Presupuesto, estudio de caso: Guatemala

Presupuesto, estudio de caso: Guatemala

¿CUÁLES SON LAS ETAPAS DEL PROCESO DE PRESUPUESTACION CAPITAL?.

El proceso de presupuestacion de capital puede concebirse como la interrelación de cinco pasos o etapas. El primero es el de la presentación de planes, seguido por el análisis, toma de decisiones, aplicación y revisión o seguimiento. Cada uno de estos pasos es importante en sí mismo, aunque el análisis y la toma de decisiones son los que requieren de más tiempo y atención.

¿ EN QUÉ DIFIERE EL PRESUPUESTO DE COMPRAS DEL PRESUPUESTO DE MATERIALES?

El presupuesto de compras especifica: 1) Las cantidades de unidades de cada tipo de materia prima a comprar; 2) La oportunidad o fecha de las compras; 3) El costo estimado de las compras de materias primas (Por unidad y en total). Así, el presupuesto de compras difiere del presupuesto de materiales en dos aspectos principales. Primero, ambos presupuestos especifican las cantidades de unidades en cuanto a cada tipo de materia prima, pero se especifica una diferencia en las unidades debido al efecto en los cambios planificados en los niveles de los inventarios de los materiales. Segundo, el presupuesto de materiales especifica solamente cantidades como importes de costos. El presupuesto de compras tiene que ver con la programación o fechas de las entregas reales de materias primas y no con la programación de los pedidos o los compromisos de compras. Es responsabilidad del jefe de compras colocar los pedidos de los materiales de manera que las fechas de entrega correspondan a las necesidades del presupuesto de materiales.

¿QUÉ RESULTADOS NOS BRINDA HACER UNA PLANIFICACION CUIDADOSA DEL PRESUPUESTO DE MANO DE OBRA DIRECTA?

• 1. La función de personal puede realizarse más eficientemente porque hay una base para planificar con efectividad la contratación, el adiestramiento y la utilización de los trabajadores. El propio departamento de personal puede organizarse mejor como resultado de conocer el volumen de actividades que se espera de él.

• 2. La función de financiación puede planificarse y ejecutarse más eficientemente porque la mano de obra puede representar una de las mayores demandas de efectivo durante el ejercicio. El conocimiento del costo de la mano de obra permite al funcionario encargado de la financiación estimar las necesidades de efectivo para mano de obra directa por períodos intermedios.

• 3. Puede desarrollarse el costo presupuestado de fabricar cada producto (costos por unidad y costo total). Este costo puede ser un factor importante en varias áreas de decisiones a adoptar, tales como la política de fijación de precios y las negociaciones con el sindicato.

• 4. El control y reducción de los costos de mano de obra directa descansan en el planeamiento cuidadoso de la mano de obra directa.

EJEMPLO 1

PRESUPUESTO DE GASTOS DE VENTAS

Aunque Grace, la vendedora, era nueva en el negocio de Casas para esposos, tenía experiencia en ventas y en marketing similares. Proporcionó a Rosie el siguiente presupuesto del departamento de ventas:

Publicidad 36.000$

Teléfono, conferencias 1.020

Administrativo (50% del tiempo de una secretaria) 9.000

Utilización del coche 15.300

Comisiones (5% de las ventas) 29.280

Total presupuesto de gastos de ventas 90.600$

¿De donde sacó éstos números Grace? Las cifras correspondientes a las comisiones están claras porque eran el 5 por 100 de las ventas, pero ¿de dónde venían los otros números? Podía haberlos garabateado en la cubierta de un librito de cerillas mientras esperaba que el semáforo se pusiera en verde, pero no era tan inconsciente como para actuar así. Hizo unos cálculos elementales y los confrontó con el presupuesto del departamento de ventas.

Un addendum al plan a corto plazo proporcionó un plan detallado de publicidad. Incluía un mailing de 2.000 envíos directos cada mes y un gasto mensual en anuncios en radio y televisión de 1.000 dólares cada uno y otros 1.000 dólares en publicidad en prensa. Los cálculos fueron:

Publicidad directa (mailling): 24.000 envíos a 50cts. 12.000$

Radio y TV a 1.000$ mensuales 12.000

Prensa a 1.0004 mensuales 12.000

Total presupuesto publicidad 36.000$

Hay un administrativo que contesta al teléfono, escribe cartas, lleva los ficheros y la agenda de Rosie (directora) y de Grace (departamento de ventas) y atiende a una o a otra de acuerdo a las prioridades. No sería eficaz que esta persona llevase la cuenta del tiempo que dedica a una o a otra. Cuando los que confeccionan el presupuesto descubren esta situación, no pueden hacer nada más que una asignación arbitraria y asignan al presupuesto del departamento de ventas la mitad del sueldo que percibe (18.000$).

La previsión del costo de las conferencias telefónicas se basó en la suposición de que la mitad de las 340 ventas del año se efectuarían en los nuevos mercados de East Basin y West Basin. Cada una de estas 170 ventas supondría un promedio de tres conferencias y que el coste medio por conferencia sería de 2 dólares. En otras palabras:

170 ventas x 3 llamadas x 2$ = 1.020$

Hay dos aproximaciones al presupuesto de utilización del automóvil por el departamento de ventas. La empresa podría comprar un coche o pagar a Grace el coste de utilización del suyo propio. Si el coche fuera de la empresa, Rosie tendría que estimar los costes de las reparaciones, la gasolina, el mantenimiento y la depreciación. El método más sencillo, que fue el que consiguió Rosie, era para a Grace los gastos de su coche. Acordaron para a 3 centavos la milla.

Rosie había obtenido la experiencia de que hacia una venta por cada tres llamadas. Por tanto, si se hacían 340 ventas, había que efectuar 1.020 llamadas (3 x 340). Grace estima que la distancia media que se recorre como consecuencia de cada llamada es de 50 millas. Luego el presupuesto de coste del coche es:

1.020 llamadas x 50 millas x 3 centavos = 15.300$

EJEMPLO 2

PRESUPUESTO DE ALMACEN

Rosie tenia ya las cifras de su presupuesto, menos las de suministros. Pidió a Lem, el encargado del almacén y carpintero, que se las estimara y el le comunico que los gastos por suministros debían girar en torno a los 50 dólares mensuales. Describió también a Rosie como era una jornada suya típica: recibir las casetas, enviarlas, ir a casa de los clientes para efectuar las instalaciones correspondientes y comprobar que las puertas y ventanas funcionaban adecuadamente y modificar las casetas que les llegaban con la maquina de hacer ventanas. Podía modificar y entregar un promedio de dos casas al día, lo que, a un ritmo anual de 500 casas, daba un total de 250 días de trabajo.

Aunque el almacén no podía albergar mas de 10 casas al mismo tiempo, no había problemas. Fred había accedido a guardar las casetas (como las 100 compradas en diciembre) en su almacén y entregarlas de cinco en cinco. Al ritmo de ventas de 340 casas anuales, parecía que una persona y el almacén actual bastaban. De acuerdo con ello, el presupuesto de gastos de almacén fue el siguiente:

Alquiler (600$ mensuales) 7.200$

Suministros (50$ mensuales) 600

Salarios (Lem) 24.000

Entrega (340 casas a 100$ cada una por el camión) 34.000

Total presupuesto gastos de almacén 68.800$

EJEMPLO 3

PRESUPUESTO DE GASTOS GENERALES Y ADMINISTRATIVOS

Veamos primero el presupuesto que preparo Rosie y estudiemos luego de donde saco las cifras:

Salario de directivos 30.000$

Salarios administrativos (1/2 aquí y ½ ventas) 9.000

Auto del ejecutivo 9.000

Seguridad social 3.040

Seguro contra incendios 300

Seguro de responsabilidad civil 600

Seguro de responsabilidad del producto 2.930

Pago a profesionales 12.000

Alquiler oficina 4.800

Suministros, oficina 600

Teléfono, servicio básico 1.800

Impuestos empleados 10.130

Licencia mercantil impuestos sobre la propiedad

(maquinaria, etc.) 2.930

Depreciación 12.000

Total presupuesto gastos G & A 99.730$

El salario del personal directivo (el de Rosie) lo puso ella. Tal como sucede en las empresas pequeñas que están creciendo, el salario del propietario se basa en el mínimo necesario para la subsistencia, no en el afán de lucro. La mitad del sueldo del administrativo se anota aquí y la otra mitad en el presupuesto de ventas (véase el tratamiento que le dimos anteriormente en este capitulo).

El gasto por la utilización del coche de Rosie no se podía hacer como el de Grace. Pero Rosie tenia que moverse un poco en busca de financiación y tratando la construcción de las instalaciones para construir las casa. Se calculo un promedio de 30 millas al mes a 3 centavos la milla, lo que arrojaba un presupuesto anual de 9.000 dólares.

El presupuesto de los seguros es una tarea de detalle que no se efectúa siempre, a pesar de que las cifras las proporciona la compañía aseguradora. En el caso de Casa para esposo fueron las consignadas.

La Seguridad Social de los empleados se computo sobre el 3 por 100 de la nomina, y es como sigue:

Comisiones de ventas (Grace) 29.280$

Administrativo 18.000

Personal de almacén (Lem) 24.000

Ejecutivo (Rosie) 30.000

Total salarios 101.280

Índice x 3 %

Presupuesto Seguridad Social 3.040$

Los seguros contra incendios y de responsabilidad civil son los facilitados por la compañía de seguros.

El seguro de responsabilidad civil del producto cubre los daños que puedan producirse una vez que Rosi haya entregado las casas. Existe el peligro de que un cliente se rompa un pie en una puerta a medio cerrar o que le corte un cristal que salga volando de una ventana rota. Aunque tales accidentes suelen causarlos las esposas ultrajadas, podría darse el caso de que algún tribunal dictaminara que la culpa era de Casa para esposos.

Como quiera que este riesgo se incrementara a medida que se venden mas casas, la compañía de seguros calcula la prima sobre el 0,05 por 100 de las ventas (585.600 dólares x 0,05 = 2.930$).

Los pagos a profesionales (abogados y contables) han de ser demasiado elevados para esta empresa pequeña, puesto que Rosie necesitara establecer contratos con distribuidores e inversores, al igual que confeccionar estados financieros auditados para atraer a estos últimos.

La renta de 400 dólares mensuales se puede saber con precisión porque figura en el contrato de alquiler.

El gasto de 50 dólares mensuales en objetos de oficina es solo una estimación. La cifra es pequeña comparada con otros apuntes y no vale la pena emplear tiempo en comentarla.

El presupuesto telefónico comprende solo las llamadas interiores y locales. Como las conferencias se imputan a las ventas, se anotan en su presupuesto.

Los impuestos son ineludibles y han de presupuestarse. Las cargas fiscales de los empleados se calculan sobre el 10 por 100 de los pagos totales en salarios y comisiones (a igual que en el caso de la Seguridad Social). La licencia mercantil se calcula sobre el 5 por 100 de las ventas.

Los impuestos sobre la propiedad se cargan sobre el valor de la maquinaria y de los equipos y el asesor fiscal los ha calculado en 600 dólares anules.

A. El presupuesto del Estado 2001

• El 28 de noviembre el Congreso de la República aprobó el presupuesto de ingresos y egresos del Estado correspondiente al año 2001 por un monto de Q22,780.8 millones, siendo este inferior en Q2,152.4 millones (8.6%) al sugerido por el Organismo Ejecutivo en el proyecto de presupuesto 2001.

• El presupuesto aprobado 2001 es mayor en 6.7% al presupuesto vigente del año 2000. Este incremento prácticamente cubre el crecimiento en el nivel de precios (se estima que el año 2000 cierre con una tasa de inflación no mayor al 5%), más no el crecimiento en la tasa de población (2.7%); con lo que se estaría disminuyendo el gasto público real per cápita. Lo anterior debe considerarse a la luz de las necesidades imperantes de la mayoría de la población guatemalteca.

• El recorte presupuestario obedeció en primera instancia a la sobrestimación de los ingresos esperados en el año 2001. Si bien este recorte incidirá en el incumplimiento de compromisos adquiridos en la agenda de paz, el Congreso justificó dicho recorte en la incapacidad de ejecución real por parte de algunos ministerios, aduciendo que un incremento en las asignaciones aprobadas no necesariamente se traduciría en mejoras en la calidad de vida de los guatemaltecos.  

Tabla 1

PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO

En millones de quetzales de cada año

Fuente: Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2000, 2001

y Proyecto de Presupuesto 2001.

B. La situación financiera del gobierno central

• El déficit fiscal para el año 2001 se calcula en 1.5%, reduciéndose en 0.2 puntos porcentuales respecto al originalmente estimado de 1.7%. No existió un mayor efecto sobre el déficit ya que fueron los ingresos corrientes los que se vieron afectados, por lo que la contratación de deuda y uso de otras fuentes de financiamiento se mantuvieron prácticamente igual. No obstante, se considera que esta reducción pueda ser el principio de un saneamiento de las finanzas públicas, que concluya con el equilibrio en las mismas para el año 2003.

5. La sobrestimación de los ingresos tributarios en el proyecto de presupuesto y su posterior ajuste por parte del Congreso de la República, han hecho que la carga tributaria neta estimada para el año 2001 sea de 10.3%, significativamente inferior a la inicialmente estimada de 11.2%. La aprobación de reformas aisladas y el escaso compromiso político en realizar una reforma integral al sistema tributario son factores claves que incidirán en el incumplimiento, una vez más, de la meta señalada por los acuerdos de paz de alcanzar una carga tributaria de 12% en el año 2002 (inicialmente planteada para el año 2000 y ya recalendarizada en el mes de diciembre de este año). 

Tabla 2

SITUACIÓN FINANCIERA DEL GOBIERNO CENTRAL

En millones de quetzales de cada año

Fuente: Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2000, 2001 y Proyecto de Presupuesto 2001.

Tabla 3

ALGUNOS INDICADORES MACROECONÓMICOS

En porcentajes

* Estimaciones del PIB obtenidas del Banco de Guatemala.

C. El cumplimiento de metas del pacto fiscal

• El recorte presupuestario incidió de forma directa en las metas cuantitativas contenidas en el pacto fiscal. Al verse disminuidos los ingresos del Estado, las razones utilizadas como metas indicativas variaron su nivel. En el caso del déficit fiscal, su disminución es el resultado de una reducción leve en la contratación de deuda externa, con lo que a su vez varió el endeudamiento público neto. Por otro lado, el recorte de los ingresos corrientes significó el incumplimiento de un superávit en cuenta corriente mayor al 3% del PIB.  

Tabla 4

COMPROMISOS FISCALES CONTENIDOS EN EL PACTO FISCAL

D. El presupuesto de ingresos del Estado

• A pesar de que el presupuesto aprobado disminuyó en relación al propuesto, la estructura de los ingresos permaneció prácticamente igual, ocupando los ingresos corrientes el 83% del presupuesto total y las fuentes financieras el 16%. Esta relación varía significativamente en relación al presupuesto vigente 2000, donde el financiamiento del presupuesto ocupó más del 22% de los ingresos totales.

• 9. En relación a los ingresos no tributarios, el proyecto de presupuesto 2001 estimó un incremento aproximado de dos veces lo percibido en el año 2000 por concepto de transferencias corrientes e ingresos por rentas de la propiedad. Aun cuando en el presupuesto aprobado permanece el ingreso esperado por pago de intereses (rentas de la propiedad), las transferencias corrientes disminuyen en 26% en relación a lo propuesto (de Q803.6 millones a Q593.4 millones), rubro que en su momento se consideró sobrestimado.

Tabla 5

PRESUESTO DE INGRESOS

En millones de quetzales de cada año

Fuente: Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2000, 2001 y Proyecto de Presupuesto 2001.

• De acuerdo al presupuesto aprobado 2001, el incremento en los ingresos tributarios, en relación al presupuesto vigente 2000, será de 11.3% comparado a un incremento estimado en el proyecto de presupuesto 2001 de 21.6%. Lo anterior resultado de un recorte presupuestario mayor a los Q1,500 millones por concepto de impuestos, tanto directos como indirectos. De los impuestos con mayor peso en la recaudación total, el ISR a empresas disminuye en Q300 millones (en relación al proyecto 2001), mientras que por el lado de los impuestos indirectos es el impuesto sobre derivados del petróleo y el rubro de "otros impuestos indirectos" los que se ven recortados en Q100 millones y Q700 millones respectivamente.

• La estructura tributaria en el presupuesto aprobado 2001, al igual que en el proyecto, varía levemente, aumentando la participación de los impuestos directos de un 21% en el año 2000 a un 23% en el año 2001. Si bien lo anterior incide moderadamente en la progresividad del sistema, se enfatiza en la importancia de considerar la política fiscal global (por el lado de los ingresos como del gasto) en este tipo de análisis.

• En relación a los ingresos que el Ministerio de Finanzas estimó por concepto de las reformas tributarias en el año 2000, la reducción del presupuesto confirma la sobrevaloración de sus resultados. Tan solo de impuestos que el Congreso de la República decidió no conocer, los ingresos por la reforma se vieron reducidos en mil millones, correspondientes al impuesto por demanda de energía eléctrica (por Q300 millones) y por concepto de otros impuestos indirectos (asumiendo que se contempló un aumento futuro a la tasa del IVA, por Q700 millones).

• 12. La sobrestimación de ingresos, aunado a la baja capacidad de ejecución de varios ministerios del sector público, implicó una reducción en el gasto aprobado para rubros prioritarios, siendo los ministerios más afectados los de Educación, Salud y Comunicaciones, así como las secretarías de la Presidencia.

Tabla 6

INGRESOS TRIBUTARIOS

Fuente: Sobre la base de información del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 2000, 2001 y Proyecto de 2001.

II. PROCESO DE PROGRAMACIÓN DEL PRESUPUESTO

La importancia de analizar el proceso de programación del presupuesto, radica en que a través de este se puede verificar la coherencia entre las prioridades de la población y los proyectos que son presentados para su aprobación en el Congreso. Además refleja si es representativo en materia de participación.

Las bases legales del presupuesto de ingresos y egresos del Estado son las siguientes:

• La Constitución Política de la República;

• La Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto del Congreso (DC) 101-97; y

• Otras leyes auxiliares como la Ley de Contrataciones del Estado, DC 57-92 y la de Servicio Civil, DC 1748.

1. Proceso de discusión

La forma en que se plantea y programa el presupuesto se ilustra en el Diagrama 1. Al principio de cada año el gobierno establece la política que guiará sus acciones, basado en objetivos de largo plazo. Esta política es (o debería ser) discutida con el gabinete en pleno, con el objeto de establecer las líneas generales de trabajo, y la operacionalización de estos lineamientos por los distintos ministerios. De estas discusiones deben surgir planes de trabajo a un año plazo, específicamente Planes Operativos Anuales, que deberán traducirse en programas, proyectos, actividades en el anteproyecto de presupuesto.

La discusión anterior sobre líneas de política y planes de trabajo se plasman en las "Normas presupuestarias", que el Presidente hace girar a todas las instituciones del gobierno central. En esta etapa se plantea (o debería) un paquete que conforma las normas y los techos presupuestarios que resultan de un proceso denominado presupuesto exploratorio global e institucional. Este presupuesto se realiza en coordinación con el BANGUAT y SEGEPLAN (en algunas ocasiones se obvia esta coordinación), para que incluya los principales lineamientos de política económica y social que oriente la estimación de dichos techos.

El siguiente paso en el proceso es uno de discusión, en donde se intenta validar la descentralización en las decisiones de programación de gasto. Este se lleva a cabo entre el personal de la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP) del Ministerio de Finanzas Públicas, los delegados departamentales y la dirección de proyectos de la SEGEPLAN, los gobernadores departamentales, los alcaldes, los Consejos de Desarrollo y los diputados por departamentos.

En este proceso de consulta los representantes de los municipios, presentan sus prioridades de gasto que son puestas a consideración del Consejo de Desarrollo en pleno, quien realiza una depuración de las obras de inversión a realizar, sobre la base de una visión más amplia de la región y de sus prioridades. Posteriormente esta propuesta depurada es presentada a la DTP.

La crítica en esta fase, es que a pesar de que la consulta pretende hacer participar a la sociedad civil en las decisiones para priorizar el gasto, en muchas ocasiones es desvirtuada por la ausencia de los diputados. Al no asistir a la discusión inicial los diputados desconocen el presupuesto presentado al Congreso, teniendo este ente la potestad de cambiar la estructura de la propuesta, arguyendo que la instancia bajo la cual se estructuró no tiene representatividad.

Una vez presentada la propuesta a la DTP, es ésta la encargada de realizar los recortes necesarios en lo programado para hacer el calce entre los gastos y las fuentes de financiamiento (ya que en las etapas anteriores no se habían hecho consideraciones sobre los fondos que financiarían las propuestas), para luego darlo a conocer de nuevo a los Consejos de Desarrollo, concluyéndose con esto, el primer gran proceso de programación del gasto.

La principal debilidad identificada en esta fase del proceso es que la programación del próximo período se debe proyectar sobre una evaluación incompleta del período vigente, no solo en la parte de gastos sino también en la de ingresos. Por tanto las entidades ejecutoras sobrestiman sus niveles de gasto, ya que por un lado no existe certeza sobre la capacidad de ejecución y por el otro, existe poca información sobre la estimación de ingresos. 

2. Proceso de aprobación

El segundo proceso -de aprobación-, se inicia con la presentación del proyecto por parte del Ministerio de Finanzas a la Presidencia de la República quien lo presenta a consideración del Consejo de Ministros, quienes a su vez pueden realizar cambios antes de llevarlo al Congreso. Hasta este punto el programa de gasto pareciera ser un instrumento de atención real a las demandas de los municipios. Sin embargo, es en este momento en el que los diputados, con base en el listado geográfico de obras, tienen la opción de cambiar la estructura del presupuesto, no solo entre regiones, sino entre rubros de inversión y funcionamiento, lo cual es derivado de la carencia de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas.

Una vez considerado el proceso completo de programación del presupuesto, se observa una escasa relación entre: