Régimen Disciplinario de los Docentes en Venezuela

Generalidades del Tema

En la Venezuela contemporánea, se comenzó a regular la actuación de los docentes (en función sea ordinario o interinos) con Decreto del 11 de Diciembre de 1916, denominado Reglamentario del Ejercicio del Magisterio Escolar; al pasar del tiempo y específicamente en la fecha actual, lo relativo al aspecto sancionatorio lo consagraba la Ley Orgánica de Educación de 1980, la cual dispuso;

Artículo 76. El ejercicio de la profesión docente estará funda mentado en un sistema de normas y procedimientos relativos a ingresos, reingresos, traslados, promociones, ascensos, estabilidad, remuneración, previsión social, jubilaciones y pensiones, sanciones y demás aspectos relacionados con la prestación de servicios profesionales docentes, todo lo cual se regirá por las disposiciones de la presente ley, de las leyes especiales y de los reglamentos que al efecto se dicten. Las disposiciones de este título regirán para el personal docente de los planteles privados en cuanto le resulte aplicable.

De reciente data, Ley Orgánica de Educación del 2009[1]en sus disposiciones contempla;

Artículo 42. Los y las profesionales de la docencia se regirán en sus relaciones de trabajo, por las disposiciones de esta Ley, por las leyes especiales que regulen la materia, la Ley Orgánica del Trabajo y demás disposiciones legales que le sean aplicables. El personal docente adquiere el derecho de jubilación con veinticinco años de servicio activo en la educación, con un monto del cien por ciento del sueldo y de conformidad con lo establecido en la ley especial.

Por su parte, atendiendo el mandato de la Ley Orgánica de Educación de 1980, en el año 1991, nació el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, Decreto 1.942, G.O 4.338, Extraordinario de 19 de Noviembre de 1991, que luego fue modificado parcialmente en el año (Decreto N° 1.011 de fecha 4 de octubre de 2000), Gaceta Oficial N° 5.496 Extraordinario de fecha 31 de octubre de 2000, el cual esta vigente en las disposiciones que no contradiga la recientemente promulgada Ley Orgánica de Educación del 2009, en su defecto dispone;

Los miembros del personal docente que incurran en el cumplimiento de sus deberes, serán sancionados disciplinariamente conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de Educación, el presente Reglamento y demás normativas sobre la materia, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles y administrativas que pudieran derivarse de los mismos hechos y de las sanciones que le correspondieren por efecto de otras leyes, art 143. Pero además, la misma norma haciendo una distinción de los diferentes tipos de docentes, prevé la aplicación idéntica en su capitulo de régimen disciplinario a docentes ordinarios e interinos, aplicación que consagra en su artículo 26 en estos términos; "El carácter de interino en el ejercicio de un cargo docente no excluye de la obligación de desempeñarse con idoneidad y capacidad profesional comprobadas. A quien no la ejerza con la debida eficiencia, moralidad e idoneidad, le será instruido el expediente respectivo, a los fines legales y administrativos correspondientes", por lo se hace necesario por lo menos conocer los deberes correspondiente a las diversas categorías de docentes y que la norma ejusdem dispone, así tenemos;

Artículo 6°: Son deberes del personal docente:

1. Observar una conducta ajustada a la ética profesional, a la moral, a las buenas costumbres y a los principios establecidos en la Constitución y leyes de la República.

2. Cumplir las actividades docentes conforme a los planes de estudios y desarrollar la totalidad de los objetivos, contenidos y actividades, establecidos en los programas oficiales, de acuerdo con las previsiones de las autoridades competentes, dentro del calendario escolar y de su horario de trabajo, conforme a las disposiciones legales vigentes.

3. Planificar el trabajo docente y rendir oportunamente la información que le sea requerida.4. Cumplir con las disposiciones de carácter pedagógico, técnico, administrativo y jurídico que dicten las autoridades educativas.

5. Cumplir con las actividades de evaluación.

6. Cumplir con eficacia las exigencias técnicas relativas a los procesos de planeamiento, programación, dirección de las actividades de aprendizaje, evaluación y demás aspectos de la enseñanza-aprendizaje.

7. Asistir a todos los actos académicos y de trabajo en general para los cuales sea formalmente convocado dentro de su horario de trabajo.

8. Orientar y asesorar a la comunidad educativa en la cual ejerce sus actividades docentes.9. Contribuir a la elevación del nivel ético, científico, humanístico, técnico y cultural de los miembros de la institución en la cual trabaja.

10. Integrar las juntas, comisiones o jurados de concursos, calificación de servicio de docentes y trabajos de ascenso, para los cuales fuera designado por las autoridades competentes.11. Dispensar a los superiores jerárquicos, subordinados, alumnos, padres o representantes y demás miembros de la comunidad educativa, el respeto y trato afable, acordes con la investidura docente.

12. Velar por el buen uso y mantenimiento de los ambientes de trabajo y de materiales, y de los equipos utilizados en el cumplimiento de sus labores.

13. Coadyuvar eficazmente en el mantenimiento del orden institucional, la disciplina y el comportamiento de la comunidad educativa.

14. Promover todo tipo de acciones y campañas para la conservación de los recursos naturales y del ambiente.

15. Los demás que se establezcan en normas legales y reglamentarias.

Con estas perspectivas básicas, se comienza un pequeño estudio que permite vislumbrar casi todos los aspectos relacionados con el régimen disciplinario de los docentes en nuestro país, en búsqueda de la consolidación doctrinal o más bien aportando a la divergencia doctrinal que de alguna forma ensancha el abanico de posibilidades ante la poca información de estos funcionarios sui generis como veremos más adelante. Este escueto estudio contendrá en lo adelante los elementos que componen la potestad sancionatoria en relación a los docentes al servicio de la administración central, estadal y municipal, docentes no universitarios recogiendo las palabras del catedrático Olivo Valverde[2]un esbozo del procedimiento administrativo previsto en el Reglamento que a los efectos se dictó, mientras no se desarrolle por la asamblea Nacional una Ley Especial en la materia, la revisión del sometimiento constitucional y legal para dicha potestad de sancionar.

La potestad Disciplinaria de la administración y la presunta inconstitucionalidad del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente

Es propicia la ocasión para examinar el rango normativo que en Venezuela desarrolla el procedimiento disciplinario de los docentes, sin distinción de las condiciones de los mismos ya sean Ordinarios u interinos, por lo que se trata de un Reglamento que dentro del Bloque de la legalidad es una norma Sublegal, entrando en disonancia con la Ley de Administración Pública Venezolana[3]la cual consagra;

Potestad reglamentaria. Artículo 87°. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes.

Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Sustituido en el 2008 por el presente articulo

Artículo 88. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde a la Presidenta o Presidente de la República, en Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley. Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

Es por ello que gran parte de la doctrina patria ha apostado a la inconstitucionalