Problemas sociales que afectan la adecuada aplicación del Ordenamiento Territorial

Resumen

La actual existencia de múltiples contradicciones en la sociedad cubana impide la realización de un adecuado Ordenamiento Territorial y de una correcta Gestión Integrada en ciudades costeras. El objetivo de este trabajo es describir los problemas sociales que frenan el desarrollo exitoso de estos dos métodos en Cuba. Se ejemplifica el análisis en el caso de la provincia de Santiago de Cuba, desde una perspectiva crítica y holística. En el estudio de los problemas sociales se tienen en cuenta diversos aspectos donde se destacan las violaciones más recientes y las manifiestas situaciones derivadas de la falta de integración de ambos métodos en su aplicación.

Palabras clave: Problemas sociales, zonas costeras, Ordenamiento Territorial, Gestión Integrada de Zona Costeras.

Social Problems affecting proper application of Land-Use Planning and Integrated Coastal Zone Management in Cuba. Study Case: Santiago de Cuba

Abstract

The existence of multiple contradictions in the Cuban society at present, impede doing proper Land Used- Planning and right Integrated Management at the coastal cities/towns/villages. The description of the social problems when applying those two methods in Cuba is the aim of the present work. The case of the Santiago de Cuba Province is exemplified form a critical and holistic perspective. Different aspects are taken into consideration when analyzing the social problems, giving also illustrations of the most recent violations and manifested situations derived from the lack of integration when apply both methods.

Key words: social problems, coastal zone, Land-Use Planning, Integrated Coastal Zone Management.

Introducción

El crecimiento acelerado de la población en muchos países ha generado el surgimiento de grandes urbanizaciones, la mayoría de ellas localizadas en zonas costeras con grandes riesgos ante fenómenos naturales y antrópicos. Estos territorios concentran en la actualidad una tasa de crecimiento que soporta el 60 % de la población mundial. Actualmente existen más de 180 países con grandes poblaciones localizadas en zonas costeras de baja altitud, 130 de ellos, los que comprenden el 70%, poseen sus mayores conglomerados urbanos a pocos kilómetros de la costa[1]

En los últimos 100 años el nivel medio del mar mundial se ha elevado de 10 a 20 cm[2]El ritmo del aumento se incrementa de 1-2 mm por año, es decir, unas 10 veces más rápidamente que el ritmo observado en los últimos 3.000 años. Los modelos actuales proyectan que los niveles del mar se elevarán de 9 a 88 cm para el año 2100. Debido a esta razón las zonas costeras y las pequeñas islas serán sumamente vulnerables[3]

En las últimas décadas las costas se han modificado y urbanizado intensamente, lo que las hace aún más sensibles al aumento del nivel del mar. Los países en desarrollo, con sus economías e instituciones débiles, están expuestos a los riesgos más graves, no obstante, las zonas costeras bajas de los países desarrollados pueden también verse gravemente afectadas. El aumento del nivel del mar podría también causar episodios extremos tales como mareas altas, tormentas repentinas y olas marinas sísmicas (tsunami) que causan mayor destrucción[4]

Cuba, por su ubicación geográfica y estar conformada por un archipiélago con dos islas grandes (Isla de Cuba e Isla de la Juventud) más de 2500 cayos y una línea de costa que supera los 6 000 Km es vulnerable ante desastres naturales. Muchas de sus ciudades son sensibles ante la ocurrencia de fenómenos naturales y antrópicos, otras manifiestan un considerable aumento demográfico de las áreas rurales hacia la costa (Milanés, 2011), lo que unido al crecimiento económico y la presencia del sector industrial, la existencia de barrios insalubres, los conflictos entre los diferentes usos y usuarios y la ubicación de asentamientos en zonas de alto riesgo a los diferente peligros, evidencian algunos problemas relacionados con la planificación y el ordenamiento en el territorio costero.

Dentro de ellas, la provincia de Santiago de Cuba no escapa a esta realidad. Esta urbe se localiza en la región Suroriental, considerada como la de mayor peligrosidad sísmica del país, por su cercanía a la zona de fallas Bartlett-Caimán[5]lo cual representa un riesgo potencial para los asentamientos humanos. Otra de las amenazas, es la presencia de una actividad ciclónica muy alta[6]con la frecuencia de huracanes y tormentas tropicales[7]Dentro de las amenazas antrópicas a que se expone la ciudad y que afecta considerablemente el patrimonio construido y sumergido, se encuentra la contaminación ambiental[8]fenómeno que damnifica a la mayoría de las grandes ciudades costeras, por lo que su análisis constituye también un factor a considerar al evaluar de manera holística los programas de ordenamiento territorial que regulan y planifican el crecimiento de estas áreas.

El análisis del ordenamiento territorial a que están expuestas en la actualidad las ciudades, especialmente aquellas localizadas muy cerca de la línea de costa, exige de estudios integradores en pos de minimizar las vulnerabilidades y riesgos a que están sometidas. Hoy se sabe que muchos desastres urbanos localizados en la zona costera son razonablemente predecibles, y que a menudo se producen de forma cíclica. Sin embargo, con frecuencia la vulnerabilidad de las construcciones, infraestructuras y población en general que se ubica en los espacios litorales son el resultado de las acciones que realiza el hombre, convirtiéndose esta situación en un gran problema social de irrefutable actualidad.

Cuba es uno de los países que más ha avanzado en el mundo en lograr un adecuado ordenamiento territorial en estos espacios. La creación de las direcciones provinciales y municipales de Planificación Física en las 15 provincias del país ha permitido que se realicen numerosos estudios que parten desde el diseño de planes especiales, parciales y sectoriales de ordenamiento territorial hasta estudios de factibilidad y micro localización. Sin embargo todavía se necesita perfeccionar varios aspectos en el orden institucional y en la sociedad que impiden una mejor gestión; esto significa que existen contradicciones en la sociedad cubana que atentan contra la gestión integrada de las zonas costeras. Por estas razones el objetivo de este trabajo se centra en describir cuáles son los problemas sociales que enfrentan el Ordenamiento Territorial (OT) y la Gestión Integrada de las zonas costeras en Cuba ejemplificando el caso de la ciudad de Santiago de Cuba desde una perspectiva crítica.

Desarrollo

La guía para la elaboración de planes de OT surgió como una primera respuesta a los cambios organizacionales y demanda de la sociedad (Padrón Lotti, 2007). Este instrumento de planeación tiene como propósito elevar la calidad y capacidad de los órganos e instituciones que trabajan directamente con estos planes y en su elaboración científica. Es de valido considerar el carácter abierto de la guía, que proporciona que en cada municipio y asentamiento se proponga el diseño conceptual, metodológico y técnico del plan, teniendo en cuenta la identidad local que se procura con la dinámica económica y social del territorio[9]

La temática del ordenamiento territorial recibe un trato muy general, siguiendo el mismo modelo para territorios urbanizados, costeros o rurales, lo que demuestra que todavía falta mucho por hacer. Parte de las causas de los daños observados en los desastres de los últimos años en zonas costeras se deben en gran medida a cuestiones como esta. Por otro lado también es posible deducir, teniendo en cuenta que la metodología actual no contiene todos los elementos necesarios para mitigar los desastres ocurridos en zonas litorales, que existen problemas de conocimiento, que persisten las dificultades en la comprensión del fenómeno, que hay problemas con la capacitación en estos temas, tanto de la población como de los sectores empresariales, y de los tomadores de decisiones y por consiguiente contradicciones entre el conocimiento del problema, su comprensión y la búsqueda de soluciones al mismo.

El Ordenamiento Territorial (OT) y el urbanismo constituyen una vía para evaluar el papel del hombre en el proceso de asimilación y transformación del medio ambiente de las ciudades (Pérez & Rodríguez, 2002). Para lograr el desarrollo equilibrado de las costas y la organización física del espacio se debe prestar especial atención en la elaboración de los planes de OT, donde se tomen en consideración los aspectos ambientales y de riesgos ante los cambios climáticos, el ascenso del nivel del mar y las catástrofes de origen natural, lo anterior constituye un reto para urbanistas, planificadores y gestores.

2.1 Problemas detectados

La zona costera de la provincia de Santiago de Cuba se encuentra medianamente antropizada y erosionada. Es una zona vulnerable ante sismos de hasta 10 grados en la escala MSK[10]En ella existen numerosos ecosistemas ricos en biodiversidad donde además se concentra un valioso patrimonio cultural terrestre y sumergido, con innegables posibilidades de frente a su valorización. Lo mencionado aporta una singularidad exclusiva dentro del territorio nacional al objeto de estudio de ésta investigación.

En la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba es común encontrar sitios de alto desarrollo turístico en la proximidad de núcleos urbanos, con descargas municipales directas al mar o con la presencia de corrientes costeras que se encargan de su distribución[11]La reclamación del área de manglar para el desarrollo urbano y de la acuicultura es otra práctica común en la región así como el depósito de relieves mineros en áreas próximas a sitios de reclutamiento, crecimiento y desove de organismos marinos de importancia económica regional. Estos son algunos ejemplos de los usos sociales competitivos existentes en las áreas costeras y marinas os cuales son generalizados en la región Sur Oriental de Cuba.

Los dos municipios costeros de la provincia (Santiago de Cuba y Guamá), que representan un 32% de su territorio, exhiben problemas derivados de una inadecuada planificación y gestión territorial. Ambos municipios concentran más del 39% de su población y soportan en la actualidad un crecimiento demográfico acelerado, este proceso ha venido acompañado de una intensificación de los usos urbanos, de la concentración de núcleos industriales y de la organización de una importante red de infraestructuras cerca de la zona costera que no cesa de crecer.[12] La principal causa de los problemas mencionados se manifiesta en la no identificación de los principales conflictos que se generan entre los diferentes usos y usuarios, el desconocimiento de los limites de la zona costera en el medio terrestre y marino sí como la inexistencia de un plan que ordene, planifique y gestione la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba de manera integrada.

Establecer los límites de la zona costera en los medios marino y terrestre siempre ha sido un tema de particular importancia y de mucha discrepancia entre planificadores y gestores. Este aspecto constituye un asunto clave para comenzar a resolver los procesos de planificación, gestión y toma de decisiones en los municipios costeros. Por tal motivo se necesita realizar un estudio detallado y elaborar un procedimiento de análisis para delimitar la zona costera y de protección cuyo alcance de aplicación sea nacional.

En la provincia de Santiago de Cuba, los planes actuales (generales, parciales y especiales) de Ordenamiento Territorial elaborados para la zona costera, se encuentran desactualizados y no han tomado en consideración análisis integrales en su planificación y gestión. De la misma manera solo uno delimita el territorio costero y esta delimitación no se encuentra en correspondencia con lo descrito en la sección segunda del artículo 4 del Decreto ley 212 de Gestión de la zona costera, referido a la estructura y configuración de los distintos tipos de costas. Se aprecia como dificultad que no se prevén acciones que propicien una disminución del riesgo ante desastres y los cambios climáticos, ni se interviene directamente en la búsqueda de soluciones concretas para el área, apoyando en el cambio de uso de instalaciones en peligro, la liberación de áreas expuestas para usos públicos o la intervención directa ante catástrofes al brindar respuesta que garanticen el mínimo de pérdidas y tiempo en la desarticulación de las actividades urbanas y territoriales antes de desencadenarse el peligro, durante y con posterioridad al paso de un evento extremo, por solo citar algunas.

Lo antes expuesto se sintetiza en las siguientes manifestaciones de la situación problémica:

• Existen dificultades en la delimitación actual de la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba y su zona de protección, lo cual excluye áreas de interés geográfico-económico y social. Esto influye en el desconocimiento actual que tiene la sociedad, específicamente las comunidades costeras de los límites terrestres de la zona costera.

• Existen violaciones en el otorgamiento de nuevas microlocalizaciones e inversiones ejemplo: cementerios, obras industriales, etc. dentro de la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba. Son también otorgados permisos particulares de construcción en áreas vulnerables.

• La zona costera de la provincia de Santiago de Cuba ha sido poco investigada, existiendo carencias en los planes territoriales de regulación y control integral de las diferentes actividades que se realizan así como las interacciones que se producen derivadas de la relación tierra-mar.

• Insuficiente información actualizada de las características, usos – usuarios, conflictos y problemas que se generan en la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba lo cual afecta la toma oportuna de decisiones.

• Crecimiento acelerado de asentamientos espontáneos o planificados en la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba, muchos de ellos localizados en zonas de alto riesgo a peligros de origen natural y antrópico, esto también conlleva a un uso y ocupación inadecuado del territorio

• Deterioro de ecosistemas y consecuente pérdida de la diversidad biológica en la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba.

• Erosión progresiva de la zona costera, por la presencia de construcciones realizadas con diseños incorrectos, aditivo al empleo de materiales y tecnologías no adecuadas.

• Suelos costeros urbanizados que fomentan la pérdida de identidad y el sentido de pertenencia de las comunidades costeras.

• Dispersión de información y desconocimiento de estudios y proyectos entre las diversas instituciones que trabajan en la zona costera.

• Existen bases cartográficas y Planes de Ordenamiento Territorial y Urbano desactualizadas en muchos de los dos municipios costeros, derivado en parte por el debilitamiento de la fuerza de trabajo calificada que en estos momentos presentan las Direcciones Provinciales y Municipales de Planificación Física (DPPF y DMPF) para acometer las diferentes tareas. Lo mencionado aporta una singularidad exclusiva dentro del territorio nacional a los planes de Ordenamiento Territorial en zonas costeras.

• Necesidad de formular nuevos instrumentos integrales que garanticen los vínculos entre la planificación del desarrollo, el uso del territorio, los diseños adecuados de proyectos de inversión y la gestión anticipada del riesgo.

Estas cuestiones denotan que es necesario tomar medidas en el orden administrativo y tecnológico que conduzcan a garantizar un elevado nivel en la planeación, ordenamiento y gestión de las zonas costeras en función de los nuevos proyectos constructivos y de infraestructura que se diseñen. Por tanto existe una necesidad de planificar y gestionar la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba de manera holística a partir de un nuevo procedimiento que permita reconocer el carácter distintivo de éstas zonas como áreas importantes para el desarrollo de ecosistemas únicos dentro de la geografía global, donde se tengan en consideración los criterios de participación ciudadana en las fases de diseño e implementación y donde sean contemplados además los severos conflictos que se generan por la multiplicidad de usos y usuarios así como los riesgos que ponen en peligro la integridad funcional del sistema y sus recursos, por tanto, se requiere una reflexión conceptual, metodológica y técnica que contribuya a la eficiencia, eficacia y efectividad en la planificación y gestión integrada de la zona costera de la provincia de Santiago de Cuba a partir de la propia identidad local, de la dinámica económica y social del territorio.

El concepto de gestión integrada de zonas costeras ha sido empleado a nivel mundial mediante diferentes acepciones –manejo integrado de zonas costeras (MIZC), gestión integrada de zonas costeras o áreas litorales (GIZC), planificación costera y manejo, etc.-, algunos de los cuales incorporan o asumen en el proceso la fase de planificación[13]De aquí se infieren aquellas acciones encaminadas al estudio, análisis, evaluación, planificación, organización, dirección, ejecución, seguimiento y control. Este concepto que insertado adecuadamente en función del ordenamiento territorial, constituye una herramienta de trabajo muy útil en los procesos constructivos y de infraestructura que se desarrollan en el país, convirtiendo a la gestión de las zonas costeras en un proceso abarcador y a la vez específico.

Si se consideran todas las prerrogativas analizadas del ordenamiento territorial en zonas costeras, es posible, teniendo en cuenta el concepto de ordenamiento territorial definido con anterioridad, discernir como gestión del ordenamiento territorial en zonas costeras, a la actividad que se encarga de contemplar todos los estudios que deben realizarse en los espacios litorales, los cuales deberán incluir la evaluación de los fenómenos o procesos naturales relacionados con la geodinámica marino-terrestre y los procesos o fenómenos inducidos por la actividad antrópica que afectan los proyectos u obras ingenieriles de infraestructura urbana, situados o en pos de ubicarse en estos territorios costeros; de forma tal que se contribuya a planear, organizar, dirigir, evaluar y controlar las medidas orientativas y de toma de decisiones que sean dictadas a favor de los proyectos u obras urbanísticas, dirigidas a prevenir y mitigar los daños provocados por la ocurrencia de eventos de carácter natural o antrópico influyendo en los procesos de adaptación al cambio climático.[14]

De forma más amplia se puede decir que la gestión del ordenamiento territorial en zonas costeras se debe realizar para evitar las consecuencias que futuros proyectos de desarrollo residencial, turístico o de infraestructura urbana así como los fenómenos naturales o inducidos (amenazas), tienen sobre los ecosistemas costeros, los espacios litorales y las comunidades costeras asentadas, los cuales llevan implícito en ocasiones, la transformación de la realidad (vulnerabilidad) por lo que se hace necesario tomar medidas organizativas y tecnológicas para disminuir sus impactos (gestión) propiciando una herramienta para la toma oportuna de decisiones .[15]

Internacionalmente, el mayor problema de la gestión del ordenamiento territorial y la planeación en zonas costeras en cualquier nivel de gobierno, es que la gestión es un problema a largo plazo, y los gobiernos no han sido particularmente compasivos y comprensivos en la planificación del desarrollo a largo plazo, ni han destinado mucho dinero en la reducción de los riesgos y las vulnerabilidades que estos territorios enfrentan a largo plazo[16]En consecuencia, debido precisamente a que la función de la gestión está dirigida a la realización de determinadas transformaciones de la realidad, precisa ser contextualizada, y en función de esto, plantear un mecanismo capaz de garantizarla que en la medida de las posibilidades reales de cada país, se puedan visualizar la resolución de los problemas sociales que le impiden su realización exitosa.

2.2 Problemas sociales que afrontan el Ordenamiento Territorial y la Gestión Integrada de las Zonas Costeras en Santiago de Cuba.

La tendencia internacional en lo relacionado a la disminución de riesgos y vulnerabilidades en zonas costeras producto del adecuado ordenamiento territorial y de las técnicas de construcción ha empelar en éstas áreas, esta siendo investigada con mucho énfasis.

Cuba no está exenta de esta tendencia, la experiencia práctica demuestra que a pesar de los logros en esta esfera (que son muchos), es necesario continuar integrando los estudios realizados por varias ciencias o ramas de la ciencia (geofísicos, ingenieros estructurales, demógrafos, geógrafos, arquitectos y sociólogos, entre otros.) en función de la disminución la vulnerabilidad de las construcciones y de los riesgos geológicos ante deslizamientos de tierra.

En este contexto, es preciso entender que el ordenamiento territorial y la gestión integrada en zonas costeras es un proceso dinámico, donde sus manifestaciones pueden variar de una comunidad a otra, o de un año a otro. Existen factores que se pueden evitar o reducir para disminuir las vulnerabilidades. En muchos casos se requieren recursos económicos, pero en otros casos los elementos principales son las decisiones políticas, económicas y sociales. Asimismo, la vulnerabilidad a que están sometidos los territorios costeros no es exclusivamente un problema de carencias, bajos recursos o pobreza, sino de cómo se ordenan, planifican, asignan y utilizan los recursos disponibles contribuyendo a desarrollar escenarios para la mitigación.[17]

En este sentido los resultados de las indagaciones realizadas en el contexto de la presente investigación, confirman que de una manera u otra estos factores están presentes en la realidad de las comunidades costeras, las obras constructivas y de infraestructura que se ejecutan y, en la sociedad en general, trayendo consigo la manifestación de problemas de índole económico, medioambiental, cognitivo, de educación, culturales, pedagógicos, entre otros, que se explican más adelante:

Desde el punto de vista económico el ordenamiento territorial y la gestión integrada de las zonas costeras son métodos no integrados. Este planteamiento queda evidenciado en los procesos de declaración de nuevas zonas bajo régimen de manejo costero que se han desarrollado en la provincia. También se aprecia en los diseños de nueva infraestructura urbanística-arquitectónica, los cuales en ocasiones presentan una planificación inadecuada de los sitios idóneos para la ubicación de nueva infraestructura vial donde no son considerados los posibles riesgos que se producirán posteriormente a la ubicación de estas en zonas frecuentemente amenazadas, trayendo consigo la utilización errónea de los recursos económicos en unos casos, y en otros gastos excesivos en labores de rehabilitación de las obras ya construidas luego de ser abatidas por los eventos naturales y antrópicos.

En Cuba existen numerosos ejemplos que demuestran la utilización inadecuada de recursos económicos. Ejemplo fehaciente se concreta en el amplio crecimiento desproporcionado de las ciudades y poblados cubanos en años anteriores, sin una planificación física verdaderamente consciente de los problemas ambientales que hoy día enfrenta la sociedad cubana. En este sentido, se conoce la ubicación de varios poblados en zonas peligrosas, donde el Estado cubano ha tenido que invertir cuantiosos recursos económicos para rehabilitarlos, en varias ocasiones. Un ejemplo reciente lo constituye el poblado de Santa Cruz del Sur[18]en la provincia de Camaguey, afectado en varias ocasiones por las inclemencias del viento y del mar, provocando pérdidas económicas considerables al Estado y fuertes afectaciones a la economía familiar. También se reconocen como asentamientos costeros vulnerables las comunidades de Surgidero de Batabanó, Paya Cajío, Cortés, Isabel Rubio y Campo Alegre, algunos de los cuales ya han sido reubicados[19]

En la provincia Santiago de Cuba desde el punto de vista de la infraestructura se encuentra el caso de la carretera Santiago de Cuba – Guamá – Granma. Esta carretera actualmente está siendo restaurada pero por años ha sido afectada en varios tramos por la acción del mar presentando un peligro potencial de incomunicación por ocurrencia de deslizamientos y/o desprendimientos de su taludes en varias zonas. En la mayoría de los casos los taludes tienen alturas que oscilan entre los 20 y 40 metros, y una inclinación de 60 a 90º, en estos ya en el 92% se han manifestado o se manifiestan de alguna manera deslizamientos, derrumbes o desprendimientos de rocas. [20]Los numerosos recorridos efectuados por especialistas de la provincia a esta zona, determinan los daños económicos en los más de 5 puentes que se encuentran a lo largo de la carretera. [21]

Desde el punto de vista ambiental el ordenamiento territorial y la gestión integrada de las zonas costeras también presenta dificultades. Siguiendo con el caso de la provincia Santiago de Cuba, se observa que alrededor de esta existen factores vinculados al ordenamiento del territorio que atentan contra el cumplimiento de las normas ambientales reguladas en la Ley 81 de Medioambiente. También se aprecian otras violaciones del Decreto Ley 200 de las Contravenciones en materia de medioambiente y del Decreto Ley 212 de Gestión de la Zona Costera, muchas de las cuales incrementan la vulnerabilidad de los suelos y conllevan a la contaminación de aguas subterráneas, entre las violaciones realizadas focalizamos los siguientes:

• Ubicación de varias industrias en los márgenes de la bahía de Santiago de Cuba, las cuales generan grandes desechos industriales contaminantes que van a parar al subsuelo, ríos y directamente a la bahía de Santiago de Cuba, sin plantas de tratamiento de residuales lo cual genera una considerable carga contaminante.[22] Esta bahía es considerada la segunda más contaminada de Cuba, sólo superada por la Bahía de La Habana (Villasol, 1979).

• Ubicación de la actividad agrícola en los alrededores de la ciudad de Santiago de Cuba cuya carga de fertilizantes y aureola de dispersión permite la entrada al manto freático de elementos nocivos para la salud, contaminando fundamentalmente las áreas aledañas a la cuenca del río San Juan, mayor humedal de la provincia, de donde se obtiene agua subterránea para abastecimiento a gran parte de la población de la ciudad de Santiago de Cuba.

• Mal estado técnico-constructivo en que se encuentran los sistemas de alcantarillado del perímetro costero de la provincia. Provocando que tanto los desechos institucionales, así como residenciales, en reiteradas ocasiones se desborden y contribuyan con el aumento del estado de contaminación de los suelos y locaciones diversas.[23]

• Ausencia de sistema de drenaje pluvial en el litoral costero.

• Nuevas microlocalizaciones otorgadas a menos de 50 metros de la línea de costa para la construcción de nuevas obras, ejemplo cementerios y asentamientos costeros.

Los problemas analizados traen al debate otros dos problemas que están íntimamente relacionados: problemas cognitivos y socio culturales, que también afectan el ordenamiento territorial y la gestión integrada de las zonas costeras en Cuba y específicamente en la provincia de Santiago de Cuba.

Nuestra sociedad se ve afectada en ocasiones por una amplia indisciplina social lo cual se evidencia en el no cumplimiento de las regulaciones urbanísticas existentes contribuyendo con su accionar al desorden en la planificación de la ciudad y a la maximización de vulnerabilidades. De esta manera son realizadas algunas obras constructivas privadas generadoras de riesgos en zonas no óptimas para estos fines. Algunos de los ejemplos citados anteriormente de las autorizaciones emitidas que obvian los problemas ambientales que se generan en Santiago de Cuba muestran claramente esta situación.

Pudiéramos citar el caso del barrio insalubre de Van Van y Venceremos. En el año 1995 este barrio fue erradicado construyéndose en su lugar varios edificios multifamiliares que fueron otorgados a la población. En la actualidad ha vuelto a asentarse en el área una gran cantidad de población. Las viviendas construidas emplean materiales locales como el cartón, latón y la madera con técnicas constructivas precarias, localizadas en zonas vulnerables a deslizamientos de tierra.

Todo esto se traduce en una insuficiente cultura general sobre la necesidad de aplicar una adecuada planeación territorial y una gestión integrada de las zonas costeras tanto en el sector empresarial como en la población; además de la insuficiente preparación cognoscitiva en estos temas; razón por la que se hace necesario también, reforzar desde la instrucción, el conocimiento y la vigilancia de los mismos en las generaciones de santiagueros.

Otro gran problema que enfrenta la gestión del ordenamiento territorial relacionado además con los procesos técnico-constructivos y de infraestructura urbana en zonas costeras son los problemas de tipo educativo, hacia los cuales también se necesita aumentar acciones mediante la formación en centros de educación como por medio de la capacitación para la comunidad en general.

Citando algunos ejemplos se manifiesta el incremento en los valores de susceptibilidad ante la ocurrencia de deslizamientos en algunas zonas de la provincia de Santiago de Cuba sobre todo en barrios periféricos como en el asentamiento de Van Van y Venceremos donde las personas continúan asentándose en zonas de riesgo a los desprendimientos de taludes. Se evidencia la ignorancia que presentan algunos pobladores los cuales han construido sus viviendas en la cercanía del cable de tensión eléctrica que tiene más de 100 000 Watt.

Existe además una indisciplina social y empresarial ocasionada por la realización de obras constructivas sin el amparo de los conocimientos científicos y técnicos apropiados. De esta manera se construye muy cerca de la primera línea de costa con materiales tales como el hormigón armado afectando las dunas de las playas y la dinámica natural de las arenas. Se observa desconociendo en las regulaciones vigentes para algunos casos; además de ejecutarse obras sin previa autorización de las Direcciones Regionales de Planificación Física y la vivienda.[24]

Es conocida además la falta de superación de muchos directivos empresariales.[25] Todavía es insuficiente la capacitación del personal que labora en las direcciones provinciales y municipales de Planificación Física, el CITMA y sus entidades adjuntas en cuestiones relacionadas con leyes y decretos, regulaciones medioambientales, estrategias y procedimientos que intervienen en la planificación, el ordenamiento y la gestión en zonas costeras. Esta situación también es de alcance nacional.

Todas las cuestiones relacionadas con anterioridad son sumamente importantes y estratégicas desde el punto de vista de la defensa del país. A pesar de que existen indicaciones nacionales que parten de la LEY 75 (Ley nacional de la defensa) y con respecto a la gestión de riesgos ante inminentes desastres se estableció la Directiva No 5, hoy constituye un serio problema social su aplicación. En este ámbito se cometen serias violaciones de éstas y, otras disposiciones y normas legales vigentes, todo lo que ha llevado a que durante la ocurrencia de fenómenos como los aquí referidos, se incrementen las pérdidas materiales, amén de las medidas organizativas de evacuación que realiza la Defensa Civil cubana en situaciones de desastres[26]

El gobierno cubano, en relación con la temática de los riesgos y los desastres por penetraciones del mar en zonas costeras, ha establecido una estructura organizativa encabezada por la Defensa Civil, ha legislado varios aspectos relacionados con las tareas que se deben desarrollar, y ha promovido una amplia gama de acciones, que incluyen la realización de investigaciones y proyectos de corte científico; todo con la finalidad de enfrentar con todas las herramientas posibles y en las mejores condiciones, las diversas situaciones que se presenten para disminuir los posibles daños que pueden causar la ocurrencia de eventos naturales o antrópicos en estos espacios litorales.

A pesar de que en estos momentos la Defensa Civil, los Centros de Prevención de Riesgos, el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medioambiente conjuntamente con el gobierno de las diferentes provincias de conjunto con el Instituto de Planificación Física (IPF) y otras entidades de los territorios, están trabajando a nivel de país en la elaboración de los estudios de peligro, vulnerabilidad y riesgos, (Directiva 1 del Consejo de Ministros, 2009) y de evaluación del impacto y la vulnerabilidad en asentamientos costeros por efecto de Cambio Climático y eventos meteorológicos severos (Macroproyecto 11, 2009), los procesos de ordenamiento y planeación en las zonas costeras necesitan una reformulación de sus bases metodológicas, donde se tomen en consideración los resultados de estos últimos estudios con enfoques integrados que aporten al ordenamiento de los municipios costeros el empleo de nuevas variables ambientales relacionadas con el manejo de los ecosistemas presentes en estas áreas, de manera tal que: sean incorporados los ecosistemas marinos y costeros dentro de los planes del Ordenamiento territorial a partir del reconocimiento e importancia de éstas áreas como ecosistemas estratégicos del país; donde se consideren los servicios ambientales que prestan a las poblaciones humanas que habitan estas zonas; y donde se contemplen los problemas y conflictos que se generan en las zonas costeras derivadas por la multiplicidad de usos y usuarios.

Todo este análisis demuestra la actualidad de esta temática y la necesidad de crear instrumentos específicos para lograr el desarrollo económico y social sostenible en las zonas costeras de Cuba.

Por tanto queda planteado el reto, la necesidad de una herramienta que contribuya la gestión integrada de las zonas costeras y que promueva acciones en función de resolver la situación entorno a la planeación y el ordenamiento. Esta herramienta deberá considerar también la resolución de los problemas sociales analizados en este documento.

Adicionalmente, a estos estudios está planteada la necesidad de continuar realizando investigaciones y acciones que contribuyan al mejoramiento de estas cuestiones. Los criterios más generales expresados alrededor de este tema son:

• Realizar investigaciones destinadas a identificar mejor los distintos tipos de problemas y conflictos relacionados con los usos, la planificación y el ordenamiento territorial que están latentes en las zonas litorales.

• Realizar investigaciones destinadas a identificar las violaciones que se producen del decreto ley 212, 200 y de la ley 81 de medio ambiente.

• Proponer nuevos instrumentos (metodologías, estrategias o modelos) para la planeación y el ordenamiento sostenible de la zona costera.

• Dar a conocer a los tomadores de decisiones la índole y consecuencias de los problemas generadores de riesgo.

• Elaborar mapas de riesgos geológicos y vulnerabilidad a nivel general y territorial, y diseñar los sistemas de monitoreo de las zonas más amenazadas donde se pueden desencadenar eventos catastróficos.

• Capacitación a la población y a los tomadores de decisiones sobre los eventos naturales y geológicos, sus efectos negativos y su mitigación en los programas de educación primaria, secundaria, profesional y no-formal, a nivel nacional.

• Educar a las comunidades costeras acerca de los riesgos naturales y antrópicos a que están sometidos, sus consecuencias, y las acciones a tomar de carácter preventivo.

• Realizar programas de capacitación con la población para evitar el uso de materiales y tecnologías constructivas no adecuadas en zonas costeras.

• Delimitar la zona costera empleando variables que permitan incluir dentro de los límites a aquellas comunidades que interactúen con los recursos marino-costeros.

• Vincular los procedimientos de Declaración de Zonas Bajo Régimen de Manejo Integrado Costero con los instrumentos de planeación territorial.

Conclusiones

Luego de culminar la investigación se arriban a las siguientes conclusiones:

En el orden internacional se demuestra la existencia de numerosos asentamientos urbanos costeros localizados en zonas frágiles ante distintas amenazas, donde existe un crecimiento poblacional que se incrementa cada año, lo cual exige de estudios de vulnerabilidad, planificación y ordenamiento territorial así como la gestión integrada como proceso particular para minimizar los riesgos.

Lograr la gestión integrada de las zonas costeras en los procesos de planeación y ordenamiento territorial constituye gran problema social de irrefutable actualidad en Cuba por tanto se hace necesario el diseño e implementación de políticas de desarrollo sostenible en estas ciudades costeras, de manera tal que puedan enfrentar los cambios climáticos que se avecinan.

Los Planes Generales de Ordenamiento Territorial y Urbano son instrumentos sumamente útiles para ordenar los usos de suelo, sin embargo, estos programas actuales no responde 100 % a los procesos de conservación sostenible de los ecosistemas costeros ya que su ámbito geográfico de actuación está referido en exclusiva al medio terrestre.

La manera de gestionar de forma holística las zonas costeras en Cuba actualmente no satisface las necesidades reales del país, evidenciándose en primera instancia un divorcio objetivo entre el uso de los resultados científicos y el desarrollo local, y de forma secundaria, entre lo legislado en materia de gestión de riesgos y de leyes medioambientales, su conocimiento y el cumplimiento de sus preceptos por los habitantes y directivos cada territorio.

La Dirección Provincial de Planificación Física en Cuba no cuenta con un método específico para la planeación y gestión integrada de la zona costera, sin embargo algunas acciones tienen su curso hoy en día para la conservación de estas áreas litorales. Se destacan el decreto ley 212 y los nuevos procesos de declaración de ZBRMIC.

Desde el punto de vista económico existen afectaciones por una planificación inadecuada de los sitios para la ubicación de nueva infraestructura o por la falta de consideración y evaluación de los posibles riesgos que se producirán por la necesaria ubicación de estas en zonas frecuentemente amenazadas.

Desde el punto de vista ambiental existen factores antrópicos que incrementan la vulnerabilidad de las construcciones, urbanizaciones e infraestructura en las zonas costeras.

Santiago de Cuba se expone a amenazas naturales y antrópicas. Dentro de estas, se evalúan como amenazas extremas los sismos, los huracanes y las amenazas tecnológicas. En la provincia existe además una insuficiente cultura general sobre los límites de costa, tanto en el medio empresarial como en la población; por consiguiente hay una limitada preparación cognoscitiva en estos temas, razón por la que se hace necesario reforzar desde la instrucción, el conocimiento de los mismos.

Desde el punto de vista de la defensa del país, existen dificultades con la aplicación de las indicaciones del Consejo Nacional de Defensa y de la Defensa Civil, cuestión que incrementa la vulnerabilidad de las obras construidas y por consiguiente de la población en estos territorios.

Numerosas entidades de la provincia de Santiago de Cuba, vienen desarrollando investigaciones en aras de evaluar y minimizar la vulnerabilidad y el riesgo en los asentamientos costeros del territorio. Se destacan: la Delegación del CITMA, el Centro de Estudios Multidisciplinarios de Zonas Costeras (CEMZOC) de la Universidad de Oriente y la Dirección Provincial de Planificación Física (DPPF).