Sistema político regional y descentralización del Estado en Chile: Reflexiones desde la Teoría de sistemas Luhmaniana

Introducción

Los sistemas sociales actuales están sometidos a un profundo proceso de diferenciación social y funcional. Lo que implica que cada uno de los diversos subsistemas sociales van adquiriendo creciente autonomía con respecto a los otros; haciendo poco plausible la clásica noción de la sociología ilustrada que, por ejemplo, a través de la política es posible representar la unidad de la sociedad. (Luhmann,1997).

La última afirmación plantea el cuestionamiento del Estado y de la política como instancias generales de representación y coordinación de la sociedad.

La reforma del Estado, descentralización y democracia emergen como principios axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de una sociedad que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada donde los proyectos políticos nacionales, y la restauración democrática debe ir acompañada de un proceso de perfeccionamiento de la misma

y que esos sólo es posible a partir de una redistribución del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadanía.

En una definición amplia se puede definir como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarquía. Pero así planteado éste concepto también puede significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralización territorial) o la transferencias de competencias a instituciones para- estatales o incluso no gubernamentales (descentralización funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto de privatización. (Luhmann,1988)

La descentralización, de esta manera, sería la solución del problema de la burocratización y la ineficiencia de las instituciones centralizadas, y garantizaría mejores condiciones para la libre movilidad de los recursos entre las regiones de un país. La idea de descentralización aparece

asociada así a la privatización y despolitización de las relaciones de los ciudadanos y el Estado.

Actualmente en nuestro país los procesos de descentralización política – administrativa, en particular de los llamados Gobiernos Regionales y sus necesarios y vitales mejoramientos de su gestión estratégica y asociatividad con los restantes actores relevantes de los territorios regionales, provinciales y locales pretenden fomentar estrategias modernas de articulación Estado – Comunidad en un contexto de alta complejidad de la sociedad caracterizada por ser funcionalmente diferenciada donde existe una alta especialización de subsistemas o sistemas parciales.

2.-El sistema político: Descubriendo la diferencia

Según Luhmann (1994) la operatoria de los sistemas políticos en las democracias en occidente está codificada bajo los códigos "poder" y "no poder" y de la alternancia del uso de la autoridad estatal para tomar decisiones colectivas legítimamente. La teoría política es la actividad reflexiva producto de la autoobservación y autodescripción del sistema político. En Chile el sistema político no favorece la modernización del Estado, no ha mejorado sus prácticas de gestión y articulación. Existen "interferencias nocivas" entre la esfera política y el aparato público por lo que surge el desafío de proteger al Estado (del sistema político) y acercarlo a la gente (ciudadanos, usuarios, sociedad civil).

El sistema político está perdiendo su dimensión de gestión de los asuntos públicos y de los intereses generales para concentrarse en la manipulación de la ira, de la cólera. Canalizar

el descontento hacia el adversario político, contribuir activamente a su descalificación, se convierte en la estrategia básica de toda fuerza que aspira a gobernar, o a permanecer en el poder", a este fenómeno lo podemos denominar desdiferenciación del sistema político que revela que la realidad compleja debilita la claridad en su relación del sistema con su entorno.

Actualmente la sociedad puede ser descrita como un gran sistema estructurado primordialmente sobre la base de una diferenciación por funciones u operaciones. Vale decir, los sistemas tienen la particularidad de seleccionar un entorno social en la medida de sus propias posibilidades estructurales, autopoiéticas. (Luhmann, 1991). En otras palabras, todo sistema parcial observa la sociedad a partir de la propia función. La consecuencia es que en la sociedad moderna no se puede hablar de una jerarquía basado en un primado funcional. Todas las funciones son importantes y necesarias. La sociedad moderna es acéntrica. El sistema político ya no puede ser considerado como el centro o el núcleo de la sociedad. Más bien la descripción dominante de las sociedades modernas – complejidad organizada – se realiza en torno a la diferenciación (sistema – entorno) como principio de estructuración y evolución social. Es aquí donde surgen una multitud de observadores igualmente legítima. Cuando se alude al concepto de observador nos estamos refiriendo al sistema que utiliza las operaciones de observación para determinar la diferencia entre sistema y entorno que permite la recursividad.

La sociedad funcionalmente diferenciada con subsistemas altamente especializados, parcialmente autónomos con tendencia centrífuga origina el problema de la unidad y de la integración de las sociedades modernas.

Considerando lo anterior, el Estado se organiza en torno a la diferenciación, autonomía, especificación funcional, complejidad y diferenciación interna del sistema político.

3.-El Estado y la propuesta de Descentralización

Modernizar el Estado se ha entendido , en gran medida en los últimos años, como una modernización de la gestión pública, esto es , se desarrollan propuestas y vías pertinentes para que éste alcance cada vez mayores niveles de eficiencia, eficacia y calidad en la gestión de los servicios y políticas públicas. Propuestas que tiene una orientación económica – administrativa en el sentido de buscar mejorar las capacidades gerenciales del aparato público.

Entre las estrategias más referidas y difundidas que se han diseñado para hacer operativa tal racionalidad modernizadora; destaca la que propugna que la modernización del sistema político se sustenta en el desenvolvimiento sistemático de procesos de descentralización políticos y administrativos del Estado.

