Políticas de Comunicación

Antecedentes (Guido Grooscors y Luís Ramiro Beltrán)

"Políticas, Integración y Nuevo Orden de la Información" es un interesante acercamiento, sobre todo histórico a las Políticas Nacionales de Comunicación en América Latina. Guido Grooscors nos presenta un interesante panorama y camino que se inicia durante la lucha latinoamericana por implantar un Nuevo Orden Mundial de la Comunicación e Información desde la Región y para el mundo, concluyendo su análisis en medio de un Siglo XXI caracterizado por una transnacionalización de la comunicación a escala global y un empeoramiento de las condiciones democráticas de la comunicación.

Desde sus inicios el debate sobre las políticas de comunicación se centro sobre tres ejes fundamentales: la planificación de la comunicación, la comunicación para el desarrollo y la democratización de los procesos comunicacionales, dentro de los países y sobre todo entre los países periféricos y los de primer mundo. Así las cosas este acercamiento teórico que se estaba teniendo, interesó de sobre manera a la UNESCO que en el año 1972 realizó en su sede la primera reunión de expertos sobre políticas y planificación de la comunicación. Dos años más tarde la misma organización convocó a la Primera Conferencia Intergubernamental sobre Políticas de Comunicación en Buenos Aires Argentina, para oficializar el debate y explicitar lo hasta entonces avanzado: dicha reunión nunca se llevó a cabo y fue frustrada.

Luís Ramiro Beltrán Afirma, "Una guerra sin cuartel contra nuestras proposiciones, por considerarlas atentatorias contra la libertad de información, fue desatada desde fines de 1974 por las agrupaciones empresariales de prensa, radio y televisión del continente". (BELTRAN, 1974).

Posteriormente desde Venezuela, a cargo del entonces ministro de información Guido Grooscors, se redactó una declaración principista que contenía un conjunto de recomendaciones para la acción a nivel internacional y nacional. Dicha declaración años después fracasó producto del poco interés político de los gobiernos regionales claramente influenciados por sus aparatos empresariales mediáticos y por los oligopolios de la información internacional. Así los intentos por instaurar políticas de comunicación, como fueron propuestas en sus inicios no tuvieron ningún éxito. Según Beltrán "Había un deplorable abismo entre declaración y ejecución". (BELTRAN, 1974).

Teoría de las Políticas de Comunicación (Luis Ramiro Beltrán)

La esencia de las políticas de comunicación la encontramos en el informe que realiza el autor para la Reunión de Expertos sobre Planificación y Políticas de Comunicación en América Latina (1974). En este texto encontramos el sustento de la ya reconocida definición de Políticas Nacionales de Comunicación que parte de los siguientes criterios. A continuación una síntesis de los principales aspectos que destaca el autor sobre la materia:

Definición

Una política Nacional de Comunicación es "un conjunto integrado, explícito y duradero de políticas parciales, organizadas en un conjunto coherente de principios de actuación y normas aplicables a los procesos o actividades de comunicación de un país".

Fundamentos

1. Política es un conjunto de prescripciones –tanto positivas como negativas- de comportamiento social en relación con unos fenómenos, problemas o procesos dados.
2. La política es establecida por unas entidades sociales –públicas o privadas- que están facultadas para lograr el cumplimiento de sus prescripciones en sus ámbitos de competencia respectivos. Existen por lo menos tres niveles en los que se formulan las políticas: el profesional, el institucional y el nacional.
3. Como la política estatal suele afectar a amplias capas de la población, por lo general será más conocida que las de índole institucional o profesional. Por medio de unas políticas –públicas o privadas- es como se orientan y regulan las principales actividades sociales, económicas, políticas y culturales de un país.
4. Entre otras cosas, las distintas políticas aplicadas se diferencian entre sí por su grado de formalización y por su duración. Algunas de ellas se explicitan en unas formulaciones públicas que, en el caso de las políticas gubernamentales, pueden ir desde un discurso presidencial a la Constitución del país, pasando por las leyes, los decretos y las reglamentaciones especiales. Cuando se trate de políticas institucionales explícitas, existirán unas declaraciones y regulaciones en las que definirá normalmente la política correspondiente.
5. Ocurre a menudo que las políticas de distintas entidades de un mismo país no estén debidamente articuladas las unas con las otras. Y no es infrecuente que sean contradictorias las unas con las otras.
6. Como la comunicación es decisiva para la existencia misma de la sociedad, los países siguen de hecho unas políticas de comunicación de manera implícita, Vienen formuladas tanto por entidades públicas como privadas en los niveles local, regional y nacional. Con harta frecuencia, las políticas de la comunicación son sólo parciales, esto es, se refieren simplemente a una parte del sistema de comunicación, normalmente a un medio dado. Más ostensible todavía es la falta de coherencia de la mayoría de esas políticas con respecto a los planes y la política pública de desarrollo nacional.

Funciones

1. Las políticas son instrumentos normativos, instrumentos para fomentar la elección y la frecuencia de un comportamiento dado y para obstaculizar la aparición o la frecuencia de otro determinado. Indican las posibilidades de actuación lícita y también las prohibiciones. Son, pues, agentes de socialización y de control social (sin lo cual no puede existir sociedad alguna) para diversas capas de la población.
2. Existen diferentes grados de estimulación positiva o negativa por medio de estas políticas. Pueden limitarse a fomentar cierto modo de actuar o pueden ir más lejos, esto es, pueden apoyarlo o incluso recompensarlo. Análogamente, las políticas pueden coartar, prohibir o incluso sancionar ciertas actividades. La estimulación positiva apunta a socializar a los individuos en el sentido de un determinado modo de actuar, la negativa ejerce un control social con objeto de evitar que surjan comportamientos indeseables. Combinando estos dos enfoques de "ingeniería social", las políticas intentan lograr una pauta de conducta relativamente estable.
3. Como las definiciones de comportamiento "deseable" e "indeseable" son subjetivas, puede ocurrir que una política parcial sea rigurosamente opuesta a otra política parcial sobre esa misma materia. Es, pues, imprescindible que exista una política nacional global, para poder armonizar unas normas contrapuestas y ensamblarlas en una pauta viable y uniforme de comportamiento aceptable para la mayoría.
4. En ciertas ocasiones, la política no encaja con la realidad. En materia de comunicación, puede ocurrir asimismo que el libre acceso, en condiciones de igualdad, de toda la población a los programas de los medios de comunicación social sea un postulado político, enunciado incluso en la Constitución, pero en la práctica tan sólo una minoría de la población – como ocurre de hecho en la mayoría de los países latinoamericanos – podrá gozar efectivamente de esa posibilidad.
5. Así como ninguna sociedad puede existir sin comunicación, el desarrollo nacional basado en el cambio social no puede tener lugar óptimamente si la comunicación no está organizada para servir a las metas nacionales. Y la organización, la inversión racional y ordenada de energía y recursos, comienzan con la política; es decir, la antítesis de la improvisación y de la anarquía.

Características

1. Para formular políticas adecuadas debemos conocer el sistema y sus procesos comunicacionales. Suponiendo que en cada país latinoamericano exista de hecho un sistema global de comunicación, se puede decir que tendrá en general estos dos grandes subsistemas: el subsistema interpersonal (de relación directa) y el impersonal (de masas).
2. Toda política debe apuntar a orientar un comportamiento colectivo más que individual. Las reglas formuladas han de ser acatadas por unas entidades sociales, por unos grupos relativamente formales de individuos dedicados a la comunicación.
3. Respecto a las prioridades, uno de los modos de clasificar la comunicación en acción consiste en recurrir a las siguientes categorías básicas: planificación, producción, distribución, utilización y evaluación de los mensajes, siendo la producción y la distribución las que más se prestan a la formulación de la política correspondiente Existen, sin embargo, factores que merecen ser tomados en consideración; por ejemplo, la disponibilidad de medios de comunicación, la distribución de los medios de comunicación, el acceso a esos medios y la utilización efectiva de los que se ofrecen.
4. Son necesarias las políticas y la planificación de la comunicación debido a que gran parte de las energías de comunicación se desperdician o se aprovechan mal en varios sectores.
5. En los últimos años, el concepto tradicional de comunicación ha pasado a ser un tema de debate, en particular en América Latina. El planteamiento tradicional más conocido considera la comunicación como un proceso de transmisión de experiencias (relativas al conocimiento, las actitudes y el comportamiento) de una o más personas a otra persona o personas. Por lo mismo ha prevalecido la idea de que la persuasión constituye el principal objetivo, cuando no el único, de la comunicación.

