Diseños y efectos de las políticas de innovación productiva a escala regional (Santa Fe, Argentina)

Resumen

El artículo analiza el diseño institucional y los efectos en la Provincia de Santa Fe de las políticas de innovación productivas implementadas por el Estado argentino en el período 20022012. Para estudiar el «diseño» se tienen en cuenta las características de los instrumentos, la población objetivo y su orientación; en tanto que para «los efectos» se observan el nivel de distribución de los beneficios, el grado de concentración geo gráfica y las características de los actores que efectivamente se beneficiaron. Como caso de estudio, se identifica al Fondo Tecnológico Argentino (fontar), centrando el análisis en el período 20022012. Los resultados de la investigación dan cuenta que ante instrumentos orientados a la demanda, con un diseño que concibe a la población objetivo de manera homogénea y que tienen una distribución competitiva y horizontal de los beneficios, tienden a concentrarse en pocos actores, con trayectoria y ubicados en los centros económicamente más dinámicos.

Palabras clave: políticas de innovación productiva; diseños de políticas; fontar

Introducción

Desde las dos últimas décadas del siglo pasado, numerosas investigaciones llevadas adelante desde diversas perspectivas teóricas identificaron un fuerte vínculo entre los procesos de innovación productiva y desarrollo económico. Estas investigaciones, ya sea partiendo desde la escala nacional1 o de la regional/local2, parten de fuertes supuestos tales como la existencia de un sector empresarial innovador, el carácter interactivo del proceso innovador, y el subsidiario rol que tiene el Estado dada la racionalidad limitada de los ac tores y el imperfecto funcionamiento de los mercados que se sostiene desde enfoques neoschumpeterianos y evolucionistas.

El presente artículo es el resultado de un estudio que parte del Análisis de Políticas Públicas (app) aplicado a la arena de la innovación productiva. La importancia y relevancia de tales estudios, se funda en que en países con Sistemas de Ciencia, Tecnología e Innovación (scti) con características estructurales como el de Argentina3, es central analizar qué tipo de políticas e instrumentos se implementan para conocer su diseño –implícito y explícito–, como así también sus efectos e impactos.

Analizar el diseño institucional de instrumentos de políticas (en este caso, de las políticas de innovación productiva –pip–) permite conocer no solo los diferentes mecanismos previstos para asignar beneficios o sanciones, la na turaleza de éstos y el tipo de actor objeto de la política, sino al mismo tiempo la concepción implícita que subyace en la política sobre el comportamiento de las poblaciones objetivos de los instrumentos. Por su parte, un análisis del efecto de las pip en una región específica, permite dar cuenta de la ubicación y el tipo de actores del sector productivo que realmente son receptores de los beneficios distribuidos por los instrumentos de políticas con determinados diseños institucionales y presupuestos sobre la población objetivo.

El artículo se divide en cuatro secciones y las conclusiones. En la prime ra de ellas, se presentan los principales aportes teóricos que desde el app sirven de base para el estudio del diseño y el impacto de las pip, justificando las dimensiones utilizadas en el análisis. En la segunda sección, se presenta al fontar en tanto principal programa de las pip implementado por el Estado nacional durante el período de análisis, dando cuenta de la cantidad de con vocatorias y proyectos financiados a nivel país, poniendo especial atención en la distribución de los mismos en la psf. La tercera sección presenta las principales característica del diseño institucional del fontar, en tanto que en la cuarta se analizan los efectos que tuvieron los fondos asignados a través del programa en la psf durante los años bajo estudio. Al final, unas breves conclusiones sintetizan los principales resultados desarrollados a lo largo del artículo.

Los estudios sobre diseño de políticas: herramientas para el análisis

Para estudiar el diseño institucional y los efectos de las políticas públicas en la arena de la innovación productiva, el artículo parte de la tradición del app en la cual convivieron desde sus inicios diversas teorías y enfoques que brindaron diferentes marcos conceptuales y metodológicos para el estudio de políticas4. En esta línea, se definen a las pip como las líneas de acción con sentido, diseñadas e implementadas por el Estado (con la posible participa ción de actores noestatales), que tienen dentro de sus objetivos fomentar conductas y prácticas conducentes a innovaciones productivas en los actores del sistema productivo (Comba, 2014).

En primer lugar, y para realizar el análisis del diseño institucional, se parte de enfoques institucionalistas anclados en el constructivismo social. Enfoques tributarios de esta tradición comienzan a ser utilizados hacia fines de los años ochenta para dar cuenta de cómo los problemas o cuestiones (issues) que son objeto de la intervención del Estado, no son fenómenos neutrales u objetivos, sino que se construyen socialmente (Ingram et al., 2010).

Para el caso específico de los estudios de políticas, el enfoque de la construcción social de problemas (csp) centra su atención en analizar cómo las políticas públicas muchas veces condicionan la política5. Los principales desarrollos de este enfoque se dan a partir de los debates en torno al «di seño de políticas» (policy designs) que tienen lugar en los últimos 15 años, con los desarrollos de –entre otros– Linder y Peters (1991) y de Schneider y Ingram (1997). Dentro de los principales aportes de este debate se encuen tra la identificación de los elementos empíricos que permiten el estudio del diseño de una política, entre los cuales Schenider y Ingram proponen: a) la definición del problema, b) los beneficios y cargas a distribuir, c) la población objeto (the players in the policy), d) las reglas, e) las herramientas (incentivos y desincentivos), f) la estructura de implementación, g) la construcción social (la imagen de la realidad implícita en la política), h) las racionalidades y los supuestos asumidos (Schneider y Ingram, 1997).

Desde este enfoque, se sostiene que los diseños históricos de políticas tienen un efecto en el largo plazo ya que identifican poblaciones objetivo y les asignan ciertos beneficios y cargas que perduran en el tiempo. En tal sentido, desde el diseño de políticas y de la csp, se puede analizar cómo la construcción de grupos o poblaciones objetivos, los problemas y conocimientos manifestados y que se han institucionalizado en los diseños de las políticas en un determinado momento, posteriormente se refuerzan y difunden conforme la política se reproduce (Schneider y Sidney, 2009).

En segundo lugar, y para el análisis de los efectos de las pip, se parte del supuesto de que los beneficios orientados a proyectos innovadores que se asignan desde el Estado al sector empresas (que supondrán en el futuro un aumento de la renta de la firma beneficiada), no deben potenciar la con centración en pocos actores y en pocas zonas geográficas; por el contrario, deben contribuir a un proceso de desarrollo no concentrado y orientado a aquellos actores del sector productivo que mayores dificultades tienen para innovar (Fernández y Comba, 2012). Para ello, en el presente trabajo, los efectos de las pip se analizan a partir del tipo de actor y la ubicación geo gráfica de la población objetivo beneficiada en la psf. En este sentido, el trabajo asume lo señalado por Hugo Heclo, para quien el …término política debe poder incluir lo que intencionalmente persigue y lo que realmente ocurre como resultado de la intención. Cualquier uso del término que excluyera los resultados no intencionales, indeseados… sería seguramente muy pobre. Por consiguiente, se puede sugerir que la política debería ser identificada operacionalmente no tanto por sus objetivos como por la conducta que de hecho sucede y que trata de realizar los objetivos» (Heclo, 1972: 85).

El análisis de los efectos de los instrumentos de pip seleccionadas avanza en estos aspectos que de «hecho suceden.

Dimensiones de análisis

Para dar cuenta del diseño institucional de la política de innovación productiva, se parte de una definición amplia de institución, entendiéndola como el conjun to de normas, reglas, prácticas y organizaciones que regulan situaciones recu rrentes (Ostrom, 2010; North, 1993), en este caso, vinculadas con la distribución de los beneficios que se asignan a través de los instrumentos de las pip.

Como se señala arriba, son diversas las variables y dimensiones de análisis que desde los estudios de diseños de políticas se proponen para el estudio de las mismas. En el presente artículo, al momento de dar cuenta del diseño institucional de las pip implementadas por el Estado Nacional, se utilizan insumos de la propia corriente del policy design, y también algunos elementos que permiten clasificar las políticas de esta arena en particular, y que tienen sus antecedentes en algunos autores identificados con el Pen samiento Latinoamericano de Ciencia, Tecnología y Desarrollo (placted).

La variable «Diseño institucional de las pip» se analiza a partir de tres dimensiones. La primera de ellas está vinculada con las principales carac terísticas del diseño de los instrumentos de las políticas, analizando:

Modalidades de presentación: si la misma es individual o asociada, o queda abierta a ambas posibilidades.

Tipos de actores: requisitos que deben cumplir los actores para presen tarse a las convocatorias.

Criterios de inclusión y exclusión: las postulaciones de las convocatorias fijan algunas restricciones formales a la presentación de los actores.

Modalidad de distribución de los beneficios: mecanismo/procedimiento establecido para la distribución de los beneficios.

Una vez caracterizado el «diseño de los instrumentos» se avanza sobre la segunda dimensión que refiere al grupo objetivo de las políticas. Con la misma se analizan dos cuestiones:

La definición de la población objetivo.

Los supuestos que están presentes en los instrumentos respecto a los actores de la población objetivo.

Para ello, se tienen en cuenta las influencias teóricas, los objetivos de los instrumentos, y cómo actúan las normas de inclusión y exclusión y la modalidad de distribución de beneficios.

Desde los enfoques institucionalistas referidos, se define a la población objetivo como «aquel grupo realmente elegido para recibir beneficios y car gas mediante diversos elementos del diseño de la política» (Ingram et al., 2010: 101). Dentro de estos otros elementos, incluyen,

«…los fines supuestos (o expresados) que deben lograrse o problemas que de ben solucionarse, las herramientas previstas para cambiar el comportamiento, normas de inclusión y de exclusión, fundamentos que legitimen las políticas y ofrezcan una lógica interna de causa y efecto que relacione los medios con los fines y la estructura de implementación» (Ingram et al., 2010:101).

En la dimensión anterior se avanza sobre estos elementos, por lo que aquí se recuperan para dar cuenta de cómo el diseño institucional de las políticas (en este caso de ciertos instrumentos de las pip) supone un tipo ideal de actores sobre los cuáles busca incidir.

La tercera de las dimensiones es la orientación de los instrumentos de política. Para su análisis, se utilizan los aportes del proyecto stpi6 (proyecto en el cual se sistematizaron conceptos para el estudio de las pcti), rela cionados con la clasificación de las orientaciones de los instrumentos de

políticas. Uno de los aportes realizados en el marco del stpi es el concepto y caracterización de «instrumento de política». Este concepto es definido a partir de sus componentes (declaración de la política, dispositivo legal, estructura organizativa, mecanismos operativos, efectos indirectos), y lo cla sifican a partir de la definición de sus orientaciones según busquen promover la demanda, la oferta y las interacciones entre ambas (Sagasti, 2011).En tal sentido, se plantea la clasificación entre:

políticas orientadas a la oferta,

políticas orientadas a la demanda, y

políticas orientadas a la estrategia o de articulación.

El análisis de esta primera variable permite dar cuenta de las caracterís ticas y la orientación del diseño de los instrumentos de las pip aquí estu diadas, y conocer los supuestos que las políticas de innovación productiva tienen sobre el grupo objetivo que busca actuar.

La variable «efecto de las pip» se analiza a partir de tres dimensiones. La primera de las dimensiones es el nivel de distribución de beneficios, y considera:

la cantidad de actores que se beneficiaron,

la cantidad de actores que se beneficiaron de estos instrumentos en más de una oportunidad durante el período de análisis.

Esto es, no solamente se pretende medir cuántos actores se beneficiaron con las pip, sino también establecer si hay ciertos actores que durante el período han logrado concentrar más beneficios que otros, lo que supondría un primer nivel de concentración de la distribución en pocos actores.

La segunda dimensión es el grado de concentración geográfica. La misma considera la distribución de los beneficios asignados por los instrumentos de las pip en el terreno, identificando si estas se concentran en ciertas regiones. Esta medición permite ver cómo las pip contribuyen a potenciar determinadas áreas productivas, o si por el contrario ayudan a potenciar zonas más atrasadas. El nivel de análisis en el presente artículo está dado por cómo se da la distribución dentro de la psf por localidad y por región.

Por último, la tercera de las dimensiones refiere a la caracterización del tipo de actor que se benefició con la implementación de las pip. Su objetivo es conocer algunas características de los actores de la población objetivo que realmente se beneficiaron con los instrumentos de las pip. Tal caracte rización se realiza a partir de identificar:

La antigüedad: 1) Antes de 1990; 2) Entre 1990 y el 2000; o 3) Después del año 2000.

El sector productivo7.

Al momento de la caracterización de los actores, se tendrá especial atención a los actores que mayor cantidad de proyectos aplicaron durante el período.

Siguiendo a Heclo (1972), la evaluación de políticas públicas implica adop tar ciertos supuestos teóricos para construir herramientas metodológicas que permitan analizar el impacto de los instrumentos a partir de los fines preestablecidos por la política en la arena particular que se trate. Al mismo tiempo, es necesario también evaluar cómo las políticas de una determinada arena contribuyen con estrategias y planificaciones más globales, cuestión que implica centrar el estudio en los impactos que las políticas tienen efec tivamente sobre los actores del grupo objetivo al que se dirigen.

El análisis del nivel de distribución/concentración permite conocer si el componente horizontal efectivamente está presente en las pip, o si por el contrario son pocos los actores que tiene éxito en captar los beneficios dis tribuidos a partir de sus instrumentos.

Por su parte, la distribución espacial de los beneficios permite conocer hasta qué punto las pip contribuyen a reducir las asimetrías regionales, o si por el contrario contribuyen a consolidar determinados núcleos regionales dinámicos que históricamente son los más desarrollados.

Por último, caracterizar los actores a partir de su antigüedad –año de fundación/creación–, permite identificar si con las pip se benefician firmas nuevas, que siempre encuentran más dificultades para acceder a capitales de riesgo o financiamiento para invertir en proyectos innovadores, o si por el contrario son los actores con mayor trayectoria los que se benefician de estos instrumentos. En el caso del sector productivo al que pertenecen (rama de actividad), su análisis permite distinguir a qué sectores de la producción pertenecen los actores beneficiados con los instrumentos de las pip.

Políticas de Innovación Productivas implementadas desde el Estado Nacional: el fontar como caso de estudio

Para seleccionar las pip más importantes que se implementaron en el período bajo análisis en primer lugar se identificaron aquellas oficinas estatales (oe) desde las cuáles se ejecutaron políticas e instrumentos en esta arena. Para ello, un primer criterio fue considerar hacia dónde se asignan las partidas pre supuestarias en las que se enmarcan fondos con esta finalidad y función, y luego identificar si desde las mismas se implementaron pip durante el período de análisis y cuál es su participación en la masa presupuestaria asignada a dicha función.

Este criterio llevó a identificar al mincyt (en los primeros años con rango de Secretaría), y en su interior a la Agencia Nacional de Promoción Cientí fico Tecnológica (anpcyt), como la principal oe desde la cual se ejecutaron fondos a través de instrumentos de pip durante el período de análisis.

• Principales líneas de acción orientadas a la innovación productiva Centrando la atención en el mincyt, al interior de su estructura se encuentra la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (anpcyt), a través de la cual se ejecutan fondos orientados a Actividades de cti8.

Esta oe gestiona el programa Modernización Tecnológica, desde el cual se ejecutan en todos los años del período dos grandes fondos (creados en 1994): el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (foncyt) y el Fondo Tecnológico Argentino (fontar). El foncyt se dirige a la promoción y el financiamiento de instrumentos orientados a actores del Sistema Científico, en tanto que el fontar tiene como objetivo la promoción y el financiamien to de una serie de instrumentos orientados principalmente a actores del Sistema Productivo. A su vez, en el 2004 se crea el Fondo Fiduciario de la Promoción de la Industria del Software9 (fonsoft), y en el 2007 el Fondo Sectorial Argentino10 (fonarsec).

Tres de los cuatro fondos se orientan claramente al sector productivo

–fontar, fonsoft y el fonarsec–. Las empresas que a partir del 2006 comienzan a aplicar en convocatorias del fonsoft, antes lo hacían en el marco del fontar, en tanto que fonarsec se implementa hacia el final del período bajo análisis, lo que lleva a identificar al fontar como una de las principales líneas de acción que se ejecuta de forma sostenida durante todos los años del período de estudio (figura 1), en la oe que mayores recursos dispone para la gestión de pip.

Figura 1. Objetivo principal del fontar

El fontar tiene su origen en la primera mitad de la década del 90, co menzando a implementarse a partir del Programa de Modernización Tec nológica i (préstamo bid) y fue creado por Dec. pen 421/94. A través de sus diversos instrumentos se financian proyectos que están en línea con su objetivo principal. Es en este sentido que se constituye como uno de los programas centrales del Estado nacional en lo que refiere al fomento de la innovación productiva.

La modalidad de financiamiento de los proyectos que aplican al fontar incluye varios instrumentos bajo dos grandes modalidades: convocatorias públicas (con fechas límites de presentación) y ventanilla permanente.

En el presente artículo se analiza la modalidad de Convocatorias Públicas a partir de dos de sus instrumentos principales: Aportes no Reembolsables (anr) y Crédito Fiscal (cf), instrumentos que tienen la particularidad de estar dirigidos a empresas, con objetivos de fomento de la innovación al interior de las mismas, y con una implementación que se mantiene vigente en cada uno de los años del período bajo estudio.

Los Aportes No Reembolsables y el Crédito Fiscal

Los anr son subsidios dirigidos a empresas. Dentro de sus objetivos se des tacan los de producir innovaciones de productos y/o procesos, generar labora torios y ámbitos de i+d al interior de las empresas, o el asesoramiento para la resolución de problemas tecnológicos. Esta línea de subsidios se inicia en el año 2000, y es una «…de las herramientas más representativas y de más larga trayectoria», convirtiéndose en «…una constante en el marco de los planes que ha desarrollado el Gobierno argentino, con el financiamiento y el asesoramien to del Banco Interamericano de Desarrollo» (Peirano, 2011: 86). A lo largo del período bajo análisis, los anr se canalizan a través de diversos instrumentos.

Por su parte, el cf está contemplado en el art. 9 (inc. b) de la ley de innovación 23.877. No obstante, su reglamentación se da recién en el año 1998 a partir del Decreto del Poder Ejecutivo Nacional n.º 260/98.

Las convocatorias anuales del cf están dirigidas a

«personas física o jurídicas titulares de empresas productoras de bienes y servi cios. Se pone en práctica a través de la adjudicación de Certificados de Crédito Fiscal que pueden descontarse del Impuesto a las Ganancias» (www.agencia. gob.ar).

A diferencia de los anr, es un instrumento no financiero, por lo que las

empresas deben asumir con fondos propios la ejecución total del proyecto,

ya que los certificados de crédito fiscal se emiten luego de la ejecución del proyecto y verificación de que el mismo ha sido ejecutado11.

Durante el período de estudio, las convocatorias anuales de este ins trumento se realizaron a partir de «bases y condiciones» dictadas por el fontar para cada año, con la excepción del año 2002, que se realiza con las condiciones previstas en el decreto reglamentario 270/98.

Como se verá en el análisis, si bien el programa de cf comienza siendo libre12, a partir del año 2003 se especifican los tipos de proyectos y se orien tan hacia pymes, aunque las empresas grandes podrán seguir participando en alguno de los cuatro componente desde los cuales se ejecutaron las convocatorias anuales de cf (los que no siempre estuvieron vigentes en todos los años13).

En la siguiente sección se presentan sus principales características y se analiza el diseño institucional de estos dos instrumentos, para luego dar cuenta de su impacto en la psf teniendo en cuenta las dimensiones seña ladas en el apartado anterior.

El diseño institucional de los instrumentos

Desde el punto de vista del análisis, una política pública es un conjunto de decisiones y procedimientos que buscan distribuir beneficios y/o asignar car gas hacia algunos actores (individuales y/o colectivos) en pos de un objetivo. Gran parte del diseño institucional de una política corresponde a los aspectos más formales de la misma, como pueden ser las leyes, los regla mentos operativos, las pautas que regulan su aplicación o el acceso a los beneficios distribuidos a través de sus instrumentos. De allí que el diseño institucional de una política está muy vinculado a los distintos procedimien tos y mecanismos previstos para que la misma pueda ejecutarse, como así

también a la definición de la población objetivo que en ella está presente.

• Las características de los instrumentos del fontar (anr y cf) Como se señala en el apartado dos, analizar el diseño institucional de una po lítica implica dar cuenta de las principales características de los instrumentos a partir de los cuales la política se ejecuta/implementa, por lo que se recorta el análisis en los siguientes aspectos de la política: i) modalidad de presenta ción, ii) tipos de actores, iii) criterios de inclusión y exclusión, iv) modalidad de distribución de los beneficios.

Para los instrumentos bajo análisis, la «convocatoria pública» a presen tación de proyectos es la modalidad excluyente. En la práctica, esto implica

un período de tiempo en el cual los actores a los que el instrumento se dirige pueden postular proyectos orientados y enmarcados en los objetivos y pautas de las convocatorias, para someterse (si cumple con los aspectos formales de admisión) al proceso de evaluación estipulado en cada uno de los instrumentos.

En el caso particular de los anr, casi todas las pautas de las convoca torias públicas realizadas durante los años de estudio contemplan la posi bilidad de presentación de asociaciones de empresas. Así, el 93 % de las convocatorias públicas de anr tiene prevista la presentación de proyectos por parte de asociaciones de empresas14.

En cuanto al tipo de actor que se puede presentar, todas las convocatorias están dirigidas a pymes, adaptando el criterio fijado por la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa (sepyme). Solamente en dos convocatorias del período la restricción estuvo por el lado del monto anual facturado por la empresa.

A su vez, no contemplan restricciones a la presentación de proyectos (normas de inclusión y exclusión). Si bien hay algunas particularidades específicas, como en el caso de los anr iberobeka en donde las empre sas que aplican deben estar suscriptas al programa iberobeka, la sola restricción está dada por la condición de pymes que deben reunir las em presas que postulen proyectos a las diversas convocatorias públicas15. Las únicas excepciones previstas en las pautas refieren a que no podrán ser beneficiarias las «instituciones sin fines de lucro» o «dependencias guber namentales». En tal sentido, las bases y pautas de las convocatorias de los anr no contemplan restricciones a las postulaciones vinculadas con la adjudicación por parte de la empresa de anr en convocatorias anteriores, o en otros proyectos. Adicionalmente, una empresa puede presentar más de un proyecto en una convocatoria, siempre y cuando la suma de los mismos no supere el monto total máximo que se prevé asignar en la convocatoria a una empresa. En cuanto a los porcentajes de financiamiento, los mismos varían según las convocatorias, aunque la mayoría es de hasta 50 % del monto total del proyecto16.

Por el lado de la distribución de los beneficios previstos en el instrumento, la misma se realiza con una lógica competitiva de asignación de recursos, previa admisión y evaluación de cuatro aspectos del proyecto presentado17. No existen criterios adicionales ni de distribución geográfica o de sectores prioritarios, más allá de algunas convocatorias específicas como los anr Bioingeniería, Nanotecnología y tic del 2010 y 2011, que se orientan a pymes de los propios sectores. Si los proyectos aprobados y evaluados superan

el monto de beneficios a asignar, se seleccionan de acuerdo a diferentes prioridades según las convocatorias. Así, en algunas se le asigna un puntaje en función de diferentes criterios (como en el caso de los anr Iberobeka 2003, anr pdt 600/2006, o anr Bio Nano tic 2010/11, en los que se consi dera el tipo de innovación, si contemplaba vinculación formal o institucional, y si generaba empleo), mientras que en otros se priorizan los proyectos que soliciten menor porcentaje de subsidio con relación al costo total del proyecto (anr Producción más limpia 2007).

En el caso del Crédito Fiscal, la modalidad de presentación puede ser de personas físicas o jurídicas titulares de empresas productoras de bienes y servicios radicadas en Argentina, y pueden realizarlo en forma individual o conjunta. Esto es similar en todos los años del período bajo estudio. Como particularidad, la aplicación a uno de los componentes, el de Conserjerías Tecnológicas (cfct) es a través de proyectos que nuclean varias empresas, estando así la conserjería conformada por una empresa líder organizadora del grupo y un conjunto de empresas pymes no pertenecientes al mismo grupo económico.

En cuanto a los tipos de actores que se pueden presentar, tal como se señala en anteriores apartados, durante el primer año del período bajo es tudio no había restricciones ni al tipo de proyectos de i+d que se podían presentar ni al tamaño de las empresas que podían aplicar18.

De los cuatro componentes que estarán disponibles a partir del 2003, a uno de ellos, los Proyectos de Investigación y Desarrollo (cfi+d), puede aplicar cualquier tipo de empresa durante todos los años bajo análisis. En el caso del componente proyecto de Modernización Tecnológica (cfmt), du rante los años 2004 y 2005 puede aplicar cualquier tipo de empresa, durante los años 2008 y 2009 tiene restricción por límite de facturación anual, y el resto de los años (2003, 2006, 2007, 2010 y 2011) se orienta exclusivamente a pymes. Por su parte, el componente cfct está dirigido a pymes y su pos tulación debe realizarse a partir de una asociación de empresas coordinadas por una empresa líder, la que puede ser una empresa de cualquier escala económica.

Para el caso de las normas de inclusión y exclusión, el cf prevé en todos los años del período bajo estudio que no se presenten personas físicas o empresas que tengan aprobados o hayan recibido algún beneficio promocio nal o financiamiento de la anpcyt para el mismo proyecto o alguna de sus etapas. En consecuencia, las restricciones son menores y se restringen a proyectos que se estén ejecutando con financiamiento de la anpcyt. Nada dice en cuanto a convocatorias previas.

Al analizar la modalidad de distribución de los beneficios del cf, la misma se hace a partir de una lógica competitiva de asignación de recursos, pero a diferencia de los anr, un primer nivel de competencia está atado a la Jurisdicción. En efecto, un primer elemento a considerar son las alícuotas correspondientes a cada una de las jurisdicciones de aplicación previstas en la ley 23.87719 (provincias y la Ciudad de Buenos Aires). Así hay una primera distribución por jurisdicción en virtud de su alícuota, y luego una segunda instancia donde se incorporan dos elementos: el tipo de empresa y la redistribución en el caso de que haya jurisdicciones que no cubran to das sus alícuotas. El mecanismo contempla que las solicitudes calificadas se ordenen para cada componente según su jurisdicción de aplicación, y en cada jurisdicción, en orden inverso a la proporción de cf solicitado en relación al presupuesto financiable total, y se asigna el cf en dicho orden hasta cubrir la totalidad de las solicitudes o hasta afectar la totalidad de la alícuota jurisdiccional. Si entre las solicitudes no atendidas por falta de fon dos hay solicitudes de pymes, éstas tendrán preferencias sobre las de las grandes empresas hasta cubrir con pymes no menos del 50 % del monto total asignado. Adicionalmente, si de dicha asignación quedan alícuotas ju risdiccionales no asignadas, la anpcyt las reasigna a aquellas jurisdicciones cuyas alícuotas fueron insuficientes. Para ello se reordenan las solicitudes que no pudieron ser atendidas por falta de alícuotas con el mismo criterio señalado arriba y se reasignan hasta agotar los recursos, con el mismo criterio de preferencia para las pymes.

