Contrastes en el interior del régimen petrolero (página 2)

Dos palabras sobre el endeudamiento el sector público; se inició hacia l975-76 con grandes y simultáneas inversiones Guayana, luego crecieron muy poco, para retomar un ritmo acelerado desde 1982. Ya desde una decenio antes, la contracción de deuda, fácil debido a la sobreliquidez bancaria en EE.UU llenos de petrdólares, este proceso gozó de la gran permisividad del Ejecutivo nacional; sólo la deuda a largo plazo era aprobada por el Congreso, mientras que la contraída por las empresas públicas y las agencias autónomas se hacía sin la autorización del Estado. Esta brecha jugó un papel decisivo en el estallido de la crisis de febrero de 1983. La deuda pública externa indirecta – cuya composición era 72% no autorizada a corto plazo y 28% a mediano y largo plazo – representaban 57% de la deuda pública externa total, cifrada en 26 mil millones de dólares, un 31,8% del PIB, que se ve moderado. Pero la casi totalidad de ese pasivo se formó en seis años. Se inició un ciclo de devaluación que desplomó el bolívar de 4,30 a 37,5 entre 1982 y 1989, lo que hizo aumentar considerablemente el peso relativo de la deuda pública externa, que saltó de 15,3% a 63,3% del PIB. Así, el circuito de la renta se orientó hacia los acreedores extranjeros, absorbiendo una porción significativa de los gastos del Estado. En conjunción con la disminución del ingreso fiscal petrolero, estos pagos repercutieron sobre la capacidad y posibilidad del Estado de reasumir su rol anterior, el de promotor.

Esta conjunción – servicio de la deuda u caída del ingreso fiscal – condujeron a un ajuste gasto público en inversión. Más allá del episodio inversionista de 1974-82, los gastos corrientes aumentaban a gran ritmo por razones político-electorales. La teoría del ciclo económico político operó con intensidad: para que los políticos resulten electos o reelectos, la tasa de desempleo debe disminuir y la tasa de inflación debe ser temperada. Cómo lograr este equilibrio óptimo es una decisión política. Más allá, continuó la escalada de los gastos corrientes Los dos episodios de expansión presupuestaria de 1990-92 y 2003-08, se destinaron al aumento del gasto corriente; la repartición media entre gastos corrientes y de inversión pasó de 59/41% entre 1951 y 1958 pasó a 80/20% entre 10979 y 2009. Hoy en día, las alzas de los ingresos petroleros generan un sobre-ajuste al alza de los gastos corrientes, mientras que en las fases de contracción se utiliza la inversión pública como variable de sobre-ajuste a la baja. Una mala política que amputa al país de su basamento angular para la modernización, la industrialización integrada, la inclusión social y el incremento de la productividad general, que repercute positivamente siempre sobre el PIB.

Tercera parte

Reducción de la capacidad de arrastre del régimen petrolero

Es oportuno recordar lo que lo que Baptista (1989) definía como "la doble naturaleza económica del petróleo". Por un lado, existe la actividad productiva de la industria, con sus trabajadores y su capital productivo y, por el otro, el enriquecimiento rentista "que deriva del hecho de ser propietario de una cosa que no cuesta nada tener". Concretamente, esta dualidad se expresa a través de la existencia de dos canales que conducen al efecto de arrastre potencial de la dinámica petrolera sobre la economía interna. Uno es directo y liga la industria del petróleo a las empresas y ala fuerza de trabajo local; el otro, indirecto, es puramente fiscal y tiene por piedra angular al Estado propietario. Ahora bien, observando el recorrido histórico de Venezuela, es fácil ver con claridad que el ligamen fiscal ha prevalecido sobre el productivo.

La posición tradicional del Estado venezolano en el régimen petrolero se forjó a partir de una perspectiva específica: la de un propietario que depende de tecnologías detentadas por los productores, pero opuesto a ellos por el reparto de la renta. Durante más de medio siglo, esta posición se consolidó a través de la institucionalización de modalidades de regulación, cuyo objetivo era transformar la renta-beneficio en renta-fiscal. Así, la nacionalización del petróleo colocó a los dirigentes del país en una situación contradictoria. Lo que ellos legítimamente consideraban como una victoria en el conflicto por la apropiación de la renta, significó también la interiorización, en la esfera pública, de la relación dialéctica entre la generación de la renta y su conversión en ingreso fiscal. Al ocupar la totalidad del espacio de mediación del régimen petrolero, el Estado ha tenido que asumir el papel -y la perspectiva- del empresario innovador.