Los críticos condenan esta concepción diciendo que se basa en argumentos técnicos e ideológicos. Pretenden que el concepto mecánico de transmisión puede difícilmente aplicarse a la realidad humana, en la cual no se transfiere realmente nada de un espíritu a otro, y que las señales emitidas por una persona sólo podrán ser recibidas e interpretadas por otra en el caso de que el receptor conozca debidamente la clave o código empleado en esa transmisión. Aducen asimismo el hecho de que la persuasión no es sino una de las muchas finalidades que perseguimos cuando comunicamos con otras personas. Más aún esos críticos afirman que el concepto tradicional de comunicación implica una concepción autocrática de la relación humana en la cual prevalece una comunicación unilateral, permaneciendo el destinatario como el objeto sometido y pasivo del monólogo de un actor persuasivo.

En este sentido, se propone, en cambio, que la comunicación debe concebirse como un proceso de interacción social por medio de un intercambio equilibrado de experiencias en la que participen los seres humanos con múltiples finalidades. Los partidarios de esta teoría insisten en que implica el predominio del diálogo sobre el monólogo, con objeto de llegar a una comunicación horizontal, basada en una distribución equitativa de las oportunidades para que todos puedan enviar así como recibir mensajes, y ser de ese modo influidos a la vez que influyentes

6. La política de la comunicación habrá de contener unas cláusulas en el sentido de que la comunicación deje de ser un privilegio mas para la minoría y se convierta en un bien cultural del que todos puedan gozar. En directa relación con lo anteriormente dicho, los responsables de formular la política de la comunicación habrán de velar por que ésta no sea exclusivamente vertical y unilateral ya que, si no se democratiza el sistema de comunicación, la mayor participación social a la que aspiran muchos gobiernos como criterio de igualdad resultaría inalcanzable.

Políticas y Planes

1. Llegados a este punto, es muy probable que se enfrenten con un problema totalmente nuevo, a saber, el de expresar una política no solamente por medio de los instrumentos normativos habituales (reglas, reglamentos, leyes, declaraciones, etc) sino además a través de unos planes de comunicación concebidos específicamente para encajar dentro de unos planes de desarrollo más amplios.
2. Es preciso organizar la comunicación para que pueda ser no sólo eficaz sino también eficiente: esto es, efectiva con un costo de energía racional. Y cuando haya que organizarla para que desempeñe un cometido ingente y global como el de alcanzar el desarrollo de un país, esa organización tendrá que ser de un grado y de unas características que aparentemente apenas si se perciben hoy en día en América Latina.
3. Una política es la raíz intelectual general sin la cual ninguna organización puede dar frutos óptimos. Y los planes no son sino una expresión concreta de una política aplicada para orientar unas series determinadas de comportamientos en unos marcos dados de espacio, tiempo y recursos.
4. Una elección capital que se desprende de esos fallos es que se ha dado por supuesta la dimensión humana o se la ha pasado incluso totalmente por alto. De hecho, los planificadores están descubriendo que influir en el comportamiento de los seres humanos resulta mucho más difícil que manipular el agua, la tierra, las plantas y los animales.

Procedimiento para su implementación

1. ¿Quién habrá de formular la política nacional de comunicación? Todas las entidades públicas y privadas que participen ya en las políticas nacionales de comunicación deberán intervenir en el intento de crear una política general y total de comunicación para el país. Esas entidades abundan y tienden con frecuencia a seguir unas políticas independientes las unas de las otras
2. La UNESCO ha sugerido que se debería conformar un Consejo Nacional de Política de la Comunicación, órgano autónomo encargado de esa misión. Si se considera que se trata de un método viable, se plantearán ciertas preguntas; a saber:
3. Una política nacional debe intentar integrar todas las políticas parciales. Su finalidad es tener el máximo alcance posible.
4. En cuanto al grado de acatamiento, ¿estará la política nacional concebida con la finalidad de conseguir que se acaten cualesquiera normas que hayan sido adoptadas? Es decir, ¿no se limitará meramente a sugerir sino que tratará de implantar una actuación dada, mediante unas motivaciones positivas y negativas? En tal caso, el tipo de instrumento central que se requiere consistirá en lograr que se apliquen y cumplan las reglas estipuladas. El de índole más formal sería una Ley General de la Comunicación en la que se estipularan las normas básicas para cada uno de los sectores principales de dicha política y que se detallarían ulteriormente en unas reglamentaciones específicas para cada uno de ellos
5. La mejor concebida de todas las políticas nacionales de comunicación no podrá ser eficaz si no se organiza adecuadamente su ejecución y cumplimiento. Así, pues, otra tarea fundamental del órgano central competente consistirá en idear los medios de llevarla a la práctica. Es probable que esta tarea tenga esencialmente las siguientes fases: divulgación y promoción, aplicación, control y evaluación y revisión y reajuste.

Legislación vigente en Bolivia y la teoría de las Políticas Públicas para la Comunicación Pública (José Luís Exeni)

Según Beltrán Perú, Venezuela y Brasil fueron los únicos casos de la región que intentaron acercarse a la implementaron de políticas de comunicación, el resto de los países incluyendo el nuestro generaron marcos normativos estatales parciales y muchas veces incoherentes.

Volviendo al análisis que hacen los autores de la legislación vigente, Beltrán afirma que "La legislación boliviana en periodismo es tan antigua en inoperante que resulta disfuncional. El periodista acostumbrado a que la ley sea nominal, sabe que está a salvo" (EXENI, 2010) mientras que Exeni afirma que "tenemos normas insuficientes y dispersas, habrá que añadir que se cumplen parcialmente o en palabras de Lupe Cajías: un andamiaje legal incompleto caracterizado por insuficiencias, obsolencias y ausencias"

Efectivamente en Bolivia tenemos una serie de principios nacionales que norman de manera parcial ciertas actividades comunicacionales, pero éstas están incluidas en leyes dirigidas hacia la regulación electoral, de las telecomunicaciones, educación, justicia, protección de la niñez y racismo. Además de la Ley de Imprenta que a pesar de tener gran valor, necesita de ciertas modificaciones que tomen en cuenta la realidad y coyuntura política y periodística del país.

En conclusión, ninguna de estas leyes garantiza el flamante derecho a la comunicación, ni lo norma, además que en ninguno de los casos encontramos principios que se dirijan a promover o planificar la comunicación de forma democrática, sino por el contrario todas las leyes están relacionadas con la regulación informativa y mediática. De este modo por un lado tenemos un principio constitucional valioso y potencialmente beneficioso, pero por otro lado contamos con una regulación contradictoria a tal principio.

Así las cosas, Exeni afirma que existe una urgente necesidad de un "Ley General que incorpore, actualizando y con letra-espíritu de democratización, todas las piezas del sistema de comunicación en general y del complejo mediático en especial": Esta necesidad que expresa este autor es válida en el sentido democrático de la posible norma, pero no en su enfoque mediático. Es decir que una política de comunicación propuesta por el Estado debería estar dirigida, no hacia la regulación e injerencia sobre los medios masivos, sino hacia la democratización de la comunicación en su sentido más amplio, garantizando y promoviendo la participación libre e igualitaria (en la medida de lo posible) de los miembros de la sociedad, en cuanto a acceso y oportunidades. Además de tomar en cuenta a la comunicación, como proceso social con potencialidades interculturales y consénsuales.

Por otro lado, respecto a la lectura que hace Exeni de las Políticas de Comunicación y la coyuntura nacional propone siete aspectos o reorientaciones a tomar en cuenta para lo que él denomina Politicas Públicas Para la Comunicación Pública:

1. Desestimar la idea de formular y aplicar una sola Política Nacional de Comunicación como horizonte normativo y principista "omniabarcante" con alcance general. Este autor considera que se debe apuntar al diseño y ejecución de varias políticas públicas y estrategias sectoriales de comunicación. Pero afirma también que "independientemente de su sujeto, objeto y ámbito comunicativo, y considerando situaciones específicas, deben ser explícitas, integradas y duraderas.
2. Este autor también propone declinar de la idea de crear un macro concejo Nacional de Comunicación, como sujeto único y centralizado, monitoreado desde el Estado, para el diseño y ejecución de una Política de Comunicación, para trabajar también en una lógica institucional descentralizada.
3. Su propuesta supone también abandonar la idea de un Sistema Nacional de Comunicación y tomar en cuenta la diversidad de entidades y sujetos que intervienen en los distintos procesos comunicacionales del país, "y asumir claramente la distinción y relación de tres potenciales objetos de principios y normas en materia comunicacional: Lo estatal, lo público y lo privado. Pensando con mayor especificidad en lo que sería el objeto de las políticas de comunicación, parece necesario identificar y diferencias con claridad tres componentes ligados; la producción, la emisión y la recepción" (EXENI, 2010)..
4. "Desistir del viejo dilema entre comunicación para la dependencia versus comunicación para el desarrollo, y asumir una lógica temática como variable para la definición del ámbito comunicativo de las PC, en una orientación sustentada en el ejercicio de los derechos a la comunicación e información" (EXENI, 2010).
5. Exeni Plantea desestimar el hecho de que la Nación sea el único ámbito comunicativo y comenzar a pensar en la indivisibilidad y plurinacionalidad, así como el reconocimiento de la región municipal y departamental, además de los ámbitos de autonomía indígenas, como nuevos espacios a tomar en cuenta.
6. "Desechar la apropiación gubernamental, e incluso partidaria, de la propuesta de políticas para la comunicación, y proyectar éstas como políticas públicas, lo que implica asegurar su institucionalización y garantizar su sostenibilidad. Esto debería asumirse como la base para la formulación y ejecución de Políticas Públicas para la Comunicación Pública, en el marco de la democratización de la comunicación" (EXENI, 2010).
7. Encontrar en lo público el elemento que guie el marco de las políticas de comunicación, superando las esferas clásicas de lo estatal y lo privado.

El breve repaso preliminar preparado para el trabajo final de esta materia (Diseño de Tesis 1), nos lleva a una conclusión sobre el tema que abordaremos. No existe investigación alguna publicada sobre la posibilidad y los beneficios de implementar políticas comunicacionales en Bolivia, sobre todo partiendo de la Nueva Constitución Política del Estado y el nuevo modelo que desde el gobierno nacional se está intentando implementar en el País. Por otro lado, lo que si existe es un vasto caudal teórico, que refleja la reflexión que se ha hecho por más de cuatro décadas sobre las políticas de comunicación y la comunicación democrática.

Es necesario poner de manifiesto también que según todos los autores revisados, las políticas de comunicación dirigidas hacia la planificación y democratización comunicacional presentan gran controversia, pero también su debate es de mucha importancia. Esto debido a sus potenciales y supuestos beneficios, pero también perjuicios normativos y jurídicos que han enfrentado a los oligopolios mediáticos y periodísticos tanto del país como de la región, con los defensores y postulantes de la democratización de la comunicación.

Teóricamente – porque en la praxis todavía no hemos sido testigo de la implementación de políticas de comunicación como fueron caracterizadas en sus orígenes – las políticas de comunicación son producto de una matriz crítica, democrática y latinoamericana de la comunicación, que surgió junto con toda la vanguardia teórica en la región durante la década de los 70. Desde entonces, debido a los cambios políticos y sociales producidos en los distintos países de la región, las políticas fueron releídas, criticadas, pero sobre todo abordadas por distintos autores, con objetivos generalmente investigativos y no así con intenciones objetivas de ser aplicadas. Es decir que en materia teórica se ha analizado mucho el tema por destacados autores, pero no así por gobiernos o instituciones estatales (esto incluye a los organismos internacionales para el desarrollo) interesadas en aplicarlas. En su concepción original las políticas de comunicación se entenderían como "un conjunto integrado, explícito y duradero de políticas parciales, organizadas en un conjunto coherente de principios de actuación y normas aplicables a los procesos o actividades de comunicación de un país". (BELTRÁN, 1974)

Esta definición no ha dejado de tener validez y ha demostrado ser la de mayor vigencia y pertinencia. Un breve revisión de la investigación realizad en la materia refleja que en la práctica, las políticas de comunicación en correspondencia con su definición no han sido aplicadas por ningún gobierno o estado, sino por el contrario, tanto en la región como en el país se han generado normas y principios parciales, aislados y en muchos casos contradictorios, además de enfocados en la regulación de la información y el periodismo, con un claro enfoque y preocupación por el papel político que tienen los medios dentro de las configuraciones democráticas y estatales.

Una importante coincidencia que se encuentra entre los investigadores y teóricos, es que todos ellos sostienen que las políticas de comunicación son un instrumento fundamental para la planificación eficiente de la comunicación sobre todo estatal, pero también institucional. Siendo la política un principio o fundamento raigal para la implementación de cualquier plan o estrategia que se desee implementar, esto debido a que no sólo genera coherencia en el accionar comunicacional, sino porque explicita las aspiraciones que se desea desarrollar desde la comunicación.

La final coincidencia que se pondera de esta investigación preliminar se refiere a la potencialidad, funcionalidad y aspiración democrática en materia de comunicación que deberían representar las mencionadas políticas. Es decir que todos los autores revisados afirman que una vía o instrumento factible y objetivo para democratizar la comunicación son la implementación de políticas de comunicación a nivel estatal. Esta utopía democrática planteada hace más de cuatro décadas es el "espíritu" de las políticas de comunicación, además de su objetivo y función más importante.

"Afortunadamente" la mayoría de los autores coinciden en lo fundamental y en el fondo de la cuestión, pero en los demás aspectos, sobre todo formales existen discrepancias, surgidas por los cambios coyunturales que han sufrido los distintos países de la región y por las diversas condiciones políticas que vive cada nación. Además por el profundo interés que se tiene de generar políticas de comunicación, no sólo tendientes a la democracia, sino también de manera democrática y que ante todo primer la garantía al derecho fundamental a la comunicación e información.

Al respecto Jose Luis Exeni sostiene, "Existen muchos teóricos que se refirieron a las políticas comunicacionales: Marques de Melo quien sostiene que "pensar nuevas Políticas Nacionales de Comunicación implica, en primer lugar, sensibilizar a la sociedad civil, movilizándola para comprender mejor la cuestión de comunicación; Raquel Salinas, según la cual la institución mejor preparada para asumir la tarea de levantar las banderas legítimas de las PNC es la iglesia; Pascuali quien partiendo de la premisa de que es necesario abandonar la "quimera del diálogo" con las oligarquías conservadoras de la región, propone transformar la mentalidad del cliente y devolverle su dignidad de Usuario-Persona; Luís Gonzaga Motta y Ubirajaba da Silva, quienes tras rechazar las opciones de la contradicción dominante, plantean una tercera vía: la cultura del pueblo, con autonomía frente al Estado; Schenkel, que pensandon en alternativas factibles a los concejos nacionales de comunicación, y en una estrategia de avance multi-direccional, apuesta por los organismos electorales estatales directivos como por las organizaciones de masas y los partidos políticos y finalmente, Elizabeth Fox, quien sugiriendo que las futuras PC pueden basarse en el "compromiso", destaca el vínculo creciente entre investigadores de la comunicación, organizaciones populares, dirigentes políticos e industrias de los medios privados" (EXENI-2010)

Bibliografía

BELTRÁN, Luis Ramiro (1974): Informe para la Reunión de Expertos sobre la Planificación y las Políticas de la Comunicación en América Latina. Bogotá, Colombia.

BELTRÁN, Luis Ramiro (1976): Políticas Nacionales de Comunicación en América Latina: Los Primeros Pasos. Caracas, Venezuela.

BELTRÁN, Luis Ramiro (1993): Por una Política de Comunicación para la promoción de la Salud en América Latina. Quito, Ecuador.

DUHALDE, Eduardo Luis (2007). Teoría Jurídico-Política de la Comunicación. Buenos Aires, Argentina. Editorial Universitaria de Buenos Aires

EXENI R. José Luís (1998): Políticas de Comunicación, Retos y Señales para no renunciar a la Utopía. La Paz, Bolivia, Plural Editores.

EXENI R. José Luís (2010): Mediocracia de Alta Intensidad, Bolivia: Medios de Comunicación y Democracia. La Paz, Bolivai, IDEA.

GROOSCORS, Guido (2006): Políticas, Integración y Nuevo Orden Informativo. Caracas, Venezuela. ExLibris.

TORRICO V. Erick (1997): La Tesis en Comunicación. Elementos para elaborarla. La Paz, Bolivia.

SEL, Susana (2010): Políticas de Comunicación en el Capitalismo, América y sus encrucijadas. Buenos Aires, Argentina.

Autor:

Mgr(c) Federico Alonso Guzmán