De cualquier manera, el gasto público siempre está ligado a la satisfacción de las necesidades públicas, que son su presupuesto de legitimidad.
La decisión sobre el gasto público presupone dos valoraciones previas de significativa importancia:
a) la selección de las necesidades colectivas
b) la determinación de la intensidad y urgencia de las mismas.
A mi entender estas dos valoraciones encierran en sí una ideología, un modelo de país, por eso dice Oriá que el hecho de que ciertos gastos se destinen a determinados fines con preferencia de otros, pone de manifiesto no sólo el estado social de un país sino también sus tendencias.
Las finanzas no pueden considerar el fenómeno de los ingresos al margen del fenómeno de los gastos. Y así son estos gastos los que le dan substrato o substancia a los ingresos públicos. Pues el Estado debe explicar a al colectividad su actividad financiera.
En los estudios financieros hay dos análisis que deben realizarse como el antecedente y el resultado de la actividad financiera. De esta manera nos daremos cuenta de que si bien el gasto público se realiza luego de contar con los recursos públicos, es imprescindible realizar una buena exégesis de los gastos como antecedente, para poder evaluar luego de qué recursos hacerse en miras a efectuar una racional utilización del Presupuesto para satisfacer adecuadamente las necesidades públicas. Por lo tanto, podríamos decir que el gasto público es el elemento esencial de la actividad financiera.
Para entender in extenso el gasto público debemos tener en cuenta sus principales aspectos estudiados por la ciencia financiera, y así, Gangemi nos dice que la teoría financiera de los gastos toma como dato de hecho la finalidad que deba lograrse con ellos, y estudia tanto el reparto de los ingresos como los efectos que producen. Esta exploración es necesaria para racionalizar la actividad financiera y conocer los límites de la erogación estatal.
No se agota con el conocimiento de estos datos, el estudio de los gastos públicos, pues queda por ver su aspecto dinámico y su progresivo aumento.
Como también al decir de Villegas, "agregamos la clasificación de los gastos públicos", como los de funcionamiento y los de capital. Lo mismo que desde el punto de vista de la política financiera y su regulación en el sistema positivo argentino.
También es imprescindible que tomemos en cuenta la evolución del concepto, por cuanto, si tenemos en cuenta la reseña que hizo el Profesor Espeche en la Clase Satelital veremos que fue evolucionando desde la concepción medieval hasta concepciones más modernas como las de los clásicos que hablan del "Estado pozo" al considerar que los gastos no reditúan y no vuelven a la comunidad. Hasta las ya insoslayables posiciones de quienes ven al Estado como un redistribuidor de riqueza al gravar según determinados criterios y al gastar también según otros.
Si tomamos como base la definición dada al inicio, podemos colegir que las características esenciales son: a) Erogaciones dinerarias ya que consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, que en esta economía monetaria se asimilan con el dinero. b) Efectuadas por el Estado en todos los sentidos en que éste efectúe gastos, ya sea directamente o a través de recursos destinados a empresas mixtas o entes descentralizados. c) En virtud de la ley ya que en los Estados de derecho rige el principio de legalidad en cuanto al gasto público o, como lo aclaró el Dr. Espeche, la Reserva de ley. Principio que en el derecho argentino se regula por tres lados: 1. Ley de contabilidad que reglamenta el gasto en sus diversos aspectos y especialmente en su ejecución.- 2. Ley del Presupuesto General de la Nación que se realiza anualmente.- 3. Por el control posterior a su realización a través de organismos creados al efecto ya sean nacionales o provinciales. Sin embargo, la relación ley – gasto no siempre es inmediata, porque hay casos en que deben realizarse gastos públicos urgentes o de coyuntura, imprevistos, para empresas públicas, etc. No obstante, siempre debe dictarse una ley al efecto, aunque esté lejana en el tiempo.- 4. Para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas y que aunque no sean cumplidas y los gastos tengan otro destino son gastos públicos ilegítimos, pero gastos públicos al fin. Por eso, la necesidad pública le da legitimidad al gasto pero no un presupuesto existencial.
Reparto
a) En relación al lugar: Para mí no es otra cosa que la Ley Federal de Coparticipación. Que deban considerarse ciertos presupuestos para no caer en infelices decisiones de inequidad y justicia, es seguro. Están quienes afirman que deben ser repartidos según las características económicas regionales. Mientras otros dicen que el reparto debe realizarse con medidas equitativas que tengan en cuenta el bien común de la nación.
b) En relación al tiempo. Es importante tener en cuenta el plazo de los gastos, puesto que si deben efectuarse gastos muy altos (ciertas obras públicas, por ej.) no pueden ejecutarse con el Presupuesto de un año, sino que debe planificarse para varios ejercicios, salvo que se recurra a empréstitos externos mientras ellos no hagan inviable la vida del pueblo.
Finalidades
Sabemos que la finalidad del gasto público es solventar las necesidades públicas, pero también sabemos, por experiencia, que no siempre se realizan para ello. Así observamos que los dineros públicos son utilizados con fines electoralistas, sociales o económicos. En este punto dice Masoin que no se puede separar la actividad económica que da bienestar al país de la economía financiera pública. Pues cuanta mayor prosperidad económica exista, los gastos públicos no serán una carga para la economía, sino creadores de riqueza.
Límites del Gasto Público
El problema de establecer límites al gasto público es más político que económico. Y aquí aparecen tres vertientes:
a) Los autores modernos sostienen que pueden llegar hasta el límite en que la ventaja social de ellos se compensa con los inconvenientes de las amputaciones hechas al ingreso nacional: concepto de la "utilidad social máxima".
b) Gangemi, por ej., dice que el límite se impone ante la posibilidad de agravar la presión tributaria y por la necesidad de no crear una presión inflacionaria. Es necesario tener en cuenta el equilibrio entre actividad económica y actividad financiera.
c) Duverger pone los límites en los gastos de mera administración, los gastos improductivos de transferencia, y las sustituciones onerosas del Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos gravosas en manos de particulares.
Efectos económicos
Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto público debe considerarse lo importante que resulta el volumen de los gastos con relación al producto bruto interno. Según (http://www.lainsignia.org/2005/marzo/econ_015.htm), los gastos públicos a nivel internacional (están en el ) 35% de PIB. Cualquier modificación En su cuantía tiene un inevitable efecto económico. También la tiene cualquier modificación de los diversos elementos que integran el gasto.
Las consecuencias del recurso no siempre se advierten en forma rápida, mientras que las del gasto público, sí. Y que no se limitan (los de este último) al impulso momentáneo que puede percibirse en la economía, sino que tienen efectos secundarios que amplían su acción económica creando en la misma medida gastos y producciones, así como ulteriores acciones de intercambio.
Los efectos económicos dependen en gran medida de la naturaleza de los gastos que se realizan o se aumenta. Como dice Duverger, realizar inversiones productivas es más eficaz que desarrollar los armamentos; acrecentar el poder de compra de las clases pobres es más eficaz que aumentar aún más el de las clases ricas.
Por lo tanto, para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, con efectos que sean tan previsibles como beneficiosos, se hace necesario tener en cuenta los siguientes factores: a) la estructura económica, es decir, si se trata de una economía desarrollada o en vías de desarrollo; b) su estado o coyuntura, o sea, un estado de recesión o un estado de expansión, y c) los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales gastos públicos.
Comparación de los gastos públicos con los privados
1. El sujeto del gasto público es el Estado = perpetuo = presente y futuro
El sujeto del gasto privado es un particular = perecedero = presente
2. El individuo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares = bienes para consumo, diversión, etc. = lucrativas.
El Estado satisface, por lo menos idealmente, necesidades públicas, de todos = defensa exterior, orden interno = no mensurables monetariamente.
3. Estado = recursos provenientes de la coacción.
Particulares = recursos provenientes de convenciones.
4. El Estado primero estudia los gastos que va a realizar para luego procurarse los recursos.
Los particulares adecuan sus gastos a sus recursos.
5. El Estado está obligado a realizar los gastos para cumplir con sus funciones.
El particular, es libre con respecto al monto y al destino de sus gastos.
- Gastos en especie y en moneda
- Gastos internos y externos
- Gastos personales y reales
- Gastos ordinarios y extraordinarios
También, los más modernos, los clasifican de la siguiente manera:
- Criterio Jurídico – Administrativo, que las legislaciones los distinguen así:
a) Jurisdiccional o Institucional. Esta clasificación corresponde a la estructura organizativa del Estado y expone las distintas unidades jurisdiccionales que ejecutarán el presupuesto. Así tenemos la jurisdicción del Poder Ejecutivo, la del Poder Legislativo y la del Poder Judicial. Cada uno de ellos luego va desgranándose en las distintas unidades correspondientes a su organigrama. Pero también se destina un apartado especial para las obligaciones generales del Estado (servicio de la deuda pública, obligaciones a cargo del Tesoro, subsidios y subvenciones).
b) Por finalidades y funciones. Son clasificados así por la finalidad a la que están destinados (salud, educación, gastos de justicia, etc.). Aunque la clasificación jurisdiccional ya nos está dando la pauta de a qué rubros se van a aplicar los gastos, por las funciones que cumple cada jurisdicción. Esta es la más aceptada en los presupuestos modernos pues permite visualizar con claridad la orientación seguida por el Estado.
c) Por la constancia o permanencia del gasto.
Constancia: – gastos fijos: los que no dependen de una mayor actividad o de que aumente el rendimiento de los entes dedicados a la prestación de servicios divisibles
– gastos variables: los que están directamente vinculados con la mayor actividad o producción.
Permanencia: – gastos fijos: los repetidos de un ejercicio a otro con un monto prácticamente invariable.
– gastos variables: los que sufren alteraciones notorias en su monto o tienen carácter extraordinario, apareciendo en unos ejercicios y faltando en otros.
2. Criterio Económico
a) La doctrina financiera del liberalismo clásico distinguió entre gastos públicos ordinarios y extraordinarios.
– Gastos ordinarios eran los corrientes y habituales. Su misión era atender el normal desenvolvimiento del país asegurando los derechos individuales de sus habitantes. De allí que los fondos tuviesen como destino las funciones públicas (legislación, justicia, defensa externa, orden interno) y algunos servicios públicos esenciales que se consideraban imprescindibles para la existencia del propio Estado. Estos gastos no podían suspenderse y debían repetirse todos los años. De allí infieren que debían ser financiados con recursos ordinarios, principalmente los tributarios.
– Gastos extraordinarios surgían ante situaciones imprevistas y excepcionales (guerras, plagas, calamidades, epidemias masivas o catástrofes naturales). Como no eran previsibles no había más remedio que recurrir al crédito público y a gravámenes de emergencia. Sin embargo los empréstitos sólo podían solicitarse para situaciones de emergencia.
b) Keynes y sus seguidores afirmaron que esa clasificación tenía errores conceptuales, pero se volvieron a imponer las ideas liberales, ahora remozadas.
c) Neoliberalismo: caracteriza doctrinariamente así:
1. Gastos públicos ordinarios: son las erogaciones habituales o normales de la Administración, es decir, las reiteradas en el curso de los ejercicios financieros de la hacienda.