Su respuesta es testimonio del ascenso de las contradicciones en esta forma institucional, centro del modo de regulación de la activad petrolera venezolana. De un lado, el Estado se preparó para acelerar la inclusión de las empresas domésticas en la red industrial de la actividad petrolera, mas, por el otro, formuló una estrategia cuyo eje era hacer lenta la actividad productiva del sector. En consecuencia, si los productores locales efectivamente se beneficiaron al tener una nueva salida con la nacionalización, su desarrollo a largo plazo fue contenido al detenerse la expansión del espacio de acumulación petrolera, restringido por la lenta alza de la producción. Al fin de cuentas, el objetivo de maximización de la renta a ser difundida en la economía no petrolera prevaleció sobre la vitalidad productiva de la red industrial moderna "más antigua" y mejor integrada de la economía del país (Mommer, 1996). El potencial de desarrollo técnico y de diversificación industrial del cluster petrolero fue subutilizado.

En verdad, esta estrategia se justificaba en tanto que el riesgo de agotamiento estaba presente, es decir, durante los cinco primeros años que siguieron a la nacionalización. Sin dudas, los fondos disponibles debían de ser invertidos en la muy costosa y necesaria modernización del sector. Empero, a partir de mediados de los años 1980, tal estrategia se explica por la imposibilidad política de dedicar a la expansión del sector petrolero una parte mayor de los recursos que el sector genera. Puede afirmarse que, desde hace más de dos decenios, cada nuevo gobierno ha formulado su plan de incrementar la producción a un nivel siempre situado en torno a los cinco millones de barriles por día, sin lograrlo jamás. La "nueva" PDVSA se debate en esta contradicción al anunciar, en 2010, una capacidad de producción de 4,5 MMBD para 2015.

Es innegable que la reapertura a los capitales privados dio lugar a una recuperación importante de la producción, en el curso de los años 1990 (Azpurua, 1997. No obstante, el beneficio de esta expansión fue pequeño en la economía doméstica por dos razones principales. En primer lugar, los programas de inversión fueron formulados en un contexto de liberalización comercial y, en gran parte, en el marco de asociaciones productivas colocadas bajo la dirección de empresas extranjeras. Por este hecho, la participación de las industrias nacionales fue limitada, al menos lo que les era dable aportar según la tecnología. Estas industrias eran menos competitivas que sus concurrentes extranjeras y debían enfrentar un cuadro adverso, en el cual el crédito público había sido eliminado al mismo tiempo que la subvención y la asistencia técnica del Estado; de modo, pues, que no aumentaron su grado de integración al sector petrolero. Así, la ola de inversiones de 1989-96 no dio lugar aun aumento de la compra de bienes y servicios de ingeniería domésticos, contrariamente a lo que ocurrió hacia finales de los años 1970 (Sánchez, Baena y Esqueda, 2000). En su conjunto, la expansión de la industria petrolera no se articuló con el desarrollo de las industrias conexas (Córdova, 1999).

Tabla III

Comparación de la situación productiva y fiscal del sector petrolero en 1990 y 2000

• (1) volúmenes expresados en millones de barriles por día

• (2) en % de los beneficios

Fuentes: Baptista (2005), PDVSA (2005), Mommer (2001)

En el curso de los años 2000, el sector petrolero venezolano entró en una fase bien marcada de declinación productiva, que ya hemos puesto en evidencia. En un primer momento, la contracción se explica por la baja de a producción propia de PDVSA, y a pesar del fuerte crecimiento de las asociaciones productivas. Sin embargo, una vez terminado el conflicto con la vieja PDVSA y el sector "renacionalizado", la reducción de los volúmenes producidos estuvo más ligada a la nueva configuración institucional de la empresa. Responsable del financiamiento, pero también de la realización de un número creciente de programas sociales, de inversión y de distribución, PDVSA actualmente está más integrada a la estructura administrativa del Ejecutivo nacional que a la red industrial de la economía. Los planes de expansión a 4.460 MMBD, anunciados en 2010, y que ya hemos mencionado, lucen inalcanzables, dada la historia reciente.

En todo caso, la capacidad de arrastre directa del petróleo – o el canal productivo – ha sido relegada a un segundo plano del régimen petrolero desde hace tres decenios. Como señala Armando Córdova (1999), las antiguas "modalidades de sembrar el petróleo" han prevalecido ampliamente – y prevalecen todavía – sobre la integración a la red de relaciones interindustriales y el incremento de la producción de las empresas insertas, o que pueden insertarse con ventajas, en la red de ramificaciones que genera la actividad petrolera productiva (trabajo calificado, tecnología media y aun alta, nuevos productos, etc.). Pero el mantenimiento de la lógica rentista a ultranza (baja producción y altos precios) tiende a ir en contra de cualquier esfuerzo que se haga en la dirección de integración a la red productiva. A largo plazo, y teniendo en cuenta la expansión demográfica del país, el aumento de la producción en volumen es una condición sine qua non para mantener la capacidad de arrastre en términos fiscales del sector petrolero, porque es la única manera de abrir y profundizar espacios de acumulación de capital. De crear empleo y generar encadenamientos anteriores y posteriores

Así, a la salida de los choques de los años 11970-80, el Estado estaba fiscalmente empobrecido con relación a la situación que existía antes de los choques. Si se comparan los períodos 1958-72 y 1986-2000, percibiremos que a pesar de un precio rel superior en 80% en el segundo período, los ingresos fiscales petroleros por habitante perdieron 5% de su valor. Gracias a las nacionalizaciones y a las políticas de los países de la OPEP, se alcanzó un equilibrio de precios claramente favorable a las economías petroleras. Empero, Venezuela no ha podido concretar este logro ganancioso en la posibilidad de un enriquecimiento fiscal sostenido.

Ahora bien, el choque petrolero de 2003-08 mostró tendencias muy similares. Como puede verse en el gráfico III, los ingresos "fiscales" (suma de los aportes fiscales y sociales) por habitante comenzaron a declinar desde 2006. En 2008, en el momento más intenso del boom, esos ingresos habían ya perdido 23% de su valor. Al término del episodio, no obstante el aumento de los precios reales en un 207% (2003-08), el incremento del ingreso fiscal aportado por el sector petrolero se limitó a un 89%. En el año 2009, debido a la crisis mundial de los mercados, el barril cayó verticalmente; sin embargo, el precio anual medio real de 2009 permaneció a un nivel superior en 39% al nivel de 2003. Empero, los ingresos "fiscales" petroleros por habitante fueron inferiores en 2% a los de 2003, cayendo por debajo de la línea de valores recibidos antes del choque. Esta situación nos recuerda la que se produjo a finales de los años1970 y comienzos de los años 1980. Además, la drástica caída de los aportes sociales de PDVSA en 2009 (-80% en dólares corrientes) subraya la precariedad a largo plazo de este mecanismo directo de "contribución al desarrollo social" (PDVSA, 2010) de la empresa estatal. Sin dudas, su excesiva politización y dependencia exclusiva del Ejecutivo nacional, que le ha asignado funciones que no le son propias, dañan los fines específicos de esta otrora ejemplar empresa.

Gráfico III

Impacto fiscal de la actividad petrolera entre 2000 y 2008 (base 100 en 2009)

Fuente: cálculos propios con base en cifras del Ministerio de Finanzas (2011), de la OPEP (2010) y de Baptista (2005).

Comentarios finales

Venezuela es un ejemplo notable, nos atreveríamos a decir, único, de un país en desarrollo que, después de haber disfrutado de un crecimiento particularmente rápido durante un lapso durante casi sesenta años, se sumergió súbitamente en un túnel crítico profundo y sin precedentes como lo muestra claramente el gráfico IV, esa ruptura con la historia económica del país se produjo en el año 1977, apenas tres años después del gran choque petrolero de 1974, los ingresos fiscales se multiplicaron por más de tres, coincidiendo así esta situación financiera tan favorable con la entrada en la caída. Este momento crucial marcó el inicio de un largo proceso de decadencia socioeconómica que el país no ha logrado superar. Es necesario pues que nos dediquemos a reflexionar seriamente en fenómenos como la rapidez con que se desató la crisis y de su implantación de raíz en un período tan largo. Sabemos que hay investigaciones en curso, en Venezuela y otros países.

Nosotros hemos seleccionado tres aspectos de ese largo proceso, que nos parecen que marcan puntos de inflexión en el proceso de producción calificado por Baptista (1997) como de "capitalismo rentístico", cognomento afortunado. Esos tres aspectos forman parte de uno solo que podríamos llamar de "incremento de los contrastes y contradicciones del régimen petrolero, que surgieron después del choque de 1974". Esas contradicciones no pudieron ser manejadas por los gobiernos de las tres últimas décadas, por lo que, pensamos nosotros, la reciente tasa de crecimiento del PIB, de 4.2%, anunciada por el BCV para el tercer trimestre de 2011 no es sostenible a ese nivel. Por otra parte, hay indicadores que muestran que las políticas macroeconómicas no son acertadas: en efecto la inflación en los primeros nueve meses de 2011 los precios acumulan una variación de 25,4%, pero en los últimos doce meses la inflación es de 27,6%.

Gráfico IV

Evolución del PIB real por habitante (p/h) entre 1920 y 2009 (1977= 100)

Fuente: Cálculos propios con base en datos del BCV (1998) y diversos boletines anuales), de Baptista (2005) y de Heston y Aten (2011)

Entre julio y septiembre de 2011,la inversión bruta fija orientada a la adquisición de equipos e instalaciones para el aumento de la producción, aumentó en un magro 0,4%, es decir, 20% menor a la de 2007, fase de boom petrolero, y su monto es prácticamente igual al de 2010, en el mismo lapso. Más aun. Según cifras del BCV, entre 2007 y 2010 la inversión del sector privado en máquinas, equipos y edificaciones, se desplomó 43,6% para ubicarse en lo más bajo de los últimos siete años.

El gráfico de más arriba es terminante. Nos dice en alta voz que la política petrolera actual es desacertada, al moverse entre dos extremos que nos son conciliables: 1) la soberanía absoluta de PDVSA en las empresas mixtas (60% o más de participación), y, 2) el afán de maximizar el ingreso fiscal por barril extraído. El primer requisito es ideológico, y requiere de una reconsideración muy objetiva, estudiando caso por caso cada nuevo proyecto de empresa mixta para la faja del Orinoco; el segundo, es muy difícil de lograr, porque al prevalecer la soberanía absoluta, la inversiones de capital distintas a las de PDVSA, nacionales o extranjeras, llegaran muy poco; esto significa, que el espacio de acumulación que podría abrirse en la actividad petrolera productiva permanecería prácticamente cerrado, cercenando los estímulos de otras inversiones nacionales para integrar la red productiva que genera el procesamiento del petróleo.

Por otra parte, el Estado tiene grandes dificultades en recomponer el gasto público ya que el gasto corriente o improductivo es casi incompresible, so pena de provocar una fuerte contracción en el mercado interno. Por lo tanto el Estado se ve en la necesidad de utilizar sus gastos de inversión como la variable de ajuste presupuestario. Esto es lamentable. El gobierno actual no podrá escapar a esta trampa que él mismo se tendió sino flexibiliza su rígida política enunciada, y aumenta la producción de crudo, condición sine cua non para incrementar los recursos en manos del gobierno. La inmensidad de nuestras reservas probadas anula el temor de agotamiento de los yacimientos que prevaleció en los años 1970.

La oportunidad está abierta y hay que aprovecharla ahora, so pena de perder lo que puede ser el último vagón del desarrollo. Porque hoy en día sabemos, a ciencia cierta, que los gobiernos de los países desarrollados y las grandes trasnacionales petroleras están reconfigurando el mapa energético mundial. Este mapa esta abandonando progresivamente (salvo el caso de Arabia Saudita), los flujos horizontales de petróleo y gas, para convertirlo en un mapa hemisférico, con Canadá y los EEUU a la cabeza, acompañados de México y Brasil. Ya es una realidad que en las zonas de Alberta, Canadá, y Dakota se están utilizando las arenas bituminosas para producir petróleo (ya han superado el millón y medio de barriles diarios); por otra parte, modernísimas tecnologías están permitiendo liberar el gas entrampado en los esquistos de amplias zonas de Canadá y los EEUU (Oklahoma); son tecnologías de gran salto ( leapfrog Technologies) de perforación vertical y horizontal conocidas con el nombre de "fracking". Según la Energy Information Administration (EIA), en 2009 cerca del 14% del gas natural de los EEUU vino de los esquistos; para 2035 se proyecta que aumente hasta 46%.

Pero esas oportunidades abiertas tienes en su umbral poderosas esclusas que pueden cerrase a corto plazo, si las políticas públicas con que actualmente se conduce al país no dan un giro radical hacia la flexibilidad, la apertura política, la separación e independencia real de los poderes públicos, el cambio del sistema electoral y, en fin de cuentas, hacia una democracia social avanzada y la plena vigencia de las instituciones. En una palabra, del Estado de Derecho.

Apéndice

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Autor:

Héctor Silva Michelena