados de manera eficiente y óptima. En relación con las organizaciones civiles, expresamente no se las considera con el argumento de que no se requiere ningún tipo de mediación entre las comunidades y las instancias previstas por la Ley.Las posibilidades de éxito de los consejos comunales dependen directamente de la fortaleza organizativa y técnica de las comunidades; cuanto mayor fortaleza, aumentará la capacidad de acción y disminuirá la dependencia o el tutelaje respecto de actores externos.

Autor:

Carla Santaella