Procedimiento contencioso administrativo objetivo de nulidad o exceso de poder

Introducción

El tema que nos toco analizar fue el Procedimiento Contencioso Administrativo Objetivo de Nulidad o Exceso de Poder, el mismo que al principio no podíamos identificarlo el objetivo del subjetivo plenamente, ya que nos parecía igual el uno es al individuo y el otro a la norma.

El fin que persigue el tutelar la Norma Jurídica Objetiva y lo que se persigue es la anulación de Acto Administrativo emitido por autoridad competente que abusa de su poder, y los mismos que puedan afectar derechos subjetivos del demandante.

El Tribunal Contencioso Administrativo lo que hace es un examen exhaustivo de la legalidad del acto administrativo que es debidamente impugnado, el mismo deberá cumplir el debido proceso, ya lo que se busca es la nulidad del acto en defensa de la legalidad objetiva, ya que la administración debe respetar la legalidad y que esta este subordinada al derecho, la misma que se resolverá en sentencia y que tiene efectos de anulación.

El proceso contencioso administrativo objetivo de nulidad o exceso de poder, lo que persigue es la impugnación de aquellos actos normativos expedidos por la administración que afectan a un ente , el tiempo para demandar es de tres años, en cambio del subjetivo es solo por el afectado dentro de los 90 días

Aunque toda actuación de los Órganos y Entidades que integran la Administración Pública o de personas jurídicas semipúblicas se las consideran legítimas, porque tienen como meta el bien común, el brindar un servicio a la colectividad, muchos son los casos en los cuales los administrados se han visto obligados a hacer uso de los recursos contenciosos ante claros abusos o excesos de poder de los mencionados organismos, buscando la anulación de reglamentos, actos y resoluciones impugnados por vulnerar sus derechos o intereses, por contener vicios legales o buscando el reconocimiento de esos derechos negados parcial o totalmente.

De esos casos es que vamos a tratar en el presente trabajo realizado por nuestro grupo integrado por los estudiantes Viviana Villamar Pérez, León Andrade Terán, Carolina García Velasco y Néstor Torres Álvarez que tiene como tema: "El procedimiento contencioso administrativo de nulidad o exceso de poder", el cual ha sido dividido en cuatro capítulos, correspondiendo el desarrollo de un capitulo a cada estudiante miembro del grupo, en todos ellos se empezará dando los conceptos jurídicos básicos, citando a grandes juristas y doctrinarios, luego se verá lo normativo, citando a las leyes vigentes, después se revisara lo adjetivo, lo procedimental y posteriormente se analizará el juicio contencioso administrativo número 49-07-3 en el que los demandantes son la Cámara Marítima del Ecuador y la Asociación de Exportadores de banano del Ecuador y los demandados El Ministerio de Trabajo por ser el órgano del cual proviene el acto y el Procurador por ser el representante y defensor del Estado y sus instituciones, este es un típico ejemplo del abuso o exceso de poder por parte de la Administración Pública contra los administrados, luego se darán las conclusiones a las que llegamos y daremos las recomendaciones pertinentes con las que contribuimos como futuros abogados a la solución de los conflictos jurídicos, nosotros creemos que si todos aplicamos correctamente los "Principios de aplicación de los derechos" dados en el artículo 11 de la constitución vigente alcanzaremos la seguridad jurídica y la paz en todos los ámbitos para poder crecer, desarrollarnos y llegar al bien vivir.

CAPÍTULO I

Ejercicio de la jurisdicción contencioso administrativa; excepciones; resoluciones administrativas que causan estado

VIVIANA VILLAMAR PEREZ.

1.1.- PROCEDENCA DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

1.2.- LESIÓN DE DERECHOS O INTERESES.

1.3.-EXCEPCIONES A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

1.4.- RECURSO OBJETIVO EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

1.4.1.-EFECTO DEL RECURSO OBJETIVO.

1.5.- RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE CAUSAN ESTADO.

1.1.- PROCEDENCA DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En el Estado contemporáneo el desarrollo de la libertad y el derecho han sido bases para modificar conceptos del derecho administrativo, permitiendo establecer las dimensiones de la relación entre administrado y administración, no solo verticalmente, en sometimiento del segundo al primero, sino que han alcanzado madurez suficiente como para aplicar las nuevas técnicas al funcionamiento del estado, limitando el ejercicio del Gobierno sometidos al principio de legalidad y tutela jurídica los que garantizan la posición jurídica del administrado , sin afectar por ello el cumplimiento de las finalidades del Estado para la comunidad.

Más que concepto debemos decir que los recursos contenciosos administrativos tienen como fin establecer la legalidad objetivamente o subjetivamente violada no considerada por la administración y por ello impugnada ante el órgano judicial competente para asegurar la regularidad de las actividades públicas mediante el control que este hace de dichas funciones.

El procedimiento administrativo es la primera garantía para el administrado, quien sabe que por ello la Administración solo puede desenvolver su actividad en el marco de la legalidad para que sus actuaciones sean legitimas y tengan efectos coercibles. Para García y Fernández, el sistema de recursos contra los actos y disposiciones emanados de la Administración constituye un segundo círculo de garantías, gracias a ellos el administrado goza de la facultad de impugnar los actos, hechos y contratos administrativos que lesionan sus intereses, accionando hasta lograr que sean revisados, anulados, modificados o reformados. Finalmente el tercer círculo de garantías corresponde a los jueces y Tribunales quienes deben pronunciarse sobre las impugnaciones hechas, una vez que las mismas fueron para recurrir de lo que la Administración, en sede administrativa, no resolvió en interés del derecho y del individuo.

En el Ecuador el juzgamiento de las disputas de los ciudadanos y ciudadanas con el Estado se ventilan en la jurisdicción contenciosa administrativa.

La principal clasificación de las actuaciones de la administración sometidas a esta jurisdicción es la que consta originalmente en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa(L.J.C.A), expedida en 1968: Recurso de Plena Jurisdicción o Subjetivo ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido como tal o parcialmente por el acto administrativo que se trata el tiempo para interponer este recurso será de tres meses(90 días), contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que haya causado estado y tal cual se reclama; Recurso de Anulación, Objetivo o Por Exceso de Poder esta conceptualizado como el recurso que "Tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo", como determina Rafael Bielsa el objeto del Recurso es restablecer el imperio de la legalidad , se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de tres años, a fin de garantizar la seguridad jurídica. En los casos que sean de materia contractual y otras de competencia de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de cinco (5) años. El Recurso de Lesividad, la declaratoria de lesividad es un acto administrativo por el que una entidad administrativa considera dañino para los intereses públicos, un acto previamente dictado por ella misma, que es favorable a los interesados, con el fin de poder solicitar su anulación ante la justicia.

Con posterioridad, se añadió el conocimiento de ejecución de créditos fiscales, o seccionales que proceden de resoluciones firmes de Contraloría General del Estado.

La reforma de la Ley de Modernización del Estado, añade a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, el conocimiento de los "actos, contratos, hechos administrativos, reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector público". ( Art.38 Ley de Modernización").

Las etapas del proceso contencioso administrativo, según nuestra ley son: una primera o inicial, constituida por tres momentos, la presentación de la demanda "La parte demandante viene a ser la que formula una pretensión, esto es la que acciona; y la parte demandada, aquella contra quien se la intenta" , en este caso la administración que dictó el acto que ejecutó el hecho o que incurrió en omisión, y su calificación; la citación, la administración es citada a juicio, en forma ordinaria, en su representante legal. Si el acto administrativo proviene del Ejecutivo, o si, en general la acción se propusiere contra el Estado o sus instituciones se citara al Procurador General del Estado. Y la contestación.

La segunda etapa es la probatoria, durante la cual se deducen las pruebas y que no siempre ocurre, ya que en las cuestiones de derecho se pueden obviar. La prueba es principalmente instrumental y pericial. La absolución de posiciones no es admisible respecto de la Administración Pública.

La tercera etapa llamada resolutoria o de sentencia comprende dos momentos el de alegar bajo autos para sentencia y el de resolver al poner los autos sobre sentencia, que es cuando el proceso llega a su clímax. La sentencia solo tiene efectos respecto a las partes.

Independiente de las etapas anteriores es la ejecución de sentencia, que puede estar pendiente en caso de producirse el recurso de casación y de haberse consignado una fianza que impida que se ejecute la sentencia.

Inicialmente la reclamación interpuesta en sede contenciosa administrativa debía hacerse agotando toda vía administrativa, sin haber logrado una resolución favorable, lo cual implica que dicha resolución hubiere causado estado (Art.31 LITERAL C). Con la ley de Modernización del Estado en su art. 38 se refiere que no se exigirá como requisito previo para iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del sector público la proposición del reclamo y agotamiento en la vía administrativa.

1.2.- LESIÓN DE DERECHOS O INTERESES

Considerando el artículo 2 de la ley de la jurisdicción contenciosa administrativa, que armoniza con el primero y lo completa al limitar la acción a quienes tienen interés directo en razón de derechos vulnerados o lesionados por el acto impugnado, al preceptuar cuando procede interponer el recurso, subjetivo u objetivo, contra las resoluciones administrativas, para que esta hipótesis jurídica se produzca, el texto prescribe así:

"Art.2.- también puede interponerse el recurso contencioso administrativo contra resoluciones administrativas que lesionen derechos particulares establecidos por una ley, cuando tales resoluciones hayan sido adoptadas como consecuencias de alguna disposición de carácter general, si con esta se infringe la ley en la cual se originan aquellos derechos".

Del texto anterior fluye la facultad de interponerse el recurso contencioso administrativo, siempre que se produzcan dos situaciones: la primera, que con la resolución se lesionen derechos particulares establecidos por una ley; la segunda, que la impugnada resolución sea consecuencia de una disposición de carácter general, que infrinja la ley en la que se originan los derechos particulares antes citados. Cuando el acto administrativo cumpla una de estas hipótesis, es procedente interponer el recurso contencioso contra aquellas resoluciones administrativas que afectan o vulneran derechos particulares otorgados por una ley, lesión jurídica que debe establecerse por el actor, quien al fundamentar el recurso esta en obligación de precisar lo que concede a la disposición el carácter general, fijando con propiedad los derechos que la resolución afecta.

Esto constituye base determinante, con el artículo anterior, para definir el ámbito y alcances de las dos clases de recursos contenciosos administrativos.

.3.- EXCEPCIONES A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

Dado el amplio espectro de situaciones inmersas en el espacio jurídico-administrativo-público es más práctico sustraer de él, aquello que de acuerdo con el artículo 6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no corresponden a tal jurisdicción, a saber:

a) Las cuestiones que, por la naturaleza de los actos de los cuales procede o de la materia sobre que verse, se refieren a la potestad discrecional de la administración y que según el artículo 7 de la misma Ley, son:

Las disposiciones de carácter general relativas a la salud e higiene públicas, sin perjuicio del derecho a las indemnizaciones a que puedan dar lugar tales disposiciones, las resoluciones sobre concesiones que se solicitaren de la administración salvo las que se hallen regladas por la ley y las decisiones que nieguen o regulen gratificaciones o emolumentos no prefijados por una ley o reglamento, a los funcionarios que presten servicios especiales.

En relación con el tema de la discrecionalidad, en Resolución No. 257-02 expedida el 25 de julio de 2002 dentro del juicio seguido por Jaime Izurieta Maldonado contra el Municipio Metropolitano de Quito, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia (ACTUAL CORTE NACIONAL DE JUSTICIA ) dijo:

PRIMERO: […] El juez en todos los casos, de todos los actos administrativos sometidos a su consideración, deberá primero examinar si se han cumplido con los elementos reglados establecidos por la ley. Y en cuanto a los elementos discrecionales será de su obligación aplicar los métodos para su control.

Al respecto cabe señalar que las técnicas de reducción y control judicial de la discrecionalidad, que poco a poco ha venido elaborando la doctrina y consagrando la jurisprudencia, sobre todo del Consejo de Estado Francés y del Tribunal Supremo Español, que fueran magníficamente resumidas por Eduardo García de Enterría, en su célebre conferencia dictada en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Barcelona el 2 de marzo de 1962 y publicada en su opúsculo intitulado: «La lucha contra las inmunidades del poder», el cual constituye un clásico y obligada referencia de la doctrina administrativa actual, son: 1. el control del fin y la desviación de poder; 2. el control de los hechos determinantes; 3. el control de los conceptos jurídicos indeterminados; y, 4. el control de los principios generales de derecho. A estas técnicas habría que añadir el originado en la jurisprudencia francesa actual consistente en el control del costo beneficio. Únicamente cuando los elementos discrecionales pasan por los filtros de los métodos antes señalados se puede sostener por parte del juez que el acto es legal.

b.) Las cuestiones de carácter civil o penal pertenecientes a la jurisdicción ordinaria y las que, por su naturaleza, sean de competencia de otras jurisdicciones.

"La referencia a la jurisdicción penal es, sin duda, la menos problemática, dada la categórica delimitación de la materia a través del Código Penal y de las leyes especiales". El artículo 1 de aquel Código establece que "las leyes penales son todas las que contienen algún precepto sancionado con la amenaza de una pena"; y el articulo 10 ibídem, dispone que *son infracciones los actos imputables sancionados por las leyes penales, y se dividen en delitos y contravenciones según la naturaleza de la pena peculiar*. Por su parte, el artículo 16 del Código de Procedimiento Penal (C.P.P) establece lo siguiente: **solo los jueces y tribunales penales establecidos de acuerdo con la Constitución y las demás leyes de la república ejercen jurisdicción en materia penal** La lectura de estos artículos exime de cualquier comentario respecto de la delimitación de la competencia entre los jueces penales y administrativos. Estos de ninguna manera, tienen atribución de juzgar delitos ni de ejercer el ius puniendi.

c.)Las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticas de gobierno, como aquellos que afecten a la defensa del territorio nacional, a las relaciones internacionales, a la seguridad interior del Estado y a la organización de la fuerza pública, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.

El Tribunal de Garantías Constitucionales resuelve suspender la vigencia y declara inconstitucional este literal a.

Al respecto la ex Corte Suprema de Justicia emano una Resolución:

"Por lo expuesto, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, revocándose la resolución sometida a la sala, se desecha la demanda". (RScsj.5/95:30mar-1995. R.O 679; 20-abr-1995).

1.4.- RECURSO OBJETIVO EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.

Según nuestra ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, este recurso objetivo, llamado también de anulación o por exceso de poder, es la herencia más propia de la escuela francesa. Esta conceptualizado en el tercer inciso del art, .3 de la ley antes citada, este propone la protección del derecho objetivo y del interés legitimo, por cuya razón se lo llama precisamente contencioso objetivo o de ilegitimidad.

Por tanto lo que se reclama en esta acción no es el reconocimiento de un derecho subjetivo, civil o administrativo cuando ese acto adolece de un vicio legal y lesiona un interés legítimo del accionante. En este caso entonces el acto afirma simplemente que un determinado acto administrativo es ilegal, que infringe una norma superior de derecho, a fin de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo declara su nulidad.

En tal sentido la pretensión no consiste en la afirmación de unos hechos o de una cosa jurídica con base en la cual se reclama un derecho sino exclusivamente que se declara que un acto administrativo carece de valor jurídico, por ser contrario a las normas de superior jerarquía, por los motivos que se señalan en la demanda; el vicio también puede consistir en la infracción de una regla de competencia por usurpación, exceso o desviación de poder, en la irregular expedición del acto o en la falsa motivación.

Los vicios que determinan su anulación se reduce a tres: incompetencia; omisión o violencia de forma; ilegalidad del contenido del acto. El objeto del proceso es siempre el mismo, ya que su único fin es anular totalmente un acto.

Respecto de todos (erga ommes). Se trata de una sanción contra la transgresión de normas positivas obligatorias para la Administración Pública y aun cuando haya interés diferencial entre quien promueve la acción y los terceros el fin de la acción de anulación es siempre asegurar la legalidad para todos los administradores.

Cuando no hay interés legítimo lesionado directo o personal y actual, no procede acción, sino denuncias en cuyo caso el tribunal es incompetente.

La ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no regula especialmente el procedimiento indispensable para el ejercicio de la acción de anulación, el lineamiento doctrinal estriba en que tal procedimiento es sumario entonces, el escrito inicial debe tener la estructura de la demanda según el juicio de carácter objetivo esto se debe explicarse la causa pendiente y el petitum.

Si el tribunal, estima que la demanda es oportuna puede requerir informe y documentación de la Administración pública. Los plazos deben ser breves.

Cabe resaltar la base legal del Articulo 65 inciso segundo de la ley Jurisdicción Contención Administrativa donde los casos que sean materia del recurso contencioso de anulación u objetivo se podrá proponer la demanda hasta el plazo de tres(3) años. Cuando existan casos que sean de materia contractual y otras de las competencias de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, se podrá proponer la demanda hasta en el plazo de cinco (5) años.

Quien propone el recurso objetivo, debe legitimar su comparecencia probando un interés legítimo, directo y actual para demandar la anulación del acto; evidenciando que promueve su acción ante el derecho objetivo violado, que precisa se declare la nulidad del acto y se tutela la prevalencia de la norma, observando los preceptos que impone la legalidad vigente, con el objetivo de restringir la autoridad administrativa al obrar reglado que fundamenta la legitimidad de sus decisiones, base de toda sociedad democrática.

Por lógica jurídica, la norma se acata o no. la dicotomía es clara, se observa y cumple o, existe inobservancia e incumplimiento; en Estado Constitucional de derechos y Justicia Social no puede ampararse el exceso de poder, por ello el establecimiento de este recurso es la base para el imperio de la legalidad.

1.4.1.-EFECTO DEL RECURSO OBJETIVO

Como determina el Art. 3 de la ley de la jurisdicción, el recurrente con el recurso objetivo al deducir su acción debe solicitar al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.

El acto administrativo viciado de nulidad recibe una sanción en nuestro ordenamiento administrativo jurídico, que no puede admitir una actuación contra la legalidad establecida; en consecuencia de producirse el recurso objetivo, el efecto inmediato es la nulidad de la resolución o del procedimiento, conforme prescribe el Art. 59 de la ley de la Jurisdicción, el mismo que dice: "…Art. 59.- Son causas de nulidad de una resolución o del procediendo administrativo:

• A) La incompetencia de la autoridad, funcionario o empleado que haya dictado la resolución o providencia.

• B) La omisión o incumpliendo de las formalidades legales que se deben observar para dictar una resolución o iniciar un procedimiento, de acuerdo con la ley cuya violencia se denuncia siempre que la omisión o incumplimiento cause gravamen irreparable o influyan en la decisión…".

La ilegalidad en el hecho o acto, para todos los estamentos de la sociedad, es sancionada con el efecto de la nulidad que torna ineficaces los mismos; en el campo del Derecho Administrativo cobra mayor fuerza por que trastoca el principio de legalidad, a tal grado que concede al particular un plazo mandatario, en la ley Contenciosa Administrativa artículo 65 noventa (90) días cuando está afectado el derecho subjetivo por el acto viciado, haciendo caducar el derecho del accionante si este no ejerce la facultad de impugnar que la ley le concede en el recurso de pleno derecho.

En el recurso de anulación u objetivo el mandato se torno en un imperativo de tal magnitud que no determina plazo algunos para accionar aceptando que el recurso objetivo se proponga en cualquier tiempo; tres años art. 65, toda vez que una ilegalidad rebasa el interés particular para efectuar a la generalidad que no puede sanearse por que daría cabida a una ley injusta.

Están las transcendencias de esta categoría de actos, hechos o contratos generados por el incumpliendo de una norma jurídica objetiva de carácter general, que no es suficiente aparecer legitimado entre quienes pueden comparecerse al proceso, según lo faculta el Art. 23 de la Ley de Jurisdicción, para que se pueda incoar acción ; puesto que se exige al accionante probar su interés directo y establecer como el incumplimiento le ha causado gravemente daño irreparable o influyó en la decisión la autoridad administrativa.

No podemos finalizar este asunto sin recurrir al profesor de la Universidad de Paris, Georges Vedel (Derecho Administrativo, obra citada, págs. 380, 381, 459), que atribuye al recurso objetivo o de anulación las características de ser, con exclusión de cualquier otro, la anulación de una decisión ejecutoria de sus motivos se reducen todos a la ilegalidad (lato sensu) de la decisión recurrida; determinando que el recurso se reduce especialmente a un contencioso de anulación por exceso de poder. Este tratadista define al "recurso por exceso de poder" como que el mismo "es la acción mediante la cual toda persona que tenga interés puede provocar la anulación de una decisión ejecutiva por el juez administrativo en razón de la ilegalidad de esta decisión.", completando esta idea al enumerar las variedades de la ilegalidad que hacen la violación del derecho por la Administración, a saber: incompetencia, vicio de forma, desviación de poder y violación de la ley, todas recogidas en nuestra legislación contenciosa Administrativa en el Capítulo VI de la ley de la materia.

1.5.-RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE CAUSAN ESTADO.

Se dice que ha causado estado cuando un acto o resolución no son modificables en sede administrativa o se han agotado, facultativamente, los recursos tendientes a su modificación. Estas pretensiones, en materia contenciosa administrativa pretenden obtener una decisión final del órgano judicial competente y la tutela efectiva de un derecho violado.

Los términos causar estado que se utiliza en derecho público, significa que el acto administrativo es perfecto, definitivo y que es firme, inamovible e irrevocable en sede administrativa. Los actos administrativos que causan estado, dictados por autoridad competente, que deciden sobre el fondo de una cuestión planteada, una vez agotados todos los recursos dentro del procedimiento administrativo tienen fuerza ejecutoria.

La ley de la jurisdicción contencioso administrativo, estipula:

Art.5.-"LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS QUE CAUSAN ESTADO.- Las resoluciones administrativas causan estado cuando no son susceptibles de recurso alguno en la vía administrativa, sean definitivas o de mero trámite, si estas últimas deciden directa o indirectamente, el fondo del asunto de modo que ponga término a aquella o haga imposible su continuación".

La decisión administrativa causa estado desde que se hace conocer al administrativo el fondo de la cuestión planteada y una vez resuelta no es susceptible de recurso alguno. Al encontrarse firme y definitivo un acto administrativo se habla de la decisión administrativa que causa estado con fuerza obligatoria.

La referencia de que la decisión administrativa causa estado no es de carácter absoluto sino relativo. Esto significa que la decisión puede ser revisada, modificada o extinguida por medio de la justicia administrativa, cuya competencia la tiene el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo.

CAPÍTULO II

Acción contenciosa administrativa objetiva: desde la demanda hasta la contestación de la demanda

POR: LEÓN ANDRADE TERÁN

2.- DEMANDA

2.1.- PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA.

2.2- CONTENIDO DE LA DEMANDA.

2.3.- DOCUMENTOS ADJUNTOS A LA DEMANDA.

2.4.-DEMANDA OBSCURA-IRREGULAR-INCOMPLETA

2.5.- CALIFICACIÓN DE LA DEMANDA

2.6- CITACIÓN DE LA DEMANDA

2.7.- CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

2.8.- CONTENIDO DE LA CONTESTACIÓN.

2.9.- CONTESTACIÓN SOBRE CUESTIONES DE DERECHO.

2. DEMANDA

Según Manuel María Diez, en su libro de Derecho Administrativo: "La demanda es el escrito por el cual inicia la acción procesal. Deberá interponerse ante el órgano judicial competente, por la persona que sea parte, tenga capacidad personal y legitimada para iniciar el proceso de que se trate y frente a la persona que el demandado estime legitimada positivamente."[1]

El órgano especializado de la función judicial con la atribución y competencia para conocer las impugnaciones de los reglamentos, actos y resoluciones administrativas y el deber jurisdiccional de resolverlas en única instancia son los Tribunales Distritales de lo Contenciosos Administrativo: Nº1 con sede en Quito, integrado por dos salas; con sede en Guayaquil integrado por una sala Nº 3; con sede en Cuenca por una sala Nº 4 y con sede en Loja una sala la Nº5.

Los Recurrentes son aquellas personas naturales o jurídicas que interponen un recurso contencioso contra un reglamento, acto o resolución administrativa que lesiona directamente sus derechos e intereses o cuando la mencionada resolución es adoptada como consecuencia de alguna disposición que infringe la ley en la que se originan aquellos derechos.

Los sujetos pasivos de la acción podrán ser: la Administración del Estado, las entidades de la Administración local o régimen seccional compuestas por los doscientos veinte y un municipios (221), los establecimientos públicos regulados por leyes especiales, personas jurídicas semipúblicas, personas jurídicas de derecho privado que presten un servicio social o público, inclusive según el artículo 24 de la Ley de la jurisdicción Contenciosa Administrativa, la demanda podrá ser propuesta contra las personas naturales o jurídicas que se beneficien con derechos de los actos o disposiciones objeto de la impugnación.

La demanda o acción busca el cumplimiento de la norma jurídica objetiva y tiene como fin la nulidad del acto impugnado, por adolecer de vicio legal, estamos ante un recurso de anulación, objetivo o pro exceso de poder. Con la presentación de la demanda que es el acto inicial del proceso contencioso administrativo, el administrado afectado ejerce su derecho.

Tomamos para el análisis el juicio contencioso administrativo Nº 49-07-3 OBJETIVO DE NULIDAD O EXCESO DE PODER.

2.1.- PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA.-

La demanda debe presentarse ante EL Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo dentro del término que la ley establece; noventa ( 90) días para el recurso de plena jurisdicción o subjetivo, contados desde el día siguiente de la notificación de la resolución y en el caso de anulación u objetivo, el término es tres(3) años, para garantizar la seguridad jurídica.

En materia Contractual y otros de competencia del Tribunal, se podrá proponer la demanda hasta el plazo de cinco (5) años.

El Recurso de Lesividad la demanda debería proponérsela igual dentro del término de los noventa días de haber sido expedida la resolución que ha declarado un acto lesivo, sin embargo, en el artículo 97 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Administrativa (ERJAFE) habla del plazo de tres meses para la interposición de la demanda. Debiendo consecuentemente primar por la jerarquía de la ley, el término de los noventa días, previsto en la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Será presentada en días hábiles que son todos días del año excepto los feriados o de descanso obligatorio desde las ocho de la mañana hasta las cinco de la tarde.

