La administracción tributaria municipal venezolana y la función de asistencia

Introducción

En Venezuela, el peso de los ingresos petroleros en las finanzas públicas fue históricamente, razón para el descuido en la estructuración del sistema fiscal como un todo; mientras se consolidaron los mecanismos a través de los cuales el Estado venezolano podía acceder a las ganancias de la explotación de hidrocarburos, el sistema tributario no petrolero se hizo arcaico, innecesario y políticamente incorrecto. Uno de los tantos efectos de este fenómeno ha sido la debilidad en la cultura tributaria de la población en general. Sin embargo esta situación se intenta revertir en los últimos años, al insertar a las administraciones tributarias de los tres niveles de poder que conforman la República, en un proceso de modernización que les otorgue un papel más representativo dentro de las políticas fundamentales, para lograr el desarrollo económico y social del país. En tal sentido, cada municipalidad que integra al país trata de modernizar y hacer más racional y útil el sistema tributario, todo ello a tono con los cambios revolucionarios que se vienen sucediendo y considerando la necesidad de desarrollar en la población el sentido de la responsabilidad ciudadana compartida y el orgullo de sentirse no solo sujeto y objeto de las trasformaciones sino también un agente importante de los cambios que se producen en la geografía venezolana. El presente artículo tiene como finalidad caracterizar la administración tributaria venezolana en sus tres niveles de operatividad, así como sus funciones, especialmente la función de asistencia ciudadana en materia fiscal municipal y planes atinentes a su perfeccionamiento en la esfera local.

Desarrollo

La instauración de la V República, constituye un elemento de vital importancia para el entorno sobre el cual gravitan las administraciones tributarias, obligándolas a introducir cambios sustanciales en su misión, visión, valores corporativos y objetivos estratégicos, a los fines de que adapten su funcionamiento y acoplen su acción a los nuevos requerimientos planteados en su campo de acción por el desarrollo y la profundización de la Revolución Bolivariana. En función de ello están en la obligación de proponer la creación de un sistema tributario armónico para la justicia social, profundizar la lucha contra la corrupción y el fraude fiscal, establecer una administración eficiente, producir una transformación de la conciencia ciudadana frente a las necesidades del Estado e integrase como miembro activo en la defensa de la seguridad nacional.

De acuerdo a la división política-administrativa de la República Bolivariana de Venezuela y a su concepción de Estado Federal, tanto la República como los estados y los municipios, cuentan con un organismo administrativo tributario que opera independientemente en los tres niveles de poder, de acuerdo a las facultades y competencias que le son atribuidas por la Constitución Nacional y las leyes respectivas. Dichos organismos están regidos por los principios de integridad territorial, autonomía, coordinación, cooperación, solidaridad interterritorial y subsidiariedad lo cual les permite actuar coordinadamente entre ellas para que en conjunto armonicen el sistema tributario nacional, cumplan los fines del Estado y apoyen el proyecto general del país.

Figura 1: Niveles donde operan las administraciones tributarias en la República Bolivariana de Venezuela.

Fuente: Elaboración de la autora.

De acuerdo con lo explicado hasta ahora, las administraciones tributarias venezolanas se dividen en:

– Administración tributaria nacional: constituye un órgano de ejecución de la República con competencias tanto en el área de rentas internas como en el campo aduanero. Se identifica con el nombre "Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT)", es un organismo autónomo sin personalidad jurídica con autonomía funcional, técnica y financiera, adscrito al Ministerio Popular para las Finanzas (MF). De acuerdo a la normativa legal, le corresponde la aplicación de la legislación aduanera y tributaria nacional, así como el ejercicio, gestión y desarrollo de las competencias relativas a la ejecución integrada de las políticas aduaneras y tributarias fijadas por el Ejecutivo Nacional. Opera en todo el país a través de las Gerencias Regionales de Tributos Internos, distribuidas de acuerdo a las regiones administrativas en las cuales se divide el país. En cuanto a los ramos tributarios que administra en materia aduanera están los gravámenes a la importación de bienes y servicios y en relación a los tributos internos están el impuesto sobre la renta (ISLR); el impuesto al valor agregado (IVA); el impuesto sobre hidrocarburos y minas; el impuesto sobre cigarrillos y manufacturas del tabaco; el impuesto sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos; el impuesto de bingos y casinos y el impuesto de renta nacional de fósforos. Los ingresos que se recaudan por medio de estos ramos tributarios, son invertidos en los programas que impulsa el Ejecutivo Nacional para promover e impulsar el desarrollo económico y social de la nación.

– Administración tributaria estadal: al igual que la de la República, la administración tributaria estadal corresponde a un organismo autónomo, sin personalidad jurídica creada para administrar y recaudar los ramos tributarios que le son propios a los estados. Opera en cada uno de los estados (23 estados) que conforman la nación y en el Distrito Metropolitano de Caracas (1 Distrito Metropolitano) y está adscrita a las distintas gobernaciones. Se le denomina según la identificación que le otorga el Gobierno Estadal al cual representa, lo que quiere decir que tiene nombres diferentes para cada uno de los estados e inclusive para el Distrito Metropolitano. En cuanto a los ramos tributos propios que administra, son los que disponen las leyes nacionales y estadales, tales como los provenientes de la venta de especies fiscales (papel sellado, timbres y estampillas), así como las tasas provenientes de los peajes. El producto de lo recaudado por estos conceptos son invertidos por el Ejecutivo Estadal (gobernador) en programas de desarrollo económico y social del estado del cual se trate.

– Administración tributaria municipal: al igual que las anteriores, la administración tributaria municipal corresponde a un organismo autónomo descentralizado, sin personalidad jurídica, creado con la finalidad de asegurar la eficiencia, liquidación y recaudación de los tributos municipales. Opera en los distintos municipios existentes en el país (335 municipios) y está adscrita a las distintas alcaldías. Se le denomina según la identificación que le otorga el Gobierno Municipal al cual representa, lo que quiere decir que es diferente para cada alcaldía. En relación a los tributos que resguarda se encuentran la tasa por el uso de sus bienes o servicios; la tasa administrativa por licencias o autorizaciones; el impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar; el impuesto sobre inmuebles urbanos; el impuesto sobre vehículos, el impuesto sobre espectáculos públicos; el impuesto sobre juegos y apuestas lícitas; el impuesto sobre propaganda y publicidad comercial; el impuesto sobre alcohol y especies alcohólicas; el impuesto territorial rural o sobre predios rurales y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística. Los recursos económicos que se obtienen por estos ramos tributarios, son invertidos por el Ejecutivo Municipal (alcalde) en planes de desarrollo económico y social correspondiente al municipio al cual pertenezca.

Como se puede observar en Venezuela se reproduce la misma organización institucional de la administración tributaria en sus tres niveles de poder; así pues, en relación a las funciones sucede lo mismo. La administración tributaria venezolana posee una serie de funciones que son altamente reconocidas por la doctrina jurídica, entre las cuales es importante mencionar la asistencia ciudadana, la que adquiere cada vez más relevancia en el mundo moderno.

Esta función forma parte de la visión de las administraciones tributarias modernas mundiales, donde el cumplimiento voluntario y la concepción del contribuyente como cliente, juegan un papel relevante a la hora de ejercer sus funciones. Cuando se habla de cumplimento voluntario, varios autores e instituciones como Casado (2001), Gordo (2002), Robles (2002) Méndez (2004), la Agencia Estatal de Administración Tributaria Española (2001), el CIAT (2001) y el SENIAT (2006) lo asocian a factores intervinientes como la falta de cultura tributaria, lo que significa que en la sociedad no se ha desarrollado el sentido de cooperación de los individuos con el Estado en cualesquiera de sus manifestaciones. Igualmente, cuando se trata lo concerniente a la concepción del contribuyente como cliente se asocia a la falta de cumplimiento de las expectativas de los mismos en cuanto a la prestación de servicios dirigidos, personalizados y de calidad por parte de los organismos tributarios.

En la República Bolivariana de Venezuela el SENIAT utiliza diferentes estrategias para combatir no solo el incumplimiento de las obligaciones tributarias, si no también para trasformar su institucionalidad y visión del contribuyente como su principal aliado a través de planes y/o mecanismos de educación, difusión, asistencia al contribuyente, fiscalización y modernización institucional, dirigidos a minimizar los niveles de incumplimiento. Estos planes han estado enmarcados y armonizados plenamente con los Lineamientos Económicos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001-2007 y se conocen como el Plan de Modernización de la Administración Aduanera y Tributaria, el Plan General de Fiscalización del SENIAT, el Plan Evasión Cero y Plan Contrabando Cero.

A través de dichos planes, el SENIAT proporciona a la nación los recursos necesarios por vía de la recaudación de rentas de origen no petroleros y establece nuevos lineamientos y estrategias, que permiten, mediante la función de fiscalización y verificación, cumplir con el objetivo propuesto de tener presencia fiscal a nivel nacional, para verificar el cumplimiento de los deberes formales, fomentar el riesgo subjetivo, realizar operativos especiales de divulgación, consolidar una cultura tributaria de calidad en el país y reestructurar la función pública. Estos planes según lo expresado por el ex-Superintendente Nacional del SENIAT Vielma (2007) se elaboran y ejecutan para lograr un acercamiento con el contribuyente.

Como contraparte a esta situación, las administraciones tributarias municipales venezolanas, presentan ciertas debilidades en cuanto a recaudación tributaria, modernización tributaria y concepción del contribuyente como cliente, ya que se evidencian aspectos como la conformación de una cultura no contributiva, fallas en la administración del recaudo por tener estructuras administrativas arcaicas e ineficientes, inexistencia de penalidades fiscales, obsolescencia de las ordenanzas tributarias y ausencia de conciencia tributaria entre los ciudadanos y entre los propios agentes del gobierno local. Estos aspectos provocan la dependencia económica de los municipios venezolanos, de los recursos transferidos del poder nacional, su bajo desempeño fiscal y debilidad institucional para liderizar procesos de desarrollo con alto nivel de endogeneidad.

Esta situación se corrobora al analizar la información correspondiente a la recaudación tributaria en el nivel nacional y municipal respectivamente durante el período 2003-2007.

Grafico 1: Recaudación tributaria del SENIAT 2003-2007 (expresado en %).

Fuente: Elaboración de la autora a partir de la información estadística suministrada por el SENIAT para los años analizados.

Grafico 2: Recaudación tributaria municipal venezolana 2003-2007 (expresado en %).

Fuente: Elaboración de la autora a partir de la información estadística suministrada por las memorias y cuenta municipales para los años analizados.

La aplicación de los planes tributarios nacionales por parte del SENIAT ha hecho posible aumentar la recaudación tributaria en términos reales, disminuir el incumplimiento tributario, combatir la corrupción, mejorar la infraestructura, adecuar la plataforma tecnológica para la atención de los contribuyentes, actualizar el marco legal, entre otros.

Se ha logrado ir transformando la visión de los contribuyentes, convirtiéndolos cada vez más en aliados y socios del ente recaudador nacional. Las acciones implementadas se convirtieron en una herramienta estratégica de inteligencia fiscal en la detección de actividades ilícitas que conspiraban contra los planes económicos y financieros diseñados por el ejecutivo nacional para favorecer a las clases sociales más desprotegidas del país, e impulsar el modelo de desarrollo al que se aspira.

Todo ello apunta a que el aumento de la recaudación tributaria se debe, en buena medida, al pago voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. Al respecto Verenzuela (2007) enfatiza que el pago voluntario de los impuestos a cargo del SENIAT ha arrojado excelentes resultados de manera inmediata, asimismo, recalcó que cerca del 90% de los contribuyentes para finales del año 2007 efectuaron sus pagos tributarios voluntariamente, sin embargo, Vielma (2007) expreso que el SENIAT espera incrementar esa marca y alcanzar el nivel máximo de 100% de cumplimiento voluntario, a través de mucha educación y divulgación a los contribuyentes.

En este sentido, dichos planes han sido reconocidos, no solo en la nación bolivariana donde el SENIAT y el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes firmaron un Convenio de Cooperación Interinstitucional para establecer, de manera obligatoria el componente de la cultura tributaria dentro del circulo de formación educativa, si no también que ha traspasado fronteras al ser reconocido públicamente por los delegados y autoridades del CIAT en la 38ª Asamblea General celebrada en Cochabamba- Bolivia (2004), como un plan de alta eficiencia, y productiva gestión en la lucha contra la evasión y elusión fiscal.

En cuanto a los ingresos tributarios municipales se demuestra, sin lugar a dudas, lo débil de la recaudación tributaria local. Los ingresos de mayor fuente son los provenientes del impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio y servicios y demás ramos conexos, a pesar de la desactualización del catastro urbano y del registro de contribuyentes comerciales, que conlleva a que los pagos del impuesto sólo lo realicen los grandes comercios o los que tienen cierta antigüedad. En cuanto al impuesto de inmuebles urbanos, este solo es cobrado cuando se realizan transacciones de compraventa o traspasos de inmuebles. En definitiva, se puede concluir que se tiene un potencial recaudatorio no aprovechado, lo que en la práctica significa la necesidad de que también a nivel municipal se establezcan planes similares a los aplicados por el SENIAT a nivel nacional. .

Se impone de esta manera la necesidad de diseñar políticas economías municipales que coloquen al ciudadano como centro de solución a los problemas antes mencionados y otros de naturaleza similar, puesto que como señala Boada (2006) la clave del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática a nivel municipal, está dada por la participación política y fiscal de los ciudadanos en la gestión pública de sus comunidades, así se aseguraría el financiamiento por la vía de la recaudación tributaria de ingresos propios municipales, al mismo tiempo que la comunidad sea la que aporte a la construcción del nuevo modelo de desarrollo que se gesta en Venezuela.

De lo que se trata es de alcanzar una corresponsabilidad consciente entre gobernantes y gobernados de la comunidad, en lo que respecta a los costos y beneficios que representa una buena administración tributaria en el municipio, en tanto debe elevar la calidad de vida de todos los ciudadanos del territorio.

Así como desde ya hace algunos años se ha venido desarrollando una fuerte campaña publicitaria hacia el pago del impuesto sobre la renta, el ex Superintendente de la Administración Tributaria Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital (SUMAT) Merino (2007), señaló que lo mismo debe corresponder para cumplir con los impuestos municipales, los cuales tienen como finalidad desarrollar programas que les permita a los ciudadanos disfrutar de una mejor calidad de vida. Asimismo, recalcó que la intención de este tipo de planes es reforzar en los contribuyentes su deber ciudadano consciente, sobre los impuestos municipales. A esto sería conveniente agregar lo afirmado por el primer mandatario nacional, cuando señaló que todos "los ciudadanos y ciudadanas y los organismos gubernamentales del país tienen el deber de contribuir con las administraciones tributarias de todos los niveles para que estas cumplan con sus objetivos y aporten a los presupuestos, tanto nacional como estadal y municipal lo suficiente para cubrir el gasto social y promover proyectos de desarrollo económico y social" (Chávez, 2007).

Conclusión

Las políticas fiscales, especialmente las municipales, en Venezuela cada vez mas se convierten en mejores instrumentos para crear y estimular el desarrollo local, por lo que se hace de gran importancia la participación e integración del pueblo y el gobierno en estos ámbitos territoriales y de poder, para desde adentro gestar juntos el desarrollo de las localidades del país. Así pues, la administración tributaria municipal dentro del proceso de modernización tributaria que se vive actualmente en el país debe perfeccionarse para aumentar la recaudación de sus ingresos propios y de esta manera promover, facilitar e incentivar a través de la asistencia ciudadana el pago voluntario y oportuno de los impuestos por parte de los contribuyentes, de este modo dicho nivel territorial tendrá indudablemente mas recursos económicos para invertir en proyectos de desarrollo local.

Autor:

Yessire Flores

Administración de aduana

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACION SUPERIOR

COLEGIO UNIVERSITARIO DE ADMINISTRACCION Y MERCADEO

PUERTO CABELLO. EDO- CARABOBO