Consideraciones generales del riesgo sísmico y plan estratégico para enfrentarlo

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Indice1. Introducción general. 2. Ajuste humano a las situaciones de desastre. 3. Las cadenas de acontecimientos y sus interacciones. 4. Características del riesgo sísmico 5. Las variables cognoscitivas 6. Riesgo sísmico y costos de construcción 7. Las propuestas sobre prevención sísmica. 8. Conclusiones Generales

1. Introducción general.

Desde que el hombre dejó de ser nómada, estableciéndose en sitios fijos del planeta, ha debido pagar un "tributo" a las comodidades, a la estabilidad y al progreso. La historia de la humanidad ha reflejado momentos de gran desesperación para el hombre: grandes pestes, tornados, fuegos incontrolables en importantísimas ciudades, terremotos, etc. Sin embargo, sistemáticamente se ha reinstalado en las mismas zonas o muy cercanas a ellas. Basta con recordar que una de las siete maravillas del mundo, el Faro de Alejandría, sufrió varios terremotos y terminó desapareciendo en 1303, pero Alejandría siguió adelante. En el arte y en el periodismo se han reflejado momentos históricos de desastres sísmicos posteriores al 1500. Existen pinturas de los terremotos de Jedo (Japón) de 1650 y 1891, de Lisboa (Portugal) de 1755, de Ischia (Italia) de 1883, entre otras muchas. En América, existen crónicas españolas sobre desastres en diversos puntos de las colonias. En Mendoza, el diario local reflejó el desastre del 20 de marzo de 1861. Entonces surge inmediatamente la pregunta: ¿Por qué existen conglomerados humanos en zonas propensas a terremotos?. A esto se puede responder por dos caminos:

Primero no existe lugar en el mundo donde exista una probabilidad nula de ocurrencia de un sismo destructivo, existen sí zonas con una probabilidad mucho menor que otras, pero ninguna está exenta.
Segundo puede observarse que los puntos del planeta que han sido más afectados por sismos destructivos coinciden sensiblemente con puntos geopolíticamente claves, donde cualquier comunidad buscaría naturalmente asiento por ventajas estratégicas y/o económicas.

Además, muchos de los sismos destructivos han sido famosos por consecuencias secundarias de los mismos, como fue el caso del sismo de Lisboa (Portugal) de 1755 que incluyó un maremoto ( o tsunami) o el de San Francisco de 1906 que concluyó en un incendio devastador que duró tres días y sumó el 90% de las pérdidas. Hablando de los terremotos, es raro que este tipo de desastre natural azote solo a un asentamiento humano y a su población. En la mayoría de los casos se desarrolla una cadena de acontecimientos (peligros asociados) que comienzan por el sismo, pero que luego puede tornarse en: incendios, contaminación de agua potable, epidemias, avalanchas, inundaciones, etc. Luego, lo importante no es la mayor o menor probabilidad de ocurrencia de un sismo o de cualquier otro desastre natural, sino más bien la forma en que la comunidad convive con el desastre potencial, las medidas que adopta y la importancia que asigna a la vida humana y a los bienes materiales.

Algunos conceptos y definiciones importantes. Antes de revisar las consideraciones generales del riesgo sísmico cabe repasar las definiciones más importantes relativas al tema. Algunos profesionales pueden comprender que ciertas palabras tengan una definición restringida, pero en aras de ganar claridad, ello resulta preferible. En el texto "Mitigación de desastres en las instalaciones de salud. Evaluación y reducción de la vulnerabilidad física y estructural" preparado por la Organización Panamericana de la Salud, y derivadas del reporte "Desastres naturales y análisis de vulnerabilidad" (ONU-UNESCO), aparecen las siguientes definiciones aceptadas mundialmente:

Amenaza: Probabilidad de ocurrencia de un evento potencialmente desastroso durante cierto periodo de tiempo y en un sitio dado. Matemáticamente la amenaza está expresada como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un evento con cierta intensidad, en un cierto sitio y en cierto periodo de tiempo. Amenaza y peligro serán a partir de esta definición considerados sinónimos.
Vulnerabilidad: Grado de pérdida de un elemento o grupos de elementos bajo amenaza, resultado de la probable ocurrencia de un evento desastroso y expresada en una escala que se inicia en cero (0) sin daño, y que termina en uno (1) que significa pérdida total.
Elementos bajo riesgo: Es el conjunto formado por: la población, las obras civiles, las actividades económicas, los servicios públicos, las utilidades y las infraestructuras expuestas a una amenaza en un área determinada.
Riesgo específico: Grado de pérdidas esperadas debido a la ocurrencia de un evento particular y como una función de la amenaza y la vulnerabilidad. Matemáticamente es la convolución [6] de la función amenaza y de la función vulnerabilidad y expresa la probabilidad de exceder un nivel de consecuencias económicas y sociales en un cierto sitio y en cierto periodo de tiempo.
Riesgo total: Número de pérdidas humanas, heridos, daños a las propiedades, pérdidas de patrimonio cultural o histórico y efectos sobre las actividades económicas debido a la ocurrencia de un evento desastroso.

De una manera más exacta, deben distinguirse los dos principales conceptos, que no pueden ser considerados sinónimos:

Amenaza de un sujeto o sistema es un peligro latente asociado con un fenómeno físico de origen natural o tecnológico que puede presentarse en un sitio específico y en un tiempo determinado, produciendo efectos adversos a las personas, los bienes y/o el medio ambiente.
Riesgo es la consideración simultánea de amenaza a la que se ve sometida una población y de la vulnerabilidad de sus bienes. Para dejar claro su esencia probabilística al riesgo se lo designa como potencial de riesgo.

En términos generales, la vulnerabilidad puede entenderse como la predisposición intrínseca de un sujeto o elemento a sufrir daño debido a posibles acciones externas, por lo tanto su evaluación contribuye en forma fundamental al conocimiento del riesgo mediante interacciones del elemento susceptible con el ambiente peligroso. La diferencia fundamental entre la amenaza y el riesgo está en que la amenaza está relacionada con que se manifieste un evento natural o un evento provocado, mientras que el riesgo está relacionado con que se manifiesten ciertas consecuencias, las cuales están íntimamente relacionadas no sólo con el grado de exposición de los elementos sometidos sino con la vulnerabilidad que tienen dichos elementos a ser afectados por el evento. Para hacer más clara la diferencia entre amenaza y riesgo pueden analizarse los siguientes ejemplos:

Una comunidad de vecinos construyen en forma independiente sus viviendas. Cada vecino aplica para su construcción sus propios conocimientos y experiencias. Todos los vecinos construyen con ladrillos, pero algunos los asientan con mezcla y otros con barro. Cuando se presente el sismo destructivo las viviendas construidas con ladrillos y barro tienen una mayor probabilidad de sufrir daños. Aquí, la amenaza es la misma para todas las construcciones mientras que la vulnerabilidad de las viviendas construidas con ladrillos y barro es mayor, por lo cual su riesgo es mayor.
Sobre una mesa se ubiquen un castillo de naipes y una caja de zapatos. Ambos elementos que se hallan sobre la misma mesa la que en cualquier momento puede recibir un golpe. La amenaza es la potencia del posible golpe que resulta igual tanto para el castillo de naipes como para la caja de zapatos. Mientras tanto, la vulnerabilidad es mayor para el castillo porque los naipes sólo se apoyan unos a otros, al tiempo que para la caja de zapatos existe una "vinculación interna" mucho mayor (todos sus contornos están unidos o pegados). Por todo esto, el riesgo de derrumbarse ante el golpe es mayor para el castillo de naipes. Independientemente de la potencia del golpe, la caja de zapatos muy raramente será dañada.

2. Ajuste humano a las situaciones de desastre.

Ante todo, se debe entender por desastre un suceso infausto que altera gravemente el orden regular de las cosas y por el cual los damnificados resultan afectados económica o socialmente a tal grado que no pueden, por sí mismos, superar la crisis. Un desastre se diferencia de un accidente sobre todo por la magnitud de sus consecuencias y además porque siempre un accidente es precedido por un incidente. En la década de 1970, en la UNESCO se presentó una definición de la palabra "ajuste" en relación a los peligros de desastres naturales. Se dijo: -"Un ajuste es cualquier acción tomada, a nivel individual y/o colectivo (gobierno) que tiene por intención y/o efecto, reducir el potencial de daño y los daños futuros provocados por los desastres naturales". De la definición puede derivarse que el ajuste humano es el modo de respuesta de la población ante una catástrofe. Una población que se preocupa por un problema propone alternativas para solucionarlo mientras que una población despreocupada, lo menoscaba o lo ignora. No existe un peligro natural que esté desligado de un proceso de ajuste ya que la misma idea de peligro o riesgo implica una componente humana y/o económica, porque sin su existencia, carecerían de importancia los daños y efectos secundarios de los desastres naturales. Resulta evidente entonces que, con el objeto de definir el peligro sísmico, se requieren conocer:

Aspectos inherentes a la amenaza:

El sistema de eventos naturales, es decir la cadena de acontecimientos posibles en cada región.

Aspectos inherentes a la vulnerabilidad:

Tipo y densidad poblacional.
Acciones tomadas y no tomadas por los posibles afectados.
El valor económico de las actividades humanas, donde se deben incluir, entre otros, los tipos constructivos de los obras civiles e instalaciones, los mercados, etc.

Para la misma UNESCO ante los peligros naturales existen cuatro (4) aspectos comunes y repetitivos:

Todas las personas conscientes (sean expertos o legos) poseen un criterio o un mecanismo para enfrentar la incertidumbre inherente al futuro, a lo que sucederá en sus vidas y con respecto a sus responsabilidades. Esto es inherente al accionar individual y depende de las llamadas variables cognoscitivas sobre las cuales se debate más adelante.
Todo proceso de adaptación o ajuste se caracteriza por un enfoque a corto plazo, orientado por la crisis.
Siempre existe una amplia gama de medidas que pueden ser adoptadas para encarar el riesgo y reducir el potencial de daño, siendo especialmente interesante el observar que las medidas posibles de ser adoptadas por lo menos duplican a las realmente adoptadas (aún en países desarrollados).
Quienes son responsables de aplicar las acciones para encarar el riesgo y reducir el potencial de daño, frecuentemente demuestran estar desactualizados ante las alternativas posibles, manteniendo las preferencias por los procedimientos conocidos y probados. Siempre las políticas gubernamentales se dirigen hacia dos (2) metas, que a la larga aumentan el potencial de riesgo y de pérdidas, como se debate más adelante, y que pueden resumirse en:

Intentar reducir el riesgo a través de medidas puramente técnicas o estructurales.
Enfrentar el desastre mediante planes contra catástrofe y operaciones de ayuda y rehabilitación, sin una política clara de acción previa.

La situación de la Mendoza actual ya fue plasmada ante la misma UNESCO en 1968 por Edgar L. Jackson e Ian Burton [1], cuando analizaron las acciones de ajuste en relación a países en vías de desarrollo: -"En términos de planes contra desastres y operaciones de emergencia, la principal responsabilidad para enfrentar los problemas sísmicos es de los gobiernos locales que también tienen la responsabilidad final de adoptar y obligar a que se acaten medidas tales como códigos de construcción y zonificación para el uso de la tierra. Desgraciadamente, puede resultar extremadamente difícil para un gobierno local mantener una visión a largo plazo de la amenaza que supone el riesgo sísmico, especialmente en un contexto de demandas competitivas y prioridades inmediatas. Además, las autoridades locales abordan problemas que incluyen presiones derivadas del desarrollo y suelen poseer una planta de personal inadecuadamente preparado o escaso para la inspección de los edificios y construcciones modernas. Por esto, en síntesis, el problema sísmico será atendido de una manera más o menos casual." Muchos profesionales han llegado a plantear la necesidad de una organización gubernamental o privada (ONGs o fundaciones) que orgánicamente trabaje atendiendo esos problemas. Legalmente debería estudiarse si esto no se contrapone a las autonomías municipales. Para entender cómo las políticas gubernamentales tienden a aumentar el potencial de riesgo y las pérdidas (en general el daño), tal como se estableció anteriormente, pueden pensarse, sin ser restrictivos, en los siguientes ejemplos:

Las medidas estructurales suelen reducirse a considerar, tras cada movimiento telúrico, un nuevo espectro de diseño cada vez de mayor magnitud. Esto conduce a desarrollos tecnológicos que permiten hacer frente a desastres sísmicos siempre que los mismos no excedan las condiciones para las cuales la obra civil ha sido diseñada. El potencial de pérdidas se incrementa debido a que se alienta la ocupación en lugar de evitar las zonas peligrosas. Si a esto se le adiciona que se incorporan técnicas de cálculo que consideran la ductilidad (el daño) en las construcciones, y que los coeficientes pueden cambiar con nuevos códigos, el problema se agrava (esto se conecta con la propuesta C-1).
Existe una clara dificultad de hacer cumplir los códigos de construcción sismorresistente (o normas antisísmicas), especialmente por las presiones económicas y por la carencia de fondos para las inspecciones adecuadas.
Ningún código de construcción es retroactivo, por lo cual muchas de las obras civiles antiguas pueden ser extremadamente susceptibles a daños y sus usuarios lo ignoran.
El comportamiento de traslado de responsabilidad de muchos habitantes es otro peligro con que deben enfrentarse las políticas gubernamentales, el falso sentido de seguridad de la población cuando piensa "El gobierno se está preocupando por el asunto". El conocimiento que existirá ayuda sin mayor esfuerzo tiende a hacer aumentar la despreocupación para adoptar las mínimas medidas de seguridad individual. Un ejemplo actual de este comportamiento lo vemos en los barrios ubicados dentro del cauce natural del río Mendoza. El asentamiento humano (porque dista mucho de ser un barrio digno) vive con un falso sentido de seguridad por haberse construido defensas de tierra y asumir una ayuda municipal para el caso de un desastre. Es probable que ni una ni la otra soporten el paso del tiempo.
Algunas medidas adoptadas por países desarrollados fueron la asistencia financiera para la rehabilitación o reconstrucción y los seguros financieros. Ambas medidas constituyen el extremo de la negación de la responsabilidad por parte de quienes se encuentran en riesgo, desplazando el peso de las pérdidas sobre toda la sociedad. Más adelante se discute el tema de los seguros. El conocimiento de la existencia de préstamos baratos o subsidios después de un desastre es la mejor forma de desinteresar a los propietarios o comerciantes para que tomen medidas preventivas por sí mismos. Un ejemplo actual, aunque menos dramático, fue lo ocurrido en la zona de Belgrano en Buenos Aires tras las inundaciones de Enero de 2001, en la cual la mayoría de los comerciantes solicitaron un subsidio para reinstalarse en la misma zona. La falta de tal subsidio ha originado una compleja red de denuncias y juicios contra la Ciudad de Buenos Aires por una supuesta responsabilidad de su parte.

3. Las cadenas de acontecimientos y sus interacciones.

Ya se ha planteado que toda prevención debe tener en cuenta la cadena completa de acontecimientos relacionados y posibles para cada región. El principal inconveniente estriba en las concentraciones de población ubicadas en zonas comprobadamente peligrosas, las cuales ya cuentan, desde un punto de vista legal, con un derecho adquirido. En estos casos, la mayoría de las políticas estructurales para dar respuesta al riesgo sísmico pueden contribuir poco a disminuir el número de víctimas, heridos y pérdidas económicas. Tales políticas pueden tender a aumentar el riesgo y asignar recursos de tal forma que los problemas sean exacerbados en lugar de ser reducidos. Desde ya se aclara que el mayor error que pudiera cometerse sería el de establecer como ajuste la inacción, porque si bien estructuralmente existen sólo algunas posibilidades de mejorar la vulnerabilidad de las construcciones existentes, pueden encararse acciones de ajuste relacionadas con técnicas humanitarias en casos de desastre.

La complejidad del esquema de interacciones no es el resultado del azar ni un reflejo de la irracionalidad humana. En realidad, todos y cada uno de los actores sociales, en forma separada, pueden estar tomando decisiones de manera bien pensada, perfectamente sensata y adecuada. Sin embargo, analizadas todas las decisiones tomadas como conjunto se concluye que "El efecto neto de las diversas acciones u omisiones puede crear un potencial mayor de daños y preparar el proscenio para ese evento que todos están tratando de evitar: un desastre sísmico mayúsculo". Puede que un ejemplo local aclare este punto de vista. Para muchas familias ha sido muy difícil adaptarse a las políticas económicas nacionales y progresar. La realidad muestra que la sociedad se ha empobrecido, y con ello, el número de habitantes por vivienda sube, con lo cual el riesgo sísmico aumenta. Es el caso de una política nacional, sobre la cual, los habitantes de Mendoza poco o nada pueden hacer. Sin embargo, para disminuir el déficit habitacional, en muchos municipios se ha empezado a implementar planes sociales de auto-ayuda o bien usando los fondos del Fondo de Inversión y Desarrollo Social (FIDES). En estos planes, las mismas personas trabajaron en la construcción de su vivienda. La escasez o falta de un control adecuado (hecho que quedó resaltado al momento que el ITIEM se hizo cargo de las auditorías de las obras del FIDES) hace que existan problemas básicos (o vicios) que incrementan el riesgo sísmico. De nuevo, la adopción de una política bien intencionada, pero incompleta, nos ha incrementado el riesgo sísmico. Avanzando un poco más, para disminuir los posibles vicios ocultos en las construcciones, se decide emplear sistemas constructivos alternativos o no tradicionales (fuera de norma) muchas de las veces autorizados desde una plataforma política pero sin los análisis técnicos suficientes que avalen su calidad (aspecto este por el cual se dejó constancia ante el IPV más allá de la existencia de la Ley Provincial 5547). A menos de tres años de erigidas dichas construcciones, presentan problemas y sus ocupantes han comenzado a quejarse y hasta deciden dejar de pagar las cuotas crediticias asignadas. De nuevo, debido a la presión del crecimiento, una política que pretendía resolver problemas ha incrementado el riesgo sísmico.

4. Características del riesgo sísmico

Con el fin de analizar posteriormente las propuestas de respuestas (o ajustes) al riesgo sísmico, se puede decir que las principales características de los sismos son:

Son fenómenos relativamente raros, aún en las zonas de elevado riesgo sísmico.
No se originan en una simple fluctuación extrema de condiciones ambientales normales, como es el caso de las tormentas de granizo, las sequías, los tornados o los incendios naturales.
El daño producido por un sismo conmociona en forma general, pero afecta directamente en forma aleatoria. Esto es, mientras muchos productores se ven afectados por una gran tormenta de granizo o una inundación, se presentan variaciones locales significativas en los daños sísmicos derivados de las propias diferencias en las construcciones y de las condiciones locales de los suelos.
Los sismos, y especialmente los locales, tienen un tiempo muy corto de inicio y de duración, lo cual hace casi imposible cualquier tipo de alerta.

La combinación de estas características permiten asegurar:

Pocas personas tienen una vivencia directa que actúe como aliento a la protección en caso de sismos destructivos.
Muy pocas personas esperan experimentar un sismo destructivo en el lapso de su vida.
Sólo algunas de las personas que hayan sufrido pérdidas severas adoptan algún tipo de ajuste, las otras están convencidas que nunca más serán afectadas.

En una forma resumida, éstas son las variables cognoscitivas básicas, cuya corrección debe ser un objetivo primordial de cualquier ajuste ante eventos sísmicos, por tres razones fundamentales:

La inversión en capacitación no requiere gran desembolso inicial, sino más bien una pequeña pero constante inversión a lo largo del tiempo. Para ser más exactos, la inversión en capacitación decrece con el tiempo, sobre una base de invertir mayores sumas en las dos primeras generaciones y después aparece un efecto multiplicador por la transmisión oral familiar.
Se actúa sobre la población futura y sólo en forma indirecta sobre los adultos actuales, amortiguando el cambio cultural.
Puede ser orientada sin las presiones de un momento de crisis, por lo cual sus objetivos y recursos anuales se pueden amoldar a las condiciones económicas de la provincia, dependiendo de los resultados de los trabajos anteriores. Es aplicable una política de capacitación orientada por objetivos y resultados.

Las obligaciones gubernamentales. Ya desde la década de 1970, según los trabajos presentados ante la UNESCO [7], se reconoce como objetivo primordial de cualquier gobierno, el mantener el nivel económico y social de la población bajo riesgo sísmico. El Artículo 42 de la Constitución Nacional de 1994 establece el derecho de los habitantes:

A la protección de su salud (aspectos sociales, físicos y psicológicos),
A la seguridad económica en relación a su inversión como consumidor (aspecto relacionado con la vulnerabilidad de las edificaciones), y
A la información adecuada (aspecto directamente relacionado con la necesidad de un mapa de amenaza sísmica).

Por todo lo anterior, sólo son tres (3) las responsabilidades de las autoridades públicas en todo Estado amenazado por un desastre sísmico: Prever, salvaguardar y reconstruir, estableciéndose para cumplir con estas responsabilidades las siguientes tres (3) metas cíclicas: Proteger, alertar y ayudar. Las metas se dicen cíclicas porque todas tienen la misma importancia y están indisolublemente vinculadas.

Para entender mejor cada término digamos:

El prever significa tratar de conocer lo que pudiera suceder, hablando en términos probabilísticos. Involucra aspectos tales como:
Búsqueda, identificación, análisis y estudio de las causas que producen los terremotos (ver propuesta E-1),
Análisis de las consecuencias primarias y secundarias de los sismos destructivos a través de la estimación del riesgo sísmico (ver propuestas A-3, B-1 y D-5),
Una acción preventiva continua a través de divulgar información y capacitar, en la medida que las alertas de desastre sísmico resultan técnica inviables (ver propuestas A-4, E-2, E-3 y E-4).
La Salvaguarda involucra las tareas de rescate y ayuda, las cuales deben ser inmediatas, preconcebidas, experimentadas y coordinadas, lo que implica:
Suficiente cantidad de personas calificadas, con conocimiento técnico, competencia para actuar y entrenamiento individual y grupal.
Suficiente cantidad de equipamientos, adecuado a las necesidades y condiciones del terreno.
Capacidad de manejo operativo en campo (realidad) y coordinación de personas y equipos. Esta logística debe involucrar a los equipos de rescate de víctimas, a los equipos de agrupación y censo de personas ilesas, a los equipos de reagrupamiento de familias, a los equipos de abastecimiento de alimentos y ropas y a los equipos de asignación de tareas a los físicamente ilesos.
Capacidad para reaccionar ante las réplicas de igual o mayor potencialidad destructiva que el sismo inicial.

Además, no debe olvidarse que para sacar provecho de la experiencia operacional, de los adelantos científicos y de los cambios en las condiciones de vida y el medio ambiente, la política básica debe evolucionar continuamente para poder seguir siendo eficaz. (Ver propuesta A-2).

La reconstrucción, finalmente, es una actividad que debe desarrollarse en el tiempo en forma constante y continua, e implica la reconstrucción civil de las edificaciones, las carreteras y demás obras de ingeniería y la reconstitución general de las condiciones de vida (donde se cuentan la adopción de planes de vivienda dignos, el patrocinio de nuevas tecnologías constructivas previamente ensayadas y aprobadas, análisis y actualización automática de las regulaciones, análisis y replanteo en tiempo real de los planes estratégicos. ver propuestas B-6, B-7 y B-8).

Oportunidades para mejorar la respuesta al riesgo sísmico Con el objeto de mejorar la respuesta al riesgo sísmico deben abordarse por lo menos cuatro frentes simultáneos:

El puramente técnico: Abordando los problemas de la ingeniería, geología, diseño estructural, control de la actividad sísmica, etc.
El puramente social: Analizando la labor de los medios de comunicación, los planes gubernamentales, los planes sociales, etc.
El puramente legal: Desarrollando las herramientas legales para la zonificación de uso del suelo, considerar las superposiciones entre las habilitaciones profesionales, etc.
Las interacciones entre los puntos anteriores: Las decisiones tomadas en respuesta a las crisis (hablando de sismos u otros peligros) cualquiera sea el nivel del gobierno que la adopte, actúa como una restricción importante a los tipos de acción tomadas por otros niveles del gobierno y por los individuos en forma aislada. Esta interacción o interdependencia debe tomarse en cuenta cuando se consideran innovaciones en las políticas. Así, nuevas políticas, coseguros ingenieriles, códigos, etc., podrían reducir la gama de opciones para la sociedad toda y conducir a disminuir, en lugar de aumentar, la efectividad de las respuestas al peligro sísmico.

La comprensión de la respuesta al riesgo sísmico La realidad ha demostrado que, aún en los países desarrollados, el proceso de adaptación al riesgo sísmico se da porque ocurre una crisis tras el evento sísmico y no por las consideraciones racionales del estudio de las circunstancias ambientales o de las comparaciones con otras regiones con similitudes geográficas y socio-económicas. En gran medida, los tipos de respuesta dependen de los procesos subyacentes cognoscitivos de percepción, experiencia e interpretación, sin dejar de lado la situación socio-económica y las características de la personalidad de los individuos. El proceso cognoscitivo de percepción es el punto de vista individual con el cual el ser humano se esfuerza en aunar los hechos concretos objetivos de cada momento con las actitudes y mensajes subliminales del entorno. Es decir, la percepción del modo de respuesta al riesgo sísmico puede asociarse con la compresión del mismo evento sísmico, así cuando las personas no comprenden ni el peligro ni las consecuencias de un sismo no pueden tomar decisiones acertadas sobre cómo responder al mismo.

La experiencia es el conocimiento y recuerdo del origen, desarrollo y culminación de situaciones vividas con anterioridad, en forma personal o por terceros cercanos. Las vivencias de terceros se transforman en experiencia propia sólo cuando se aseguran buenos canales de comunicación.

La interpretación es la suma del entendimiento de los sucesos sísmicos y de sus conclusiones, que se relacionan a la experiencia, dependiendo fundamental-mente de la capacidad de abstracción individual y de la facilidad para comunicar sus resultados. Un ejemplo típico de cómo los procesos subyacentes cognoscitivos influyen en las personas, es el origen del conocido científico argentino nacionalizado estadounidense, Ing. Vitelmo Bertero, que en sus propias palabras, fue movilizado fuertemente por el sismo de San Juan de la década de 1940 y en la actualidad es un investigador de referencia mundialmente reconocido.

5. Las variables cognoscitivas

Ya desde 1962, en estudios realizados sobre el comportamiento de seres humanos ante peligros naturales, se concluyó que: -"Es útil considerar al ser humano como un ser satisfaciente o limitadamente racional, con una fuerte predisposición a colocar restricciones cognoscitivas en sus interpretaciones". Las variables cognoscitivas son las variables de tipo cultural o educativo del ser humano. La razón de citar un estudio de comportamiento con casi cuarenta años de antigüedad hace resaltar el hecho sistemático de tomar decisiones en estado de crisis, con poca o ninguna previsión. Si bien un análisis actualizado y muy profundo de esa conclusión pueden surgir nuevas vías de acción para afrontar los problemas del accionar en momentos de crisis ante eventos sísmicos, el propósito de este trabajo no lo permite. Un ejemplo que aclara las anteriores palabras se presenta en las llamadas "falacias del apostador", entre las cuales, las más simples de entender, aplicadas a los eventos sísmicos, son:

La creencia que la ocurrencia de un evento sísmico en un año reduce la probabilidad de que ocurra en los años siguientes. Esta falacia fue demostrada en los últimos sismos de El Salvador.
La simple evaluación de la intensidad y/o magnitud de los futuros sismos sólo sobre la experiencia de los sismos pasados en la misma región (esta se llama hipótesis de disponibilidad).
La negación de que dos o más sismos ocurrirán en el mismo sitio.

Va perfilándose que lograría disminuirse fuertemente el número de víctimas y de daños de un sismo destructivo, cuando se rompa con las variables cognoscitivas naturales y se las reemplace por nuevas variables cognoscitivas que tengan que ver con el ajuste al riesgo sísmico. Para lograr esto, la capacitación continua de la población general es una etapa fundamental (ver propuesta C-4)

Zonificación y derechos adquiridos Zonificar significa definir espacios geográficos que posean iguales características, en particular, similar amenaza sísmica. La información sobre la zonificación sísmica debe dirigirse a reducir la incertidumbre de la amenaza y nunca dirigirse a disminuir el valor venal de las propiedades ya construidas (ver propuestas C-2 y D-1). Realmente, una adecuada política pública en riesgo sísmico, debería plantearse de la siguiente forma, y hablando de un mapa de zonificación:

¿Generará problemas de pánico y disminución del valor venal de las propiedades dentro de las distintas zonas, aunque no suceda un sismo destructivo?
¿La industria y/o el comercio paralizarán las inversiones?
¿Cuál será el impacto económico?.¿ Y el legal?.

Además, existen cuestiones morales y prácticas a tratar:

Morales (muy profundas):
De no zonificar las áreas bajo amenaza sísmica ¿Se debería señalar al gobierno de turno como el responsable de las posibles muertes, víctimas y pérdidas económicas, que de otra forma podrían evitarse o disminuirse?
Prácticas (ejecutivas):
¿Cómo el Ejecutivo (Gobierno) interpreta y actúa, ante una determinada información sobre amenaza sísmica?
¿Cómo el Gobierno define su responsabilidad y la de los demás?
¿Cómo el Gobierno define una frontera temporal y espacial para las decisiones acerca de la política sobre zonificación?
¿La política de zonificación se basa en estudios geológicos, estructurales o sociales?
¿Es posible realizar una zonificación que indique vulnerabilidad y/o riesgo sísmico?
¿Existen métodos objetivos, acotables económicamente, para recuperar el valor venal o económico de las construcciones ubicadas en zonas de alto riesgo sísmico comprobado?
¿La zonificación se acompaña de políticas y acciones reales para incrementar la seguridad?

A la luz de estas complejas cuestiones, que abarcan mucho más que la simple interpretación de normas o reglamentos, parece que lo más apropiado es la confección de mapas de amenaza (sismicidad) dejando los aspectos de vulnerabilidad y riesgo sísmico estructural hasta tanto se tenga un adecuado catastro de dichas variables (ver propuesta B-6). Ese catastro sísmico debería ser una base de datos que indique la situación real de cualquier construcción de la provincia, ya sea pública o privada. Una forma podría ser una evaluación realizada por profesional habilitado en forma normalizada, de forma que el mismo expida un certificado de salud constructiva del inmueble. La habilitación mínima debería ser un título universitario de ingeniería civil o en construcciones y preferentemente con una especialización en el área de diseño sísmico o patologías de las construcciones. Muy favorable sería la asistencia de geólogos durante los estudios de los suelos. El Dr. Ing. Walter Curadelli (radicado en Mendoza) ya se ha expresado en favor de un certificado de condición sismorresistente de las construcciones, el cual podría ser el paso inicial para llegar al certificado de salud constructiva, aspecto sobre el cual se trabaja en otras provincias de Argentina. Además, según el Código Civil la vulnerabilidad estructural de una obra civil y su relación al valor venal, no es responsabilidad del Gobierno Provincial, sino del o los propietarios, constructores, profesionales intervinientes e inspectores. La fracción de responsabilidad del gobierno local o municipal, la determina el propio Municipio en virtud de su autonomía. Entonces, en primer instancia, la creación de un catastro de vulnerabilidad no debería poner en riesgo legal al gobierno de la provincia, es decir a los habitantes. Sin embargo, aquí hay un punto de debate que debería explorarse más profundamente.