2.2.- CONTENIDO DE LA DEMANDA.-

El proceso inicia con la demanda, según lo que establece el artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y deberá contener:

• a) La designación del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo del lugar del domicilio del administrado afectado.

b) El nombre del actor e indicación de su domicilio y lugar donde deben efectuarse las notificaciones posteriores.

c) La designación del demandado y el lugar donde debe ser citado.

d) La designación de la autoridad, funcionario o empleado de quien emane la resolución o acto impugnado.

e) Los fundamentos de hecho y de derecho expuestos con claridad y precisión.

f) La pretensión del demandante.

g) La indicación de haber precedido la reclamación administrativa del derecho, en los casos expresamente señalados por la ley, ante los funcionarios competentes, y su denegación por parte de éstos.

El inciso segundo del artículo 18 de la Ley de Modernización del Estado (L.50-PCL. RO.349; 31 de dic-1993), reformado por el artículo 16 de la Ley para la Promoción de la Inversión y de la Participación Ciudadana dispone: "No se exigirá requisito previo para iniciar cualquier acción judicial contra las instituciones del Estado el agotamiento o reclamo en vía administrativa. Este derecho será facultativo del administrado, siempre que lo ejerciera dentro del término de noventa días".

h) La enunciación de las pruebas que el actor se propone rendir.

i) La firma del actor y del Abogado (a) patrocinador de la demanda

En esta clase de juicios la demanda debe ser clara, completa y precisa; no se podrá cambiar o reformar la demanda en lo principal.[2]

Para el presente análisis juicio 49-07-3 propuesto por CAMAE, Cámara Marítima del Ecuador y la Asociación de de exportadores de Banano, AEBE contra el Ministro de Trabajo y Empleo del Ecuador y Procuraduría General del Estado en el Ecuador año 2007.

a).- Los actores: CPNV (SP) Jaime Rodríguez Hidalgo, Presidente de la Cámara Marítima del Ecuador (CAMAE) y el Abogado Eduardo Ledesma García, Director Ejecutivo de la Asociación de Exportadores de Banano del Ecuador (AEBE), a su vez estas asociaciones representan a los Operadores Portuarios de Carga en embarque de banano en buques de alto bordo y a los exportadores de frutas, indican su domicilio y lugar donde deben efectuarse las notificaciones posteriores.

b).- Se designa al demandado.- Los organismos y personas que pudieran beneficiarse o pudieran tener interés directo e indirecto de que se mantengan los efectos del Acto Administrativo impugnado: El Ab. Antonio Gagliardo Valarezo, representante legal por ser la máxima autoridad del Ministerio de Trabajo y Empleo de aquella época y se indica la dirección de sus despacho ministerial debe ser citado, El Procurador General del Estado en la persona del Director Distrital del Guayas de la Procuraduría General del Estado en el 6to piso del Edificio del Banco Central del Ecuador Sucursal mayor de Guayaquil. Para la diligencia de citación en Quito se deprecará al Tribunal Distrital Nº1 de lo Contencioso Tributario con sede en Quito.

c) la designación de la autoridad: En el presente caso se presentó en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Admnistrativo Nº2 con sedeen la ciudad de Guayaquil, aunque el lugar en donde se origina el impugnado Acuerdo Ministerial 00465 es Quito, sus efectos se han generado en los puertos marítimos de embarque de fruta exportable, la mayoría ubicados en Guayaquil, en donde están los domicilios de los accionantes; la CAMAE Y AEBE sus representantes y sus representados.

d) Los fundamentos de hecho: Comienza enumerando y explicando con precisión los hechos que sirven de antecedentes: los acuerdos ministeriales que incrementan los salarios de trabajadores de proceso de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo:00095 publicado en el registro oficial Nº 535 del 15 de marzo del 2002; 000086 publicado en R.O Nº 25 del 19 de febrero del 2003; 000094 publicado en el R.O. Nº11 DEL 5 DE Mayo del 2005 que incrementa los salarios en un 5%. El 23 de noviembre del 2005 con acuerdo ministerial Nº 151 el Ministro de Trabajo y Empleo dispone conformar una Comisión Sectorial con el objeto de revisar y fijar remuneraciones en el área ya mencionada que regirán a partir del 1 de enero del 2006. La Comisión por mayoría aprueba un incremento del 25%, EL Acuerdo Ministerial Nº 00465 publicado el 23 de noviembre del 2006, indica que dicho incremento deberá pagarse en forma retroactiva desde el primero de enero del mismo año (2006), tornando contablemente inmanejable el desembolso. Fundamentos de Derecho.- El artículo 69 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva establece que todos los que se consideren afectados por un Acto Administrativo podrán acudir al respectivo Tribunal Distrital de los Contencioso Administrativo para impugnar aquellos actos que los afectan. El Código del Trabajo en su artículo 117 que el Estado a través del CONADES o Consejo Nacional de Salarios establecerá anualmente el sueldo de los trabajadores privados. El artículo 118 del mismo código establece que a la falta de consenso de dicho Consejo, El Ministerio del Trabajo fijará el incremento equivalente al índice de precios al consumidor establecido para la entidad pública. E s el INEC que fue del 3.14% pero el Ministerio incrementó en un 25%.

La Constitución de la República nos dice en su artículo 24 numeral 13 no habrá motivación si e la resoluciones no se enunciaren normas o principios jurídico en los que se haya fundamentado.

f) la pretensión del demandante.- Claramente se indica que la pretensión es conseguir la anulación del acuerdo ministerial Nº 00465 en R.O Nª 403 del 23 de noviembre del 2006 que incrementa en un 25% las tarifas o salarios de los trabajadores o estibadores en el proceso de embarque o desembarque de fruta en los buques de alto bordo en los puertos marítimos ecuatorianos. La vía para sustanciación de este proceso es la que establece la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativo en su capítulo IV Del Procedimiento Contencioso Administrativo, en sus artículos 22 en adelante. La cuantía indeterminada.

g) L indicación de haber precedido la reclamación administrativa del derecho, en los casos expresamente señalados por la ley, ante los funcionaros competentes y su denegación por parte de éstos. Ante esto la Ley para la Promoción de la Inversión y de la Participación Ciudadana en su artículo 16 que reforma la modernización del Estado dispone:

"No se exigirá requisito previo para iniciar cualquier acción judicial contra las instituciones del Estado el agotamiento o reclamo en vía administrativa. Este derecho será facultativo del administrado, siempre que lo ejerciera dentro del término de noventa días".

En nuestro caso se indica que sin ser requisito previo se presentó un recurso de Apelación de la decisión de la mayoría ante el Presidente del CONADES y sin llegar a consenso fue ratificado por mayoría el incremento aduciendo que desde hace algunos años, el sector patronal no había incrementado los salarios. El 5 de Diciembre del 2006 se presenta ante el Ministro de Trabajo de entonces el Recurso Extraordinario de Revisión cumpliendo lo que dice el artículo 178 del ERJAFE, asignándole el número de trámite Nº 056-PJ-2006 el 02 de febrero del 2007 a las 14H00 es negado el Recurso de Revisión con lo que puso fin a la vía administrativa.

h) Se anuncia que de las pruebas que el actor se propone rendir serán presentadas en el momento procesal pertinente, para demostrar los vicios jurídicos cometidos en el acto administrativo impugnado.

i) La firman el Presidente del CAMAE CNNV (SP) Jaime Ramírez el Presidente de AEBE abogado Eduardo Ledesma y del Abogado Patrocinador Dr. Dr. José María Palau Ostaiza se indica el número del Casillero Judicial del Abogado patrocinador para recibir futuras notificaciones y se lo autoriza para suscribir cuantos escritos fueran necesarios en defensa de los intereses de los patrocinados.

En esta clase de juicios la demanda debe ser clara, precisa y completa, no se podrá cambiar o reformar la demanda principal.

2.3.- DOCUMENTOS ADJUNTOS A LA DEMANDA

A la demanda deben acompañarse los siguientes documentos[3]

• a) Los documentos justificativos de la personería cuando no se actúe en nombre propio, a menos que se haya reconocido dicha personería en la instancia administrativa.

• b) copia autorizada de la resolución o disposición impugnada, con la razón de la fecha de su notificación al interesado, o, en su defecto, la relación circunstanciada del acto administrativo que fuere impugnado; y,

• c) Los documentos que justifiquen haber agotado la vía administrativa y que el reclamo ha sido negado en esta. (…).

Cabe señalar que en la actualidad no es necesario demostrar que se haya agotado la vía administrativa para acudir a la vía judicial, según lo que establece el artículo 38 de la Ley de Modernización del Estado, el mismo que en su parte pertinente expresa:

ART. 38.- (…) No se exigirá como requisito previo para iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del sector público la proposición del reclamo y agotamiento en la vía administrativa. Empero, de iniciarse cualquier acción judicial contra alguna institución del sector público, quedará insubsistente todo reclamo que sobre el mismo asunto se haya propuesto por la vía administrativa.[4]

En el caso se adjunta copia del acuerdo Ministerial Nº 00465 publicado en el R. O. Nº 403 del 23 de noviembre del 2006. Copia debidamente certificada de la Resolución que negó el Recurso Extraordinario de Revisión, cumpliendo lo indicado en el artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo.

2.4.- DEMANDA –OSCURA-IRREGULAR –INCOMPLETA.-