Resumiendo, los distintos instrumentos anr del período en estudio tienen un esquema de otorgamiento de subsidios a partir de una postulación de proyectos libre, sin base jurisdiccional, orientado a pymes, y con una distribu ción competitiva de los beneficios. Por su parte, el instrumento del cf tiene un esquema de otorgamiento de descuentos impositivos a distintos tipos de empresas (según el componente), con pocas restricciones a la postulación de proyectos y con un criterio de distribución competitivo de base jurisdic cional con prioridad para pymes.

Por último, desde el punto de vista de su lógica de implementación, tanto los anr como el cf son instrumentos que operan con una lógica horizontal, ya que se proponen una distribución de los beneficios previstos en las políti cas, buscando alcanzar a gran cantidad de actores del universo en cuestión.

La caracterización de la población objetivo

En esta sección se caracteriza la población objetivo de los dos instrumen tos bajo análisis. Para ello, en primer lugar, se define la población objetivo,

siguiendo el enfoque de la construcción social de problemas. Luego se ana lizan los supuestos implícitos y explícitos que los instrumentos tienen de los actores de la población objetivo. Para ello, se tiene en cuenta las teorías que sirven de sustento al diseño de las políticas y los instrumentos, los objetivos por ellos perseguidos, las normas de inclusión y exclusión, y la modalidad de distribución de los beneficios, puntos estos dos últimos sobre los que se avanzó en el apartado anterior. El objetivo de esta indagación es establecer cuáles son los supuestos que subyacen en el diseño de políticas sobre los actores que son destinatarios de los beneficios que los instrumentos de la política distribuye.

En el caso de los instrumentos de las pip bajo análisis, tienen una po blación objetivo claramente definida: empresas productoras de bienes y servicios (bys). Un recorte más preciso de tal población en función de los principales actores objeto de las políticas analizadas, permite identificar a las pequeñas y medianas empresas productoras de bys como las principales destinatarias de los beneficios; más precisamente aquellas que cuentan con una conducta innovadora. En consecuencia, la principal población objetivo de las pip implementadas por el Estado Nacional durante el período de análisis, está constituida por las pymes productoras de bys con prácticas innovadoras. Ahora bien, el diseño institucional de una política pública no solo define una población objetivo hacia la que se dirigen sus beneficios y/o cargas, sino que al mismo tiempo las propias características del diseño llevan implícitos ciertos supuestos sobre el comportamiento real y/o esperado de los actores (o de parte de ellos) que componen dicha población objetivo, y esto ocurre en todas las arenas de políticas. Esto es, el tipo de beneficios o cargas que se distribuyen y asignan, la modalidad en que se hace, los objetivos perse guidos por la política y sus instrumentos, entre otros, permiten identificar los supuestos que el diseño de la política lleva implícito sobre el comportamiento de los actores objetos de la misma.

Si bien dichos supuestos están presentes en los instrumentos de las políti cas, es claro que los mismos se incorporan a partir de las teorías y enfoques en los que las mismas se sustentan. Esto es, toda teoría o explicación de comportamientos de actores sociales, lleva implícita ciertas concepciones sobre los motivos y las restricciones de las acciones de dichos actores, de allí la importancia de tener claramente identificada cuáles son dichas teorías para poder conocer qué consecuencias pueden tener éstas en el plano del diseño de las políticas.

En el caso de las pip bajo análisis, los grandes enfoques teóricos sobre los que se rediseña el scti argentino (y sus oficinas, políticas e instrumentos), son los modelos interactivos de innovación y el enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovación (sni) (que parte precisamente de una concepción interactiva de innovación). Ahora bien, el enfoque del sni concibe a las em presas como los actores centrales del sistema, presuponiendo que las mis mas se guían por comportamientos rentistas schumpeterianos basados en la innovación. Al mismo tiempo, si bien asumen que el mercado no funciona perfectamente (por lo que hay externalidades y es necesaria la interacción con actores del sistema científico y tecnológico además de la intervención del Estado a través de políticas), es muy poco lo que argumentan al respecto. Contra estos dos supuestos, tal como se señala en la introducción, en el caso argentino el Estado es el principal actor del scti20.

Otro punto relevante para estudiar los supuestos de la población objetivo que están presentes en el diseño institucional de las políticas, es analizar las normas de inclusión y exclusión a las diferentes convocatorias públicas y la modalidad de distribución de los beneficios.

En cuanto a la primera, para el caso de los anr no hay ninguna res tricción prevista (más allá de determinadas convocatorias orientadas a un sector específico), en tanto que en el cf la única restricción es la no admisión de proyectos que hayan recibido algún beneficio promocional de algún programa de la anpcyt para el mismo proyecto. Tal diseño supone que la competencia por los beneficios debe ser libre, con la única restric ción impuesta por el lado de la condición de pymes (con las excepciones señaladas). Ello supone concebir a las empresas de las diferentes ramas productivas y ubicadas en diferentes regiones del país como actores prácti camente homogéneos, con plena información de los distintos instrumentos, sus características y la práctica que supone la presentación, y al mismo tiempo –por la ausencia de restricciones en este sentido– implica asumir que empresas que convocaron exitosamente en anteriores convocatorias, no disponen de ventajas adicionales sobre las que no aplicaron o aplicaron sin éxito.

En el caso de la distribución de los beneficios, la misma es competitiva en los dos instrumentos, aunque con una importante diferencia. Como se plantea en el apartado anterior, los anr (con algunas excepciones21), consi deran al país como un distrito único al momento de establecer los méritos y la distribución de fondos, en tanto que el instrumento del cf tiene en cuenta las distintas jurisdicciones en virtud de la alícuota que le corresponde a cada una de ellas fijada en la Ley de Innovación, y privilegia las pymes sobre las empresas grandes si las primeras califican pero quedan afuera por la cantidad de fondos disponibles.

En resumen, si bien la población objetivo está constituida preferentemen te por pymes, se desconoce la gran heterogeneidad existente al interior de esta población. Dicha heterogeneidad se manifiesta no solo en las diferentes capacidades tecnológicas y posibilidades de acceder a financiamiento que puede haber entre una micro y una mediana empresa, sino también por las diferencias que puede haber entre empresas de similar tamaño ubicada en diferentes regiones del país (el acceso a ciertos servicios, la disponibilidad de recursos humanos y tecnológicos existentes entre las diferentes regiones, etc.) o pertenecientes a diferentes sectores productivos.

La orientación de los Instrumentos de Políticas

Presentados ambos instrumentos, y analizadas las primeras dos dimensio nes, en este apartado se describe la orientación que tienen estos instrumen tos de políticas.

Tal como se señala arriba, esta clasificación de los instrumentos de políti cas de esta arena, se realiza teniendo en cuenta si su diseño está orientado a incidir en la demanda o en la oferta de i+d o nuevos conocimientos para ser aplicados en el proceso productivo, en tanto que una tercera catego ría de la clasificación sería la de los instrumentos que buscan articular la oferta y la demanda de i+d o de nuevos conocimientos orientados al sector productivo.

En este sentido, los instrumentos orientados a la demanda son aque llos que buscan modificar conductas de los actores que precisamente son potencialmente demandantes de nuevos conocimientos. Si bien en el tipo de políticas que se analizan en el presente trabajo estos actores son clara mente las empresas, los mismos pueden ser diversos, tales como actores de la sociedad civil que demanden conocimientos aplicados para solucionar problemas concretos (por ejemplo, reciclado de ciertos productos), oficinas del sector público, etc.

Por su parte, los instrumentos orientados a la oferta tienen como pobla ción objetivo a los actores que generan y producen nuevos conocimientos, tanto básicos como aplicados. En líneas generales son los laboratorios o centros de i+d, grupos de investigación ubicados en diferentes instituciones (Universidades, oficinas estatales, empresas, etc.), tanto en su rol de ejecu tores de líneas de investigación como de proveedores de ciertos servicios tecnológicos (mediciones, experimentos de control, testeos de materiales, etc.). El diseño de estos instrumentos tiene como objetivo alentar o desalen tar ciertas prácticas en estos actores (por ejemplo, aumentar la i+d, ejecutar proyectos orientados a problemas tecnológicos, etc.)

Por último, los instrumentos que articulan la oferta y la demanda, son los de más reciente desarrollo. Su objetivo principal es aumentar los puentes o articular a los actores que producen conocimiento y quiénes potencialmente los precisan o podrían beneficiarse de esas líneas de i+d. Ejemplo de este tipo de instrumentos, son aquellos que regulan las actividades de vinculación y transferencia tecnológica.

Resumiendo:

• Instrumentos orientados a incidir en la Oferta de i+d y nuevos conoci mientos orientados al sector productivo

• Instrumentos orientados a incidir en la Demanda de i+d y nuevos co nocimientos orientados al sector productivo

Partes: 1, 2