Legislación, educación y habilitación. Antes de debatir aspectos actuales que relacionan los conceptos de capacitación y habilitación profesional, deben recordarse sus significados:

La capacitación es aprendizaje, formación, instrucción, preparación o adiestramiento,
Capacitar es adiestrar a alguien para algo y
Habilitar es autorizar a alguien para realizar ciertos actos jurídicos.

En palabras simples, la habilitación es la autorización de una persona para realizar ciertos actos jurídicos en los que previamente prueba haber sido adiestrado. La legislación nacional que regula las actividades profesionales es muy compleja e intrincada, y abarca desde la misma Constitución Nacional, el Código Civil, las diversas leyes de educación hasta ordenanzas municipales (ver propuesta C-3). Una cuestión actual es la oposición a la habilitación de los profesionales categoría "B" en ámbitos de proyecto, cálculo y dirección técnica en las construcciones edilicias (aunque sólo sean edificios de 3 ó 4 pisos). De menor magnitud, aunque similar es la oposición a la habilitación sobre el accionar de los ingenieros en las etapas de proyectos de edificios y de los arquitectos en las etapas de cálculo. A este paradigma muchos individuos responden considerando que los profesionales categoría "B" no deberían actuar en el proyecto, cálculo y dirección técnica de construcciones en zonas sísmicas, basándose fundamentalmente en:

La capacitación de los colegios secundarios es claramente deficiente, repitiendo la frase: "La educación secundaria está en crisis y los alumnos salen de los colegios muy mal preparados".
Se fundamenta la oposición en la existencia de legislación diferencial de ciertos países desarrollados, que reservan un cargo de control permanente en obra a los profesionales categoría "B", siempre bajo la tutela de un profesional categoría "A" que funge como Director Técnico.
Los actuales códigos de diseño sismorresistente incorporan niveles de complejidad y ventajas que raramente son aprovechados por los profesionales categoría "B", que mantienen mecanismos de trabajo similares a los empleados en las décadas de 1970 y 1980.

No obstante, estas son simples excusas cuyos dos ejes principales son:

La modalidad constructiva de la zona cuyana, donde la mayor proporción de las construcciones están entre uno (1) y cuatro (4) pisos.
La verdadera reactividad de la legislación, la cual actúa después de los eventos, con carácter muchas veces sólo punitorio o declarativo.

Este paradigma merece un análisis muy detallado, no sólo desde el punto de vista legal, sino también del social, ya que de eliminar la habilitación de los profesionales categoría "B", surgen de inmediato las preguntas:

¿Cómo se resuelve la disminución laboral que deben afrontar los profesionales categoría "B"?
¿ Es posible crear en Argentina (o en Mendoza) la figura del "encargado" de obra, sin incrementar los costos de la construcción?
¿Existe un mecanismo para resolver dichas habilitaciones?
¿Qué pasa con los derechos adquiridos de los profesionales categoría "B"?

A la luz del análisis del autor de este trabajo, este paradigma debería reemplazarse por el siguiente: "En zona sísmica se requiere que la capacitación y la legislación sean proactivas". En otras palabras, por lo menos para las zonas sísmicas, debería ser una necesidad que tanto el proyecto como el cálculo sobrepasen una etapa de revisión muy profunda. (Ver propuesta A-3) No obstante, si un profesional o una institución revisa y aprueba cualquier documentación técnica se convierte en solidariamente responsable a la luz del Artículo 1646 del Código Civil. Por esta razón se ha hecho práctica corriente que los municipios ya no aprueben proyectos y cálculos, sino simplemente los visen, agregando que los visados no implican aprobaciones. Este mecanismo de trabajo, en contra de funcionar como un resorte de control, tiene el efecto de mantener el "status quo" de la burocracia.Resolver este problema sería una etapa importante en pos de disminuir la vulnerabilidad sísmica. Entonces, se propone (ver propuesta B-5) la formación de un "tribunal de verificación o conformidad" que tendría como objetivos mínimos:

Representar a la comunidad, por medio de una elección entre los profesionales habilitados.
Asesorar y alertar a proyectistas y calculistas sobre incumplimiento de las normas en vigencia, desde el CCSRM hasta las implicancias del Código Civil o Penal.
Recibir las explicaciones de los profesionales actuantes en los proyectos y cálculos.
Decidir sobre la cantidad, profundidad y tipos de inspecciones especiales que deberán ser realizados para la obra en la cual trabajan y presentan.
Establecer el nivel de vulnerabilidad de la construcción a fin de fijar la prima inicial del coseguro.
Constituir una etapa de formación de los actores asociados a la construcción de obras civiles, entendiendo por tales a estudiantes secundarios, universitarios, profesionales, inspectores, etc.

Acerca de la constitución del tribunal debería pensarse en un organismo colegiado (debido a la desregulación profesional) constituido por representantes de las Asociaciones de Profesionales relacionadas a la construcción, un representante por cada universidad que expida títulos habilitantes relacionados a las construcciones (Ingeniería Civil, en Construcciones, Arquitectura, Geología, Agrimensura, etc.) y un representante del Municipio donde se ha de implantar la obra. La elección de los representantes de las Asociaciones de Profesionales debe realizarse por sorteo, limitándose la participación de un mismo profesional a una vez por año. La faceta administrativa de este tribunal debería ser coordinada y manejada por un registro o catastro sísmico provincial, y las actas que se labren con todas las aclaraciones, observaciones y demás novedades, deberían tratarse cual escritura pública. De esta forma, se generaría una forma ágil, poco burocrática, y nunca traumática para la visación de la documentación, la cual desde el inicio debería estar completa. Por otra parte, al tener que decidir sobre el tipo y profundidad de los ensayos de materiales, se generan los medios objetivos para que los inspectores de obra puedan comprobar que se cumplen las hipótesis empleadas en el proyecto y cálculo de las obras, a la vez que protegen tanto al profesional, obligando al cliente a invertir en el control de los materiales que emplea, como al cliente, porque acota la inversión en control, así cualquier control adicional derivado de la ignorancia o impericia del profesional, sería sólo a cargo del mismo.

Las inspecciones de los materiales El Código Civil Argentino, en su artículo 1646, prevé como causales de ruina de una construcción los vicios del suelo (que además incluye en su espíritu el concepto de proyecto), los vicios de la construcción (que contempla también los errores de la documentación) y la mala calidad de los materiales (que considera implícita la habilidad de los trabajadores para su puesta en obra). Esto último es especialmente importante porque los profesionales directores técnicos de las obras poseen los conocimientos técnicos, o conocen los medios objetivos de prueba, que les permiten rechazar una partida de material que juzgan de insuficiente calidad o su metodología de puesta en obra. Por otro lado, la experiencia demuestra que la inversión en un adecuado control de los materiales y técnicas de empleo (auditoría de obras) puede alcanzar el 1,5% del valor total en obras pequeñas y disminuye con la magnitud de las mismas, llegando a un promedio del 0,5% (cinco por mil) para construcciones masivas o repetitivas. Es cuarenta veces más pequeño que el valor promedio de las reparaciones necesarias por falta de control en el empleo de materiales.

Sin embargo, se puede comprobar fácilmente que la mayoría de los controles de materiales no se realizan para comprobar la calidad y homogeneidad de las diversas partidas de insumos, sino para cumplir con las mínimas exigencias de los organismos públicos o financieros. Es decir, los ensayos y controles suelen ser al inicio de las obras y raramente durante su desarrollo, excepto que se haga un uso casi exclusivo o masivo de un material. Además, se avecinan cambios en los códigos de empleo de los materiales más empleados en las obras civiles (hormigón y acero) pero no se aprecia que exista una base legal que impulse un cambio cultural en este sentido.

Para dar un ejemplo específico, en Argentina se adoptará como código de cálculo y verificación de estructuras de hormigón el Código ACI 318 (en reemplazo del viejo CIRSOC 201 que es casi copia de la DIN 1045). En el ACI 318 se habla de "Inspección de Aceptación del Hormigón" por el cual se asegura que las obligaciones de los documentos contractuales se cumplan totalmente, incrementando de este modo la probabilidad que las estructuras sean seguras en servicio, tanto durante como después de la construcción. Estas inspecciones de aceptación incluyen inspecciones de aceptación de los materiales, ensayos en los mismos e inspección (o más bien auditoría) de las manos de obra empleadas. Al mismo tiempo, en base a la experiencia se ha demostrado (tal como lo comprueban los dos códigos más importantes de Estados Unidos de Norte América, desde 1937 para el UBC y desde 1987 para el BOCA) la necesidad que los códigos exijan al ingeniero responsable del diseño de la estructura que incluya entre los documentos del proyecto el listado completo de inspecciones especiales que requiere su obra. Por otro lado, desde el punto de vista del organismo de financiación, la inversión en control de calidad de materiales se ve como un simple gasto, y atentos a reducir costos, los limitan e incluso los desechan. Al decidir sobre las inversiones, estos organismos financieros deciden indirectamente sobre la vulnerabilidad de las construcciones y sobre el riesgo de la población. Ni que agregar cuando algunos de los profesionales son foráneos, aspecto factible que suceda desde 1992 con la desregulación laboral. Entonces, aprovechando la experiencia y considerando la filosofía actual del ACI en estructuras de hormigón armado, puede sugerirse que:

Cuando resulte aplicable, el proyectista o calculista estructural debe coordinar las inspecciones especiales (que pueden incluir trabajos de especialistas de estudios de suelos, geólogos, especialistas en el uso de hormigones, en sistemas eléctricos, sanitarios, de aire acondicionado, de medio ambiente).
Con vista a registrar y coordinar el accionar profesional, el proyectista o calculista estructural debe especificar los nivel de inspecciones especiales exigibles para sus estructuras, dependiendo dichos niveles del tamaño y complejidad de las obras, considerando que debe existir un mínimo que se ajuste a las exigencias legales aceptadas por la comuna (ver propuesta D-2).
Se implemente una capacitación continua de todos los actores intervinientes con lo cual se asegura un mayor cuidado en la aplicación de los códigos, iniciando en los funcionarios municipales, pasando por los profesionales y concluyendo en los obreros de la industria de la construcción (ver propuestas C-3 y C-4).

Estos aspectos refuerzan la necesidad del funcionamiento de una instancia previa al inicio de las obras, tal como el tribunal de verificación.

Partes: 1, 2

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