Probablemente, una de las expresiones más palpable de esta tendencia de modernización / descentralización este representada en los complejos procesos de diferenciación sociales, políticos y económicos que ha debido enfrentar la sociedad chilena los últimos 25 años. En tales procesos de cambio, la vinculación entre modernización económica, reforma del Estado y descentralización han conformado partes dinámicas de una misma apuesta por redefinir la relación entre la sociedad chilena y el sistema político. Es por ello, que la diferenciación del sistema político que se plantea desde la descentralización se ha nutrido parcialmente con políticas de democratización, por ejemplo, mediante la búsqueda de canales de participación institucionalizada en el nivel municipal y regional. Los denominados procesos de regionalización y descentralización marcan un hito trascendental para apoyar e impulsar el proyecto de refundación del sistema político – administrativo del país. Este proceso se refuerza desde el advenimiento del sistema democrático en 1990, el cual en los siguientes años ha sido expandido y profundizado principalmente por la creación de los llamados GOBIERNOS REGIONALES.

En consecuencia el discurso político actual – y en gran medida el de las últimas dos décadas – respecto de reformar el Estado chileno, se articula en torno a la tematización sobre la autonomización del sistema político en el operar económico – desdiferenciación del sistema político – y la generación de procesos que permitan potenciar la capacidad resolutiva del Estado con eficiencia y eficacia mediante el desarrollo de un modelo descentralizado de gestión pública

4. Gobierno Regional y Gobiernos Municipales : un acoplamiento estructural incompleto.

El sistema político- administrativo , en tanto sistema social en cuyo interior despliegan sus respectivas autoreferencias los Gobiernos Regionales que prestan funciones , se encuentra condicionado estructuralmente para relacionarse y coordinarse efectivamente en el nivel sistémico de la organización. Por tanto, desde esta perspectiva, es posible argumentar que la modernización de éstos sistemas pasa por sus capacidades de auto observación de su deriva y por la incorporación de distinciones que les permita asumir la conducción de los proceso de cambios en su gestión. (BID, 2003). Crucial, entonces, son las distinciones que deben operar en el plano de las comunicaciones, tanto internas como con el entorno.

Las observaciones realizadas con respecto al funcionamiento de los Gobiernos Regionales y sus procesos modernizadores, nos advierten de los altos niveles de improbabilidad comunicativa que se manifiesta hacia y con la comunidad regional.

Dicha Improbabilidad comunicativa con el entorno se refuerza a partir de la percepción que sostienen otras organizaciones respecto a la creciente burocratización que afecta al sistema de decisión descentralizada. En este punto nos hace mucho sentido lo planteado por Luhmann respecto a que la burocracia al interior del sistema político puede ser descrita como una sobreproducción de decisiones y las resultantes necesidades de decisión derivadas de los resultados que con ellas se puede lograr. Vale decir, la burocratización constituye así la consecuencia directa de las crecientes prestaciones políticas en ámbitos en los que no puede obtener resultados recurriendo primariamente a la producción de decisiones vinculantes. Tal sobreabundancias de decisiones nos puede alentar a plantear que el Estado y sus procesos internos de diferenciación, como los Gobiernos Regionales, están en una suerte de encrucijada debido a un problema de adaptación entre sistema y entorno, o sea la incapacidad del Gobierno Regional – en cuanto subsistema político – para establecer la suficiente transparencia propia y de ahí su relación comunicativa con otros subsistemas – como el municipal- y la denominada sociedad civil – que continuamente están enfrentados en un proceso de retroalimentación dinámica y circular. La cuestión central para los Gobiernos Regionales , en un ambiente de diferenciación funcional y complejidad organizada , es como identificar políticas contingentes, más que resignarse al simple diseño planificador incapaz de superar las rigideces que implica adherirse a alternativas teóricas – normativas que ya han probado con escaso éxito sus posibilidades explicativas. Por tanto, El sistema político descentralizado no puede dejar de contemplar la idea de pluralidad como fundamento mismo de sus operaciones y de asumir que hoy se desenvuelve en una realidad compleja y contingente.

Por lo anterior, las organizaciones regionales deben estar atentas a enfrentar dos demandas constantes de su entorno :un creciente interés de racionalización en la toma de decisiones y la democratización de los espacios sociales. Por tanto, el éxito de la modernización descansa en la búsqueda de un adecuado acoplamiento entre organización regional, los gobiernos locales y la comunidad organizada; apuntando a radicalizar la heterorefencia, entendida por Luhman como lo que pasa fuera del sistema, donde el énfasis en la acción se traslada desde la misma institución hacia los usuarios.

Si se asume que modernizar el Estado es acercarlo a la comunidad, nuestras observaciones nos indican que el gobierno Regional no está siendo exitoso en su afán por acoplarse a la creciente complejización social y cultural que presenta el sistema societal actual. Agravando con ello los efectos generados por las indudables dificultades que existen hoy para una conducción central de los temas / problemas societales más relevantes a nivel regional. Lo que equivale decir, que el Gobierno Regional no ha podido establecer mecanismos eficaces que lo capaciten para escuchar ( en el sentido de procesar) soluciones – ampliación de espacios – de la sociedad civil y de las demandas crecientes de los gobiernos municipales por participación en la toma de decisiones

Se advierte una creciente debilidad y legitimidad de las actuales estructuras de participación y de toma de decisiones, diseñadas para propiciar la articulación entre Estado descentralizado (Gobiernos Regionales – Municipios ) y la denominada sociedad civil. De hecho, en el tiempo que ha transcurrido de la puesta en marcha de las organizaciones regionales , éstas son bloqueadas en su operatividad por la naturaleza y características que ha tenido y sigue mostrando el proceso de conformación de la estructura descentralizada del país. Por cierto que es una paradoja que la descentralización haya sido diseñada, implementada y regulada desde el centro político del país. Todo ello ha redundado en la presencia de una descentralización más formal que real. Como se sabe gran parte de las decisiones estratégicas de las regiones son gatilladas por un claro ambiente de dirigismo centralizado; que más elocuente es el hecho de que el presidente del Gobierno Regional es , al mismo tiempo, el Intendente de la Región, que es el funcionario de confianza del Presidente de la República en ella. De igual manera, el órgano colegiado del Gobierno Regional; los Consejeros Regionales, son elegidos de manera indirecta por los concejales de la Región y, que por tanto , son resonantes a estructuras partidarias ,lo que les ha restado credibilidad y representatividad en la sociedad civil organizada. Asimismo, se observa un débil y fragmentado sistema de participación ciudadana en la toma de decisiones regionales y comunales. Del mismo modo, existe una percepción general de aquellas instancias que contemplan la participación ciudadana en la toma de decisiones descentralizadas, como estratégicas que involucran sus territorios.

son las denominadas Estrategias de Desarrollo Regional y los Planes de Desarrollo Comunal no han sido lo suficientemente amplios y propiciadores de participación social. La crítica más recurrente que existe en la Región de Los Lagos en torno a la Estrategia de Desarrollo Regional es que tanto su formulación en 1994, como su actualización en 1999 no cumplió con los requisitos sustantivos de incorporar participativamente a los actores relevantes de la Región, por lo cual se le reconoce una baja capacidad de orientador de la toma de decisiones estratégicas, tanto a nivel público – sectorial y municipal – como de los sectores sociales y productivos. En consecuencia, desde los municipios de argumenta un desconocimiento de las directrices estratégicas a seguir en la formulación de su planes de inversión social , lo que sumados a un importante déficits en la generación de sus propios planes de desarrollo municipales hace pre – suponer una importante debilidad del sector descentralizado para enfrentar las contingencias sociales, políticas y económicas presentes y futuras.

Por lo anterior, se requiere avanzar en paralelo en la necesaria y urgente modernización de gran parte de las anquilosadas instituciones públicas desconcentradas de la región, como también la puesta en marcha de un proceso creativo y profundo de asistencia técnica a los gobiernos municipales, de manera que éstos puedan abordar en forma capacitada los desafíos que emanan por una apuesta estratégica asociada al desarrollo económico local. (BID,2003).

Mencionada tarea constituye una labor de proporciones para lograr una gestión y cultura pública acoplada a las nuevas complejidades societales ; donde una internalización real de la práctica descentralizadora por parte de sus directivos y cuerpos técnicos sirva de punto de inicio a la configuración de un sistema de decisiones imbuida de una lógica de gestión pública basada más en prioridades regionales que de las sectoriales y , por tanto, en un esquema menos centralizado y más orientado a la participación ciudadana, en el cual el eje conductor del proceso sea la condición de que la ciudadanía pueda elegir democráticamente a sus autoridades regionales y romper, mediante este acto más de un siglo de centralismo asfixiante e inmovilizador de la ciudadanía.- En este sentido, resulta crucial "desbloquear" el sistema político, cuestión que no significa sólo terminar con los enclaves autoritarios que bajan la calidad de la democracia, sino también generar políticas públicas que fortalezcan e incentiven la participación ciudadana y la asociatividad, en el entendido que sólo a través de un empoderamiento colectivo real es posible generar condiciones para un desarrollo humano pleno y autónomo, es decir, un efectivo acoplamiento estructural entre organización regional, los gobiernos locales y la comunidad organizada que permita construir estructuras compatibles con el entorno.

BIBLIOGRAFÍA

LUHMANN, N., (1988) Soziale Systeme. Grundriß einer allgemeinen Theorie, Francfort.

LUHMANN, N.- (1991). Sistemas sociales. Editorial Alianza,México.

LUHMANN N., (1994) Organización y autopoiesis, Editorial Antrhopos, Barcelona

LUHMANN. N., (1997) Observaciones de la modernidad: racionalidad y contingencia en la sociedad moderna. Ediciones Paidos Ibérica, Madrid.

BID. (2003). Documento de Trabajo. Accesible en:

http://www.iadb.org/sds/doc/sds- Estrategia_Modernizacion_del_Estado.pdf

Sandra Ríos Núñez

Ingeniero Comercial Dirección de Planificación y Estudios Universidad de Los Lagos

Osorno, Chile