2. Gastos públicos extraordinarios: son las erogaciones destinadas a satisfacer necesidades imprevistas, excepcionales, eventuales o contingentes, no repetidas con regularidad en los distintos ejercicios de la hacienda.
d) En nuestro país, las disposiciones más modernas en materia presupuestaria contienen una clasificación de gastos públicos por su fuente de financiamiento que tiene en cuenta la diferencia entre gastos ordinarios y extraordinarios. Así lo ha decidido la Secretaría de Hacienda mediante Res. 56/96, que cumple con lo ordenado por el art. 14 in fine de la ley 24.156. Dicha resolución señala como conveniente que, por regla general, los recursos permanentes financien gastos permanentes, los recursos transitorios financien gastos transitorios y los recursos "por única vez" financien gastos "por única vez". Por último, el art. 56 de la ley 24.156 prohíbe expresamente realizar operaciones de crédito público para financiar gastos operativos.
e) Lo último es diferenciar gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital). Que de última se asemejan a diferenciar los gastos ordinarios de los gastos extraordinarios. Los primeros son de funcionamiento y no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión. Los segundos son de capitalización y significan un incremento directo del patrimonio público. Aunque esta asimilación no se da en el último caso ya que las erogaciones de inversión no pueden considerarse extraordinarias.
f) La otra tendencia es la de la clasificación en gastos de servicio (o con contrapartida) y gastos de transferencia (sin contrapartida), caso de subsidios a ciertos sectores productivos, etc.
g) Otro criterio es diferenciarlos en productivos e improductivos. Los productivos serían aquellos que elevan el rendimiento global de la economía, posibilitando mayor productividad del sistema; mientras que los improductivos no tiene esa cualidad (gastos de la función pública, por ej.).
Crecimiento de los gastos públicos
En todos los países del mundo, los gastos del Estado han tendido a incrementarse. En periodos cortos se puede observar estabilizaciones o descensos; pero, considerándolos en periodos largos, la curva parece siempre ascendente. A grandes rasgos, el crecimiento de los gastos se desarrolló en ritmo lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir de esa fecha.
Causas
- Griziotti: distingue las causas aparentes (por ej. variación del signo monetario y evolución de las reglas presupuestarias)., de las causas relativas (por ej. anexiones territoriales o aumentos de población, de producción o de renta nacional) y de las causas reales (por ej. gastos militares y burocráticos).
Crítica: Si la causa es aparente, no es una auténtica causa. Si es relativa, se compensan puesto que al aumentar los gastos, aumentan los recursos. Por lo tanto, sólo interesan las reales.
- Gastos militares. Los gastos bélicos no terminan con la contienda armada, sino que le sobreviene una etapa de servicios y concesiones a los veteranos. Las guerras habitúan a los contribuyentes a pagar impuestos elevados, y es raro que los presupuestos posteriores a ellas vuelvan a los niveles antiguos.
Mas aún, sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que el equipamiento racional de las fuerzas armadas modernas exige sumas que se incrementan por las tensiones internacionales, los conflictos regionales y los nuevos armamentos, cada vez más sofisticados.
- Prosperidad del sistema económico. A medida que es sistema económico va adquiriendo niveles más elevados de producción, la población además de consumir lo básico de las industrias primarias y secundarias, también empiezan a consumir servicios que se crean a raíz de las complejidades que trae la expansión del mercado. Es que tienen mayores ingresos. Pero también los mayores ingresos hacen reaccionar inmediatamente al Estado que empieza a implementar nuevos y mayores impuestos.
- Urbanización. El aumento de población en las ciudades requiere mayores servicios edilicios y de infraestructura, servicios de seguridad, etc., lo que también eleva los gastos, por más esfuerzos que se realicen economizando en otros órdenes.
- Desarrollo de la democracia. Ciertos autores piensan que este sistema de gobierno trae aparejado un aumento en los gastos por cuestiones demagógicas.
- Ayuda a zonas subdesarrolladas. Una decisión ético política que se viene dando en todo el mundo occidental, tanto a nivel nacional como internacional.
- Aumento de los costos. El incremento considerable de costos de los bienes y servicios incide considerablemente en los presupuestos públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes desconocidos.
- Burocracia. Su desmesurado crecimiento, por supuesto que determina el aumento de los gastos públicos. En su maraña de regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es incrementar el número de empleados estatales.
Autor:
Walter
Argentina
29/09/2008
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