La Ley Resorte. Procedimiento Administrativo

Antecedentes

En esta entrega abordaremos el procedimiento administrativo en la Ley RESORTE, empero, se hace menester repasar someramente los antecedentes, a fin de precisar qué es en realidad la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión.

"La legislación que regulaba el sector de las telecomunicaciones en nuestro país se mantuvo estática y sin reformas durante mucho tiempo, ajena a los grandes cambios sociales, culturales y tecnológicos del siglo XX. Hasta el año 2000, cuando se aprobó la nueva Ley Orgánica de Telecomunicaciones, se encontraba en vigencia la Ley de Telecomunicaciones de 1940, una norma jurídica que regulaba los servicios de divulgación sonora y audiovisual, que paradójicamente entró en vigor antes que llegara la televisión a nuestro país. En el mejor de los casos, los Decretos, Reglamentos y Resoluciones que normaban este sector datan del año 1974 al año 1993". [1]

Décadas de atraso hubo de transcurrir, criticado por unos y vitoreado por otros, el 7 de diciembre de 2004 se promulga este nuevo instrumento. En la exposición de motivos de la cuestionada ley, específicamente en el punto relativo a los criterios para la formulación, observamos lo siguiente: "En el fenómeno de la comunicación a través de estos medios participan distintos actores sociales, donde se incluyen los prestadores de servicios de divulgación, los anunciantes, las personas que emplean el medio para difundir sus mensajes, los usuarios y usuarias, así como las autoridades públicas. De allí que, por razones de interés público, todo Estado tiene la obligación de establecer normas precisas que fijen los marcos generales de regulación para el ejercicio de las actividades de estos servicios, en las cuales se garantice el necesario equilibrio entre los derechos humanos, deberes e intereses de las personas en general, de los prestadores de servicios de divulgación y de sus relacionados. Esto implica establecer una normativa que exija la responsabilidad social de todos los actores que intervienen en el fenómeno de la comunicación. En un Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia, como la República Bolivariana de Venezuela, es imprescindible que estas normas se apeguen estrictamente a las obligaciones derivadas de los tratados internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados, así como al contenido y alcance de los derechos humanos y garantías reconocidos en la Carta Magna, especialmente al derecho a la libertad de expresión, al derecho a la información y al derecho a la comunicación libre y plural. Estos son los criterios generales en base a los cuales se formuló el "Proyecto de Ley sobre la Responsabilidad Social en Radio y Televisión"". [2]

El objeto y ámbito de aplicación de esta norma se encuentra en el artículo 1 de la misma a saber: "Esta ley tiene por objeto establecer, en la difusión y recepción de mensajes, la responsabilidad social de los prestadores de los servicios de radio y televisión, los anunciantes, los productores nacionales independientes y los usuarios y usuarias, para fomentar el equilibrio democrático entre sus deberes, derechos e intereses a los fines de promover la justicia social y de contribuir con la formación de la ciudadanía, la democracia, la paz, los derechos humanos, la cultura, la educación, la salud y el desarrollo social y económico de la Nación, de conformidad con las normas y principios constitucionales de la legislación para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, la cultura, la educación, la seguridad social, la libre competencia y la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.

Las disposiciones de la presente ley, se aplican a toda imagen o sonido cuya difusión y recepción tengan lugar dentro del territorio de la República Bolivariana de Venezuela, y sea realizada a través de los servicios de radio o televisión públicos o privados…". [3]

Órganos con competencia en materia de responsabilidad social en radio y televisión

Con arreglo a esta ley se crea un conjunto de órganos regulatorios de los contenidos de los medios:

"La Comisión Nacional de Telecomunicaciones, máxima instancia del gobierno de las telecomunicaciones en el espacio geográfico venezolano, compuesta por cinco miembros designados por el Presidente de la República.

La Comisión de Programación de Televisión, creada para determinar los espacios de programación cubiertos por los productores nacionales independientes, y compuesta por un representante del gobierno, uno de las televisoras, uno de los productores y uno de los usuarios.

La Comisión de Programación de Radio, compuesta por un representante del gobierno, uno de las emisoras de radio, uno de los productores y uno de los usuarios, para establecer las condiciones de asignación de los espacios a los productores nacionales independientes.

El Directorio de Responsabilidad Social, órgano ejecutivo encargado de establecer e imponer las sanciones, compuesto por 7 representantes de los ministerios y 4 de los usuarios.

El Consejo de Responsabilidad Social, órgano consultivo compuesto por 7 representantes gubernamentales, 11 de los usuarios, y 8 de los medios radioeléctricos". [4]

Las respectivas competencias de los órganos descritos en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley RESORTE, que son los de real interés para nuestro estudio, son distribuidas tal como se transcribe en los siguientes artículos:

Artículo 19. "Son competencias del órgano rector en materia de telecomunicaciones por órgano de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones:

1.- Ejecutar políticas de regulación y promoción en materia de responsabilidad social en los servicios de radio y televisión.

2.- Ejecutar políticas de fomento de las producciones nacionales y programas especialmente dirigidos a niños, niñas y adolescentes, en el ámbito de aplicación de esta Ley.

3.- Fomentar la capacitación y mejoramiento profesional de productores nacionales.

4.- Fomentar la educación para la percepción crítica de los mensajes difundidos por los servicios de radio y televisión.

5.- Ejecutar políticas de fomento para la investigación relacionada con la comunicación y difusión de mensajes a través de los servicios de radio y televisión.

6.- Proponer la normativa derivada de esta Ley.

7.- Administrar el fondo y hacer seguimiento y evaluación de los proyectos financiados de conformidad con la ley.

8.- Llevar un archivo audiovisual y sonoro de carácter público de mensajes difundidos a través de los servicios de radio y televisión.

9.- Expedir certificaciones y copias simples de documentos y registros audiovisuales y sonoros que cursen en sus archivos.

10.- Llevar el registro de las organizaciones de usuarios y usuarias de los servicios de radio y televisión.

11.- Abrir de oficio o a instancia de parte los procedimientos administrativos derivados de esta Ley, así como aplicar las sanciones y dictar los demás actos a que hubiere lugar de conformidad con lo previsto en esta Ley.

12.- Requerir a los prestadores de servicio de radio, televisión o difusión por suscripción, los anunciantes y terceros, información vinculada a los hechos objeto de los procedimientos a que hubiere lugar.

13.- Dictar, modificar o revocar las medidas cautelares previstas en esta Ley.

14.- Las demás competencias que se deriven de la ley.

Las competencias establecidas en los numerales 2, 3, 4 y 5 se realizarán en coordinación con los órganos rectores en materia cultural y educación, comunicación e información, promoción y defensa de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y demás órganos competentes en las respectivas materias".

Artículo 20. "Se crea un Directorio de Responsabilidad Social, el cual estará integrado por el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, quien lo presidirá, y un representante por cada uno de los organismos siguientes: el ministerio u organismo con competencia en comunicación e información; el ministerio u organismo con competencia en materia de cultura; el ministerio u organismo con competencia en educación y deporte; el ente u organismo con competencia en materia de protección al consumidor y al usuario; el Instituto Nacional de la Mujer; el Consejo Nacional de Derechos del Niño y del Adolescente; un representante por las iglesias; dos representantes de las organizaciones de los usuarios y usuarias inscritas ante la Comisión Nacional de Telecomunicaciones; y un docente en representación de las escuelas de comunicación social de las universidades nacionales.

Los titulares de cada ministerio u organismo del Estado designarán a su respectivo representante principal y su suplente. El representante principal y el suplente del Consejo Nacional de Derechos y del Adolescente serán designados por sus integrantes. La representación de las iglesias, de los usuarios y usuarias y de las escuelas de comunicación social de las universidades nacionales, previstos en ese artículo, será decidida en asamblea de cada sector convocada por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones para tal fin, de conformidad con las normas respectivas para asegurar la representatividad de los miembros a ser elegidos. Los miembros suplentes del Directorio llenarán las faltas temporales de sus respectivos principales.

El Directorio de Responsabilidad Social sesionará válidamente con la presencia del Presidente o su suplente y cinco de sus miembros. Las decisiones se tomarán por mayoría simple. El Presidente del Directorio designará a un funcionario de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones para que ejerza las funciones de secretario o secretaria del Directorio de Responsabilidad Social, sin derecho a voto. Mediante reglamento interno se establecerán las demás normas de funcionamiento del Directorio.

El Directorio de Responsabilidad Social tendrá las competencias siguientes:

1. Discutir y aprobar las normas técnicas derivadas de esta Ley.

2. Establecer e imponer las sanciones a que haya lugar de conformidad con esta Ley.

3. Discutir y aprobar las recomendaciones que se deban proponer a la persona titular del Ministerio de Infraestructura, en cuanto a la revocatoria de habilitaciones o la no renovación de las concesiones.

4. Aprobar la erogación de recursos del Fondo de Responsabilidad Social.

5. Las demás que se deriven de la ley".

Artículo 21. "Se crea un Consejo de Responsabilidad Social integrado por un representante principal y su respectivo suplente, por cada uno de los organismos y organizaciones siguientes: el Instituto Nacional de la Mujer; el Consejo Nacional de los Derechos del Niño y del Adolescente; un representante de las organizaciones sociales juveniles; un representante de las iglesias; un representante de las escuelas de comunicación social de las universidades nacionales; un representante de las escuelas de psicología de las universidades nacionales; dos representantes de las organizaciones de usuarios y usuarias inscritas en la Comisión Nacional de Telecomunicaciones; un representante de las organizaciones sociales relacionadas con la protección de niños, niñas y adolescentes; un representante de los prestadores de servicios de radio privada; un representante de los prestadores de servicios de televisión privada; un representante de los prestadores de servicios de radio pública; un representante de los prestadores de servicios de televisión pública; un representante de los prestadores de los servicios de radiodifusión comunitarias de servicio público, sin fines de lucro; un representante de los prestadores de televisión comunitarias de servicio público, sin fines de lucro; un representante de los prestadores de servicios de difusión por suscripción; un representante de los y las periodistas; un representante de los locutores y las locutoras; un representante de los anunciantes; un representante de los trabajadores de radio y televisión; un representante de los productores nacionales independientes inscritos en el órgano rector en materia de comunicación e información del Ejecutivo Nacional; un representante de los pueblos y comunidades indígenas; un representante de las organizaciones sociales vinculadas a la cultura; un representante de las escuelas de educación mención preescolar; y un representante de las comunidades educativas del Ministerio de Educación y Deportes.

La representación de los integrantes que no provengan de los organismos y órganos del Estado, será decidida en asamblea de cada sector convocada por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones para tal fin, de conformidad con las normas técnicas respectivas para asegurar la representatividad de los miembros a ser elegidos. Los suplentes llenarán las faltas temporales de sus respectivos principales. En el caso de la representación indígena, se designará de acuerdo con sus usos costumbres y organizaciones legalmente constituidas.

El Directorio de Responsabilidad Social consultará en forma previa al Consejo de Responsabilidad Social cuando tenga que decidir sobre las materias de su competencia. El silencio del Consejo de Responsabilidad Social se entenderá positivo".

Procedimiento Administrativo en la Ley RESORTE

Con base en lo anterior, veamos ahora el procedimiento administrativo sancionatorio, el cual tiene carácter de aplicación preferente, conforme lo dispuesto en el ART. 47 de la LOPA y en consecuencia, por ser esta una ley especial, debe aplicarse la Ley RESORTE.

La Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión inicia el tema de las sanciones a partir del Artículo 28 en los siguientes términos: "Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales, se podrán imponer sanciones de cesión de espacios para la difusión de mensajes culturales y educativos; multas, suspensión de la habilitación administrativa, y revocatoria de la habilitación administrativa y de la concesión…". [5]

• Inicio del procedimiento y lapso para la defensa y notificaciones.

Del mismo modo que la LOPA[6]el procedimiento en el caso de la Ley en comento, es iniciado de oficio o a instancia de parte interesada como se indica a continuación:

Artículo 31. "El procedimiento se iniciará de oficio o por denuncia escrita. El acto mediante el cual se dé inicio al procedimiento deber ser motivado. Es inadmisible toda denuncia anónima, manifiestamente infundada, con contenido difamante, contraria al orden público o cuando haya operado la prescripción".

Con respecto del lapso que posee el administrado, denominado en esta ley presunto infractor, es el mismo en ambos instrumentos, vale decir 10 días, pero existe una variante y es que, a efectos de la notificación propiamente, esta nueva ley aumenta la cantidad de formas en que puede tenerse por notificado al administrado, además de incluir las posibilidades que ofrece la tecnología, guarda principios procesales, en consecuencia: "Se tendrá también por notificado al presunto infractor cuando realice cualquier actuación dentro del expediente administrativo, que implique el conocimiento del acto desde el día en que se efectuó dicha actuación". [7]

• Pruebas.

En esta etapa pareciera existir 2 lapsos de 10 días para la promoción de pruebas, o al menos en la redacción no se refleja con claridad y, por tanto, genera confusión lo relativo a los lapsos, tras leer entre líneas los artículos 31 y 32.

Artículo 31. (…) "Dictado el acto de apertura se procederá a notificar al presunto infractor, para que en el lapso de diez días hábiles contados a partir de la fecha de su notificación presente en forma oral o consigne por escrito, los alegatos que estime pertinentes para su defensa".

Artículo 32. "Vencido el lapso establecido en el artículo anterior, se iniciará un lapso de diez días hábiles para promover pruebas y un lapso de diez días hábiles para evacuarlas. Durante el procedimiento podrán invocarse todos los medios de prueba admitidos en derecho con excepción de la confesión de empleados públicos y del juramento, cuando ello implique la prueba confesional".

• Decisión.

El fin del procedimiento lo muestra el Artículo 35 así: "El Directorio de Responsabilidad Social emitirá el acto que ponga fin al procedimiento administrativo, dentro de los treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al vencimiento del lapso de prueba o, de ser el caso, de la fecha en que venció el lapso para decidir sobre la oposición a la medida cautelar, si esta fecha fuere posterior a aquel. Cuando el asunto así lo amerite, este lapso será prorrogable, mediante acto motivado, por una sola vez hasta por quince días hábiles. El Directorio de Responsabilidad Social podrá ordenar cualquier acto de sustanciación dentro del lapso previsto para dictar la decisión". (…)

"Las decisiones del Directorio de Responsabilidad Social agotan la vía administrativa y podrán ser recurridas dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes de haber sido notificadas por ante la Corte de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia conocerá la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. La interposición del recurso contencioso no suspende los efectos de la decisión dictada por el Directorio de Responsabilidad Social". [8]

A modo de reflexiones

Este polémico instrumento llamado por muchos "ley mordaza" o "ley de contenidos"-particularmente por quienes adversan al sector creador de la misma- pareciera provenir de la misma receta o molde por medio del cual se forjaron otros instrumentos de similar estilo.

Son diversas las críticas por inconsistencias metodológicas y hasta de contenido que se aprecian en esta ley, la cual, al parecer, con ligereza y premura[9]agrupa y mezcla unas cosas con otras, tal como si editamos un texto en Word. Esto sin profundizar sobre la censura y/o autocensura. [10]

En cuanto a temas escabrosos sobre esta ley existe diversidad de ejemplos, pero, a fin de no hacer tan extensa esta presentación, citaremos solo algunos:

Tenemos 3 órganos con competencia en materia de responsabilidad social en radio y televisión, dentro de lo que es el procedimiento administrativo sancionatorio, según los artículos 19, 20 y 21: la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, el Directorio de Responsabilidad Social y el Consejo de Responsabilidad Social, respectivamente. De ellos, los dos primeros pueden sancionar; sin embargo, resulta una lista interminable la composición de miembros de las dos últimas.

Esta ley crea además, una cantidad de infracciones de tipo apreciativo, cuestión esta que allana el camino al subjetivismo[11]

Resulta lamentable que la biblioteca de nuestra escuela, así como la de Comunicación Social, carezcan de material relacionado con este nuevo instrumento. Esta situación trae como consecuencia serias limitaciones al investigador, y le obliga entonces a hurgar en la red opiniones de la prensa u otros sites.

Este fue un trabajo especial para el seminario de procedimientos administrativos del profesor Rodolfo Vilchez de la Escuela de Derecho de la UCV.

Autor:

Zeus Grafe

Caracas, 26 de marzo de 2006

[1] Proyecto de Ley Sobre la Responsabilidad Social en Radio Y Televisión. Caracas, 23 de Enero de 2003. Internet: http://www.conatel.gov.ve/. p. 10.

[2] Sobre este aspecto véase: en Proyecto de Ley sobre la Responsabilidad Social en Radio y Televisión. Caracas, 23 de Enero de 2003. Internet: http://www.conatel.gov.ve/.

[3] Ley RESORTE, Art. 1.

[4] En este sentido: Cuberos Mejía, Ricardo e Imma Tubella Casadevall: La Responsabilidad Social en la Radio y la Televisión Venezolana: ¿un control legal en manos de la comunidad o una herramienta para el gobierno de turno? Caracas, 07 de enero de 2004. Internet: http://www.arq.luz.ve/personales/rcuberos/documentos/RCUBEROS_media_en_la_SI_final.html. p. 4.

[5] Ley RESORTE, Art. 28.

[6] LOPA Art. 48.

[7] Ley RESORTE, Art. 31.

[8] Ley RESORTE, Art. 35.

[9] “Perdió su categoría porque la mayoría oficialista de la Asamblea Nacional, con anuencia de los poderes públicos, transformó una ley que debía ser orgánica en una que no lo es, para que no se tuviera que aprobar en el Parlamento con las 3/4 partes de los votos. Con eso eliminó la posibilidad de discusión serena que debía tener una ley de esa naturaleza”. A tales efectos véase: CUENCA, Gloria:"Ley de contenido generará autocensura en los medios", entrevista del diario El Universal. Caracas, 29 de noviembre de 2004. Internet: http://politica.eluniversal.com/2004/11/29/pol_art_29186A. “Esto puso en evidencia que el gobierno quería aprobar un proyecto sin importar el punto de vista de muchas personas”. Palabras de: Lucien, Oscar, citado por Rojas Boschetti, María: Tesis de grado “Las agresiones a los periodistas de televisión”. UCV, abril de 2005.

[10] “Habrá todo un proceso de censura que se va a producir desde el medio, desde el empresariado y desde los anunciantes. En ese escenario el Gobierno ni siquiera va a tener necesidad de censurar.” véase: CUENCA, Ibíd. En el mismo sentido: “Un dispositivo así solo podrá animar a los medios a autocensurarse”. Reporteros sin fronteras y la ley resorte. Caracas, 3 de diciembre de 2005. Internet: http://www.sntp.org.ve/diciem03.htm.

[11] "Nos sentimos extremadamente preocupados por la aprobación de una ley cuyo margen de interpretación es muy amplio, y que podría instrumentalizarse contra los medios de comunicación que no comparten los puntos de vista del gobierno" Sobre este particular: Reporteros sin fronteras, Ibíd. Y en el mismo sentido: Cuberos Mejía, cit. Supra. P. 5.