Gestión del Riesgo y adaptación cultural

Introducción

En el documento se presentan los alcances de la gestión del riesgo en los procesos de desarrollo, e identifica distintas maneras a través de las cuales la gestión del riesgo cumple sus objetivos de manera más eficaz y sostenible. Así, en el documento se da cuenta que la Gestión del riesgo bien entendida y llevada a la práctica, viene a ser un sinónimo de gestión territorial para el desarrollo sostenible.

Es central que al analizar los desastres se miren como resultado de problemas de incomunicación entre naturaleza y actores humanos, entre actores y sectores humanos entre sí. Así mismo, permite identificar los distintos escenarios y momentos en que la gestión del riesgo tiene su principal responsabilidad.

En este sentido, entender la gestión del riesgo como una forma de adaptación ante el cambio climático es el reto más importante en las actuales generaciones. Donde se puedan establecer relaciones armónicas entre comunidades humanas y sus respectivos territorios.

Se presentan en el texto los valores y principios esenciales que pueden orientar la gestión del riesgo con el compromiso de la sensibilidad, delicadeza, respeto y amor propio, y motivar para su aplicación como prerrequisito para la eficacia de la gestión.

El documento está organizado en capítulos, relacionados entre sí; se parte de mostrar la evolución del concepto de riesgo, desde sus raíces etimológicas, hasta las dificultades que se presentan tanto en el inglés como en castellano, para identificar y diferenciar riesgo de peligro. De igual manera los enfoques con los cuales se aborda el concepto de riesgo, ya sea desde las ciencias sociales o desde las ciencias naturales. Se explica en detalle, los enfoques, conceptos y los términos o definiciones que son utilizadas en las dos concepciones y abordajes.

Una segunda parte se centra en analizar los factores generadores de riesgo como son las amenazas, las vulnerabilidades y los eventos desencadenantes de los riesgos y los desastres. En ese sentido, se identifican las amenazas que por su origen se clasifican en naturales, socionaturales y antrópicas; en igual sentido se identifican las vulnerabilidades tanto de las comunidades como de los territorios que éstas habitan y las relaciones que se establecen entre ellas.

La tercera parte del documento se centra en la gestión del riesgo partiendo de la gestión correctiva, reactiva y prospectiva del riesgo.

Para cerrar el ensayo se presentan algunas reflexiones a manera de conclusiones, a las cuales se llegó. La bibliografía de apoyo se presenta al final del texto.

1 El concepto de Riesgo, una visión histórica

En la definición del concepto de riesgo, existe una barrera bastante compleja, puesto que la comunidad científica no se ha puesto de acuerdo en ofrecer una definición unánime que se aplique a todas las disciplinas y todos los enfoques. Para la Real Academia de la Lengua Española, riesgo es: "la contingencia o proximidad de un daño". (Real Academia de la Lengua, 2002). En este sentido, es necesario abordar la complejidad y diversidad de matices con que se considera el concepto.

Para la investigadora española Ana Puy, en lo terminológico, el concepto de riesgo en castellano hace referencia a dos significados que a su vez, en la lengua inglesa corresponden a dos significados distintos. Por una parte: " risk y Hazard", los cuales se usan a veces indistintamente en la literatura científica, y sobre todo en el lenguaje cotidiano. Por una parte, lo que en inglés se denomina risk, equivale en castellano a riesgo, indicando posibilidad, en el sentido de probabilidad o contingencia, de daños o pérdidas. Pero a la vez, en castellano se utiliza también con frecuencia el término riesgo, para designar a la fuente de ese posible daño, y en este sentido, se refiere a actividades, tecnologías, sustancias, acontecimientos, etc., capaces de provocar o producir daño. En inglés la distinción entre risk y hazard, se entienden de manera diferente: Hazard se asocia como fuente de peligro y, risk como la posibilidad de daño o el grado de probabilidad de ese daño. (Puy, 1995, p. 5)

Para la lengua castellana, cómo abordar esta distinción?. Según el diccionario ideológico de la lengua española de Julio Casares, el término riesgo remite al de peligro, donde se ofrece el grupo de palabras relacionadas y donde aparecen sustantivos como los siguientes: peligro, riesgo, arrisco, inseguridad, contingencia, peligrosidad, inminencia, conflicto. azar, amenaza, imprudencia y alarma. Por su parte en el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, se encuentran dos acepciones para peligro: una como sinónimo de riesgo, en el sentido de la probabilidad o posibilidad de daño, (riesgo o contingencia inminente de que suceda algún mal); la otra, poniendo más énfasis en la fuente de ese daño (lugar, paso, obstáculo o situación en que aumenta la inminencia del daño).

De otra parte, existe la definición de riesgo bajo la postura constructivista, donde se atiende a todo aquello más vinculado a su significado, a los aspectos personales, sociales y culturales. Bajo esta perspectiva se plantea que el riesgo es multidimensional, es una construcción social.

Aparte del origen terminológico del concepto de riesgo, con sus dificultades tanto en castellano como en inglés, otro problema que se presenta son las complejas y diversas definiciones que se utilizan en distintas disciplinas; siendo los enfoques más relevantes los que se presentan desde las ciencias naturales y la técnica, frente a los enfoques adoptados desde las ciencias sociales.

Para las ciencias naturales: economía, física, estadística o al ingeniería, donde se privilegia la decisión racional, el riesgo hace referencia a las pérdidas esperadas y puede ser reducido aun valor numérico. De esta manera se caracteriza el riesgo con una visión unidimensional, pretendidamente objetiva.

Por su parte, el sociólogo Ulrich Beck, plantea que la época actual podría ser definida como la "sociedad del riesgo" -Este autor aboga por una "ampliación ecológica de la democracia", proponiendo para ello la creación de un ámbito publico de opinión y debate, con carácter interdisciplinario y sobre todo "reflexivo", en el que se logre establecer los criterios sobre cómo se desea vivir y se contemple si se quiere depender de los "expertos" o de una cultura que toma conciencia y debate abiertamente los peligros a los que está sometida. (Beck. 1992, p. 26).

Al hablar de riesgos ambientales, Beck diferencia los peligros tradicionales (como los desastres naturales), de los riesgos actuales (nucleares, químicos, ingeniería genética, ecológicos), distinguiendo claramente que estos últimos no pueden ser atribuidos a agentes externos, sino que tienen que ver con decisiones humanas, institucionales ("industriales" o "técnico-económicas"). Tales decisiones -en una supuesta ponderación de costos y beneficios-, optan por un progreso que arrastra consigo peligros que escapan a la lógica del cálculo de riesgos y seguridad. La posibilidad de imputar responsabilidades a la propia sociedad, hace que estos riesgos se conviertan en un problema, en una cuestión social y política de primer orden.

Estos nuevos riesgos, según Beck (1992, p.29), son "políticamente reflexivos". El "nuevo paradigma de la sociedad del riesgo" debe enfrentarse a la solución de los problemas generados por los peligros de la modernización; a cómo tratar de poner freno a todo aquello que "sobrepase los limites de lo que resulta 'tolerable' -ecológica, medica, psicológica y socialmente-", sin impedir el desarrollo y el proceso de modernización (Beck,1992, p. 29).

De otra parte, el investigador Allan Lavell expone las dos visiones tanto desde la ciencias naturales como desde las ciencias sociales, que se expresan para América Latina. Lavell, analiza el enfoque, los conceptos y los términos utilizados en cada una de las dos visiones:

Para las ciencias naturales propone:

a. Enfoque

Del proceso de conocimiento: el conocimiento de las causas y riesgos de los desastres puede ser revelado a través de un proceso que permita ubicar las amenazas físicas y su magnitud, extensión y tiempo de duración en el territorio y en el tiempo cronológico.Esto requiere inversión y estimulo a las ciencias básicas de tal manera que se aumente continuamente su capacidad de pronosticar y prever las amenazas y analizar las concatenaciones ente ellas.

Del proceso de intervención: La manera en que la sociedad debe intervenir en el problema de los desastres naturales es por medio del control directo e indirecto de las amenazas y sus impactos sobre la sociedad; del anuncio anticipado del impacto de las amenazas y la salvaguarda de bienes y personas; y mecanismos adecuados de respuesta y recuperación.

b. Conceptos:

• Desastres son el resultado del impacto de amenazas físicas sobre la sociedad de tal manera que desastres son sinónimos de amenazas extremas y constituyen desastres naturales.

• El riesgo de desastre es una función directa de la exposición a, la intensidad y magnitud, el periodo de recurrencia y otras características de las amenazas físicas per. Se

c. Términos o Definiciones:

• Los desastres constituyen las pérdidas y daños causados por el impacto de eventos físicos sobre la sociedad cuando la sociedad es incapaz de responder a ellos sin ayuda externa.

• El riesgo de desastre es la probabilidad de la ocurrencia de una amenaza extrema.

• La gestión de los desastres comprende un proceso de intervención en las causas y características de las amenazas y en las respuestas de la sociedad frente a ellas.

Para las ciencias sociales plantea:

a. Enfoque:

Del proceso de conocimiento: Las causas de los desastres pueden conocerse a través de un proceso de investigación multidisciplinaria que permite conocer las características de las amenazas físicas, el grado de exposición a ellas y las vulnerabilidades particulares de la sociedad afectable, donde el proceso de construcción del riesgo que implica es esencialmente un proceso social, directamente relacionada con los estilos y modelos de desarrollo históricos y vigentes sufridos, y las formas en que asignan el riesgo territorial y socialmente.

Del proceso de intervención: La intervención debe centrarse en el riesgo generado por la interrelación de factores de amenaza y vulnerabilidad en comunidades y poblaciones expuestos y en que la reducción se logrará en la medida en que haya participación activa, descentralizada, multidisciplinaria, multi-institucional y multi sectorial, de tal forma que los riesgos son tomados en cuenta en los planes sectoriales y territoriales, y la acción toma en cuenta los factores mas importantes de amenaza, exposición y vulnerabilidad, identificados con antelación.

b. Conceptos

• Construcción social del riesgo: proceso a través del cual la sociedad transforma y configura el riesgo por medio de un proceso diferenciado de generación de vulnerabilidades, resistencias y resiliencias a amenazas distintas. La interacción particular entre sociedad y su medio sirve a veces también para transformar recursos naturales y fenómenos físicos determinados en amenazas, las cuales al interactuar con una sociedad vulnerable construye riesgo y eventual desastre.

• Riesgo de Desastre: contextos de pérdidas latentes producto de la interacción de amenazas con vulnerabilidades en poblaciones y estructuras, producción y servicios expuestos donde tanto la exposición como las vulnerabilidades son producto de procesos sociales determinados, emanando de los procesos de desarrollo vigentes

• Desastres son el resultado de riesgos actualizados con el impacto de eventos físicos particulares en un tiempo y lugar determinado. Son un reflejo de problemas no resueltos con los estilos de desarrollo históricos y vigentes sufridos y significan un desequilibrio significativo entre las formas de desarrollo de la sociedad y su medio.

• La gestión del riesgo hace referencia a un proceso social y político a través del cual la sociedad busca controlar los procesos de creación o construcción de riesgo o disminuir el riesgo existente con la intención de fortalecer los procesos de desarrollo sostenible y la seguridad integral de la población. Es una dimensión de la gestión del desarrollo y de su institucionalidad.

c. Términos o Definiciones

• Riesgo: la probabilidad de pérdidas y daños asociados con la presencia de amenazas y vulnerabilidades en poblaciones, bienes y producción expuestos aamenazas

• Desastre: Un nivel de pérdidas y daños en la sociedad asociado con el impacto de un evento físico o eventos físicos particulares sobre una sociedad vulnerable, que excede la capacidad de manejo y resistencia de la unidad social afectada y que requiere asistencia externa para poder enfrentar las consecuencias y recuperar de ellas.

• Gestión: el proceso social, político e instrumental a través del cual se logra un fin particular" (Lavell, 2006, p. 7)

Por su parte, la investigadora mexicana, Virginia García, expone que el concepto de percepción y construcción social del riesgo, se ha desarrollado en Francia particularmente. "A partir de los estudios de Thyes, quien, a partir de una reconstrucción de los desastres ocurridos en Europa, propuso un historización de la percepción del riesgo, cuya evolución divide en tres etapas. En la primera, a la que denomina etapa del miedo, la percepción del riesgo está asociada con la providencia. La ubica en un periodo que ocurre de mediados del siglo XIV hasta 1750, y la relaciona con las epidemias y las pestes (símbolo por excelencia del desastre) que asolaron y diezmaron a la población en occidente. En la segunda etapa, asociada con la industrialización, el miedo es sustituido por la angustia definida como "un miedo sin objetivo". Corre de mediados del siglo XVIII hasta mediados del siglo XIX, en el que la irrupción de las ideas ilustradas, que se desatarían con el paradigmático sismo de Lisboa de 1755, la Revolución Francesa y los inicios de la revolución Industrial, influyó en el cambio de la percepción del riesgo y de los desastres. La tercera y última etapa es la del riesgo insoportable, que va del hundimiento del Titanic hasta Bhopal y Chernobyl, es decir incluye básicamente a los desastres asociados con riesgos accidentales, entre los cuales los nucleares son considerados como su clímax" (García, 2005, p. 13-14)

Concluye García que es la cultura un condicionante de la construcción social del riesgo, puesto que la percepción que tengamos del riesgo se define de acuerdo con el horizonte temporal y éste está culturalmente determinado. Nos dice la autora, recogiendo planteamientos de Douglas y Wildavsky (1982) que existen tres sistemas de valor dentro de un conjunto social, los cuales corresponden simultáneamente a, distintos tipos de organización:

"a) El individualista, heroico y competitivo, que sólo es sensible a los riesgos económicos que acepta correr y que es inestable. b). El burocrático, que sólo percibe el riesgo por medio de las amenazas de guerra o de desestabilización de las instituciones, y que es jerárquico y autorregulador. C). El sectario que, por el contrario subestima el riesgo tecnológico ya que el catastrofismo le permite reforzar su estatus marginal; consistente en una organización fundada con base en la adhesión voluntaria en la que el reclutamiento de miembros es precario" (García, 2005, p. 17)

Es necesario mantener un equilibrio entre estos tres sistemas de valores, puesto que permite mantener la emergencia histórica, de una u otra forma de amenaza, ya sea de origen natural o de origen tecnológico. En igual sentido, recalca la autora, que cada uno de estos tres tipos de organización social ha dado lugar a diferentes formas de percibir el riesgo y, como tal, a tipos variados de construcción social del riesgo. Es por ello necesario que, si se quiere entender la percepción social del riesgo se debe reconocer y aceptar la dimensión social del riesgo, pues que su percepción es en sí un fenómeno social y no individual.

En este orden de ideas, la construcción social del riesgo surge de acuerdo con el tipo de sociedad de la que se origina, de sus sistemas de valores, visiones de mundo que tenga.

Por su parte el investigador y ambientalista colombiano, Gustavo Wilches-Chaux, frente al tema de los riesgos y desastres plantea que: "Antes los desastres se consideraban sucesos súbitos, inesperados, obra de la naturaleza (de allí lo de "desastres naturales") o castigos de Dios. Los desastres se confundían con los fenómenos de la naturaleza que los desencadenan, los cuales por lo general se encuentran fuera de nuestro control.

La consecuencia lógica de que incurramos en el error de confundir el desastre con el fenómeno que forma parte de la dinámica natural de la Tierra, o cuando los atribuyamos a castigos de Dios, es que renunciamos a la posibilidad de evitar que se produzcan, porque las fuerzas –naturales o divinas- que los determinan, son de carácter "Superior". A no ser que, a través de la oración, intentemos obtener la benevolencia de Dios. O la de la naturaleza, como lo hacían quienes sacrificaban vírgenes para calmar al dios Jurakán o a la montaña de fuego. Los "dueños del tema", entonces, eran exclusivamente los organismos de socorro, tales como los Cuerpos de Bomberos, la Cruz Roja y la Defensa Civil.

Posteriormente se comenzó a entender que no eran los terremotos los que mataban a la gente, sino los edificios que les caían encima a quienes estaban en su interior. Nuevos profesionales comenzaron a intervenir en el tema, como los ingenieros estructurales. Y claro: los geólogos, los sismólogos, los vulcanólogos, los meteorólogos, los hidrólogos, científicos encargados de estudiar las características de lo que hoy llamamos "fenómenos desencadenantes", pero no necesariamente de explicar por qué esos mismos fenómenos producen desastres. O por qué unos sí y otros no los producen. O por qué un mismo fenómeno genera un desastre en un sitio mientras que otro sitio permanece incólume.

En cualquier caso, los organismos de socorro mantuvieron su importancia, como la mantienen hoy y, esperamos, la sigan manteniendo en el futuro. Lo que cambió es que nuevos actores comenzaron a asumir responsabilidades en los escenarios del tema. (Wilches-Chaux. 2009, p. 4)

En este sentido, la evolución del concepto de riesgo está marcada por la comprensión de que somos los seres humanos quienes construimos las condiciones que determinan que un fenómeno o un proceso propio de la dinámica de la naturaleza, o directa o indirectamente provocado por acción humana, produzcan riesgos (potencial) que luego se convierten en desastres ("actualización" o "materialización" del riesgo). Si los seres humanos construimos esas condiciones, así mismo podemos intervenir conscientemente sobre los factores que las determinan, con el objeto de reducir los riesgos y de evitar que se conviertan en desastres. Y para estar mejor preparados para responder de manera oportuna y adecuada cuando, a pesar de todos los esfuerzos en contrario, de todas maneras se produzca un desastre

2 Factores generadores de riesgo

Los factores generadores de riesgo son básicamente dos: la amenaza y la vulnerabilidad que, al igual que el territorio, surgen de la confluencia entre la dinámica de los ecosistemas y la dinámica de las comunidades.

En este sentido, la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), retomando los planteamientos de Wilches-Chaux, expone que estos factores generadores de riesgo están íntimamente relacionados con las dinámicas de la naturaleza y las dinámicas de las comunidades. En la gráfica se sintetiza la argumentación.

(Tomada de Wilches-Chaux. 2008)

Por una parte existen las amenazas que de acuerdo con su origen se clasifican en: naturales, socio-naturales y antrópicas, de otra parte está la relación que se construye entre las dinámicas de la naturaleza y las dinámicas de las comunidades dando origen a lo que se conoce como territorio, de esta relación se construyen las vulnerabilidades tanto de los ecosistemas como de las comunidades. Si no se hace nada para manejar las amenazas y tampoco para hacer que las comunidades y los ecosistemas sean menos vulnerables se construyen los riesgos, y si éstos no se manejan ocurren los desastres.

Una explicación de cada uno de los componentes que conforman los factores generadores de riesgo, se brinda a continuación:

AMENAZA:

En términos sencillos, nos dice el investigador Wilches-Chaux, es: " todo aquello que, de llegar a ocurrir, puede ocasionarnos daño. De alguna manera es sinónimo de "peligro". La intensidad de ese daño depende de la mayor o menor fortaleza que tengamos para defendernos de los efectos de la amenaza. Si somos débiles o vulnerables ante esos efectos, el daño será mayor que si somos fuertes. Si realmente somos tan fuertes que no nos preocupan los posibles efectos de un evento, ese evento pierde el carácter de amenaza.

La VULNERABILIDAD es nuestra incapacidad –o mejor: la incapacidad del territorio- para absorber sin traumatismos los efectos de la materialización de la amenaza.

A partir de lo anterior se puede deducir que ambos conceptos, el de amenaza y el de vulnerabilidad, se generan mutuamente: un evento -o la posibilidad de que éste ocurra- solamente adquirirá la condición de amenaza en la medida en que pueda afectar a un territorio vulnerable. Y, así mismo, la vulnerabilidad siempre existe en relación con una amenaza concreta: no hay vulnerabilidades en abstracto (Wilches- Chaux. 2009, p. 11)

En el Proyecto Predecan (Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina), clasifican las amenazas según su origen; dando como resultado la siguiente tipología:

Amenaza: También se le conoce como peligro: es la probabilidad de que un fenómeno físico potencialmente peligroso ( de origen natural, socio-natural o antrópico) se presente en un lugar específico (territorio), con una cierta intensidad (potencial de daño) y con determinada duración y frecuencia (ciclo de recurrencia). Una amenaza sólo se puede concebir como tal si el fenómeno físico tiene la potencialidad de generar daños en un contexto social determinado.

Amenazas naturales. Asociadas a fenómenos meteorológicos, geotectónicos, biológicos e hidrológicos, potencialmente peligrosos, tales como sismos, inundaciones (por regímenes normales de precipitación y escorrentía), erupciones volcánicas, huracanes, tormentas tropicales, etc. Por su propia naturaleza, las amenazas de origen natural no son controlables por el hombre, en el sentido que no es posible evitar su ocurrencia ni mitigar su magnitud en términos de la energía liberada, y en algunos casos no es posible determinar su ocurrencia específica.

Amenazas socio-naturales: Corresponde a fenómenos comúnmente identificados como naturales, tales como las inundaciones o los deslizamientos, pero cuya ocurrencia o intensidad se debe total o parcialmente a procesos de degradación ambiental. Las amenazas socionaturales surgen de una inadecuada relación hombre– naturaleza y están asociadas a procesos insostenibles de intervención humana sobre los ecosistemas.

El impacto de las amenazas socionaturales pueden reducirse a través de la implementación de medidas físicas, tales como la reforestación de las cuencas hidrográficas lo cual disminuye el nivel de escorrentía y evita inundaciones en épocas lluviosas, como también a través de medidas no físicas, como el ordenamiento ambiental territorial, el cual busca la determinación específica de usos del suelo de tal forma que no se desestabilice la homeostasis de los ecosistemas naturales ni su capacidad de resiliencia. Un huracán (en general: un "organismo tropical") es el resultado de un proceso eminentemente natural, pero en la medida en que debido al cambio climático cambian las condiciones en que estos organismos se generan y se desarrollan, comienzan a ingresar en la categoría de amenazas socio-naturales. Esto porque, como sabemos, el cambio climático es el resultado del exceso de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que hacemos los seres humanos a la atmósfera.

Amenazas antrópicas: están relacionada a procesos de modernización, industrialización, desindustrialización, desregulación industrial y manipulación de desechos o productos tóxicos. Todo cambio tecnológico, así como la introducción de tecnología nueva o temporal, puede tener un papel en el aumento o disminución de la vulnerabilidad de algún grupo social frente a un potencial evento natural o socionatural potencialmente peligroso. (Predecan, 2006, p.18)

En igual sentido, Wilches-Chaux, agrega una tipología adicional a la cual nombra como Amenazas complejas o concatenadas: "Este concepto hace referencia al hecho de que, normalmente, las amenazas no vienen solas sino que distintas amenazas, de distinto origen, pueden confluir al mismo tiempo en un mismo lugar, y también al hecho de que una amenaza "principal" puede desencadenar múltiples amenazas "secundarias". Un ejemplo del primer caso es la región costera que está expuesta, de manera simultánea, a amenaza sísmica, a amenaza de tsunami, a inundaciones y a amenazas antrópicas como los accidentes industriales o el conflicto entre actores armados. Un ejemplo de lo segundo son las "avalanchas" o flujos de lodo desencadenados por una erupción volcánica, la "gran ola" (tsunami) desencadenada por un maremoto o por un deslizamiento en el fondo del mar, o las

alteraciones al orden público (saqueos, ingobernabilidad generalizada) que se producen luego de un terremoto o del paso de un huracán por determinados lugares" (Wilches-Chaux. 2009, p.10)

Amenazas según su origen se clasifican en:

La VULNERABILIDAD (al igual que la sostenibilidad) es, a su vez, un sistema complejo, resultado de las interacciones entre múltiples factores. Esas interacciones tejen una red de la cual depende la capacidad del territorio para resistir sin traumatismos los efectos de una amenaza cualquiera.

Debe entenderse como la susceptibilidad de una unidad social (familias, comunidad, sociedad), estructura física o actividad económica que la sustentan, a sufrir daños por acción de un peligro o amenaza. La vulnerabilidad es una condición social de particular debilidad (frente a una o varias amenazas en concreto) que se presenta como consecuencia de un proceso de desarrollo no sostenible y se expresa a través de la exposición y la baja resiliencia o capacidad de recuperación.

La vulnerabilidad es un fenómeno eminentemente social, se relaciona con bajos niveles económicos y de bienestar de la población, escasa organización social, bajos estándares educativos, y características culturales e ideológicas que dificultan la reducción de riesgos. Se expresa, también, en términos de su localización en el territorio, en el manejo del ambiente, en las características y capacidades propias para recuperarse y de su adecuación al medio y a los peligros que este mismo medio presenta. Tres factores, ante la ocurrencia o posible manifestación de una amenaza, condicionan la vulnerabilidad: grado de exposición, fragilidad y resiliencia.

Exposición: relacionada con decisiones y prácticas que ubican a una unidad social en o cerca de las zonas de influencia de una amenaza. Este factor condiciona la vulnerabilidad porque coloca a la población en condiciones de inseguridad.

Fragilidad: se refiere al nivel de resistencia y protección frente al impacto de una amenaza (peligro), es decir las condiciones de desventaja o debilidad relativa de una unidad social debido a sus condiciones socioeconómicas. En la práctica y en relación con los proyectos de infraestructura, se refiere a la inseguridad estructural de las edificaciones debido a formas constructivas inadecuadas.

Resiliencia: este término se refiere al nivel de asimilación o capacidad de recuperación que tiene la unidad social frente al impacto de una amenaza o peligro. La baja resiliencia se expresa en limitaciones de acceso o adaptabilidad de la unidad social y su incapacidad o deficiencia en absorber el impacto de un fenómeno peligroso. La resiliencia incluye las estrategias de la población y de cada uno de los actores sociales involucrados (municipios, empresas, organismos públicos y privados, instituciones del conocimiento) para salir adelante en situaciones adversas

EL RIESGO

El riesgo se relaciona con una situación potencial, que puede presentarse por la ocurrencia de un evento natural dañino en un contexto de vulnerabilidad social y física ante el mismo. Aunque no existe unanimidad sobre el concepto de riesgo, la mayoría de los expertos coinciden en que el riesgo se refiere a "la probable ocurrencia de daños y pérdidas como consecuencia de la manifestación de un evento físico potencialmente peligroso en un contexto social vulnerable ante el mismo".

En otras palabras, el riesgo (R) está en función de la amenaza (A) o peligro y del nivel de vulnerabilidad (V) a que se está expuesto. Estos dos factores son dependientes entre sí, no existe amenaza si no hay elementos físicos o ambientales o miembros de un grupo social expuestos a la misma (vulnerables). Igualmente, no existe vulnerabilidad cuando no está presente ninguna amenaza.

3 LA GESTIÓN DEL RIESGO

La Gestión del Riesgo de Desastre definida de forma genérica, se refiere a un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o la previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles. Admite, en principio, distintos niveles de coordinación e intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar (Lavell, 2003).

Lo cual implica que la sociedad reconoce y valora los riesgos a los que está expuesta en su relación con el ambiente y, en consecuencia, formula políticas, estrategias y planes, y realiza intervenciones tendientes a reducir o controlar los riesgos existentes y a evitar nuevos riesgos.

La Gestión del Riesgo es un enfoque que promueve la reducción del riesgo de desastres, especialmente a través de la disminución de la vulnerabilidad con base en acuerdos sociales que surgen de un proceso de participación de todos los actores y grupos de interés. Forma parte de las políticas sociales, en la medida que busca el mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad y la protección tanto de la vida misma como del patrimonio individual y colectivo de la población.

Por su parte Wilches Chaux, plantea que: "la gestión del riesgo es el conjunto de saberes, voluntades, capacidades y recursos físicos, económicos, tecnológicos, éticos, espirituales y de todo tipo, con que cuenta la Cultura -al igual que el conjunto de actividades que despliega una sociedad- con el fin de fortalecer la capacidad de las comunidades y de los ecosistemas que conforman su territorio, para convivir sin traumatismos destructores con las dinámicas provenientes del exterior o de su propio interior. La gestión del riesgo también se encarga de evitar o controlar la generación de procesos que puedan afectar la calidad de vida de esos mismos o de otros ecosistemas y comunidades. La gestión del riesgo, en consecuencia, debe reconocerse, reclamarse y ejercerse como un derecho humano en sí mismo, pero además, como el pre-requisito para que los demás derechos –empezando por el Derecho a la Vida- puedan ejercerse. […], resalta el papel de la Cultura como herramienta por antonomasia para la gestión del riesgo (en general como recurso de adaptación), aunque sin desconocer que en la medida en que la Cultura se vuelve "autista" frente a las dinámicas de la Naturaleza se convierte en factor de desadaptación; y propone de manera expresa abordar la gestión del riesgo desde un enfoque de derechos, sobre lo cual volveremos en un capítulo posterior" (Wilches- Chaux, 2008).

La Gestión del Riesgo se puede resumir en cuatro grandes componentes de límites difusos, pero que para efectos de dar un orden conceptual se pueden definir así:

i) Prevención: evitar que se generen situaciones de riesgo (proceso que parte de la identificación del riesgo potencial mediante percepción y evaluación y se toman medidas anticipadas para evitar que el riesgo se consolide).

ii) Mitigación: corregir o reducir el riesgo (disminuir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia, se realiza con base en el riesgo que ya existe). La reducción del riesgo abarca no solo su dimensión "física", sino que incluye aspectos sociales, políticos y económicos; en este sentido, la Transferencia del riesgo, como el componente de la Gestión del Riesgo que busca transferir el costo de reposición asociado a las pérdidas entre un número de ciudadanos o "stakeholders" más grande que los directa y mayormente expuestos, es considerada una medida de reducción o mitigación del riesgo.

iii) Preparación y atención: manejo de las emergencias, preparativos, planificación y protocolos de respuesta, coordinación institucional para el manejo eficiente de situaciones de desastre (no se actúa sobre el riesgo, no se reduce el nivel de exposición física).

iv) Rehabilitación y reconstrucción: gestión post-desastre, que busca restablecer los flujos normales de los que depende el desarrollo social y económico. En muchos casos la rehabilitación y la reconstrucción son procesos de creación de condiciones de seguridad inexistentes antes de la ocurrencia del fenómeno natural o socionatural detonante.

Por su parte, en el proceso de afinar los conceptos relacionados con la gestión del riesgo, el proyecto PREDECAN ha identificado distintos "momentos":

Gestión correctiva: Un proceso que pretende reducir los niveles de riesgo existentes en la sociedad o en un subcomponente de la sociedad, producto de procesos históricos de ocupación del territorio, de fomento a la producción y la construcción de infraestructuras y edificaciones entre otras cosas. Reacciona y compensa riesgo ya construido en la sociedad. Ejemplos de acciones o instrumentos de la gestión

correctiva incluyen la construcción de diques para proteger poblaciones ubicadas en la zonas de inundación, la reestructuración de edificios para dotarlos de niveles adecuados de protección sismo resistente o contra huracanes, cambios en el patrón de cultivos para adecuarse a condiciones ambientales adversas, reforestación o recuperación de cuencas para disminuir procesos de erosión, desplazamiento de actores sociales de distintas jurisdicciones territoriales- internacionales, nacionales, regionales o locales.

Gestión Prospectiva: Un proceso a través del cual se prevé un riesgo que podría construirse asociado con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que nuevas condiciones de riesgo no surjan con las iniciativas de construcción, producción, circulación, comercialización, etc. La gestión prospectiva debe verse como un componente integral de la planificación del desarrollo y del ciclo de planificación de nuevos proyectos, sean estos desarrollados por gobierno, sector privado o sociedad civil. El objetivo último de este tipo de gestión es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad de las inversiones, y con esto, evitar tener que aplicar medidas costosas de gestión correctiva en el futuro.

Gestión reactiva: Un proceso a través del cual la sociedad y sus instituciones se preparan para enfrentar de manera oportuna y adecuada los efectos de una posible emergencia o desastre, con el objeto de proteger la vida humana, reducir en lo posible el dolor y las pérdidas, atender a las personas y grupos afectados, restablecer los servicios públicos, los medios de vida y en general las condiciones que hacen posible la vida con calidad y dignidad, y preparar a la comunidad para la recuperación posterior al desastre, evitando que en el proceso se reconstruyan las condiciones de riesgo que condujeron al desastre y que se generen nuevos riesgos.

3.1 Desastre

El desastre es "el conjunto de daños y pérdidas (humanas, de fuentes de sustento, hábitat físico, infraestructura, actividad económica, medio ambiente), que ocurren a consecuencia del impacto de un peligro-amenaza sobre determinadas condiciones de vulnerabilidad".

Un desastre ocurre cuando la magnitud del evento destruye las bases de la vida de una unidad social (familia, comunidad, sociedad) estructura física o actividad económica que la sustentan y sobrepasa sus posibilidades para recuperarse de las pérdidas y los daños sufridos en el corto o mediano plazo.

Los desastres pueden ocurrir por causas asociadas a fenómenos naturales, que pueden ser agravadas por otras de origen antropogénico, es decir, causas creadas por el ser humano en su intervención sobre la naturaleza para generar desarrollo (sobrepastoreo, deforestación, alteración de los lechos fluviales, agricultura no tecnificada en laderas, expansión urbana e infraestructura desordenadas, inadecuada utilización del espacio, etc.).

Es importante tener en cuenta que no todos los desastres son de la misma magnitud; puede haber desastres pequeños y medianos que afecten a familias, comunidades o poblados en virtud de un riesgo localizado. Este tipo de desastres ocurre de manera cotidiana y, al sumarse, sus impactos pueden ser equivalentes o mayores a los de los grandes desastres o catástrofes.

Se puede establecer claramente la diferencia entre los términos riesgo y desastre. El riesgo es el "proceso" a través del cual se crean las condiciones para que suceda un desastre; por ejemplo, cuando se construyen viviendas a orillas de un río o cuando no se aplican las normas constructivas sismorresistentes en edificaciones ubicadas en zonas propensas a la ocurrencia de terremotos.

El desastre, por su parte, es un hecho consumado y se refiere a las consecuencias de no manejar o intervenir a tiempo las condiciones de riesgo; es un "producto" en el cual se presentan efectivamente los daños y las pérdidas esperados. Para el caso de las viviendas construidas a orillas de un río, el desastre se produce cuando aumenta el caudal y el cauce se desborda, afectando a las familias asentadas allí.

El riesgo se puede evitar o reducir con el objeto de que el desastre no se presente, o que su impacto esperado sea menor. Esto se logra principalmente cuando se incorporan acciones correctivas de situaciones de riesgo existentes, o cuando se toman medidas desde las etapas iniciales de los procesos de planificación local o regional a fin de evitar la generación de nuevos riesgos.

Así las cosas, riesgo es igual a la amenaza por la vulnerabilidad, mientras que el desastre es el riesgo no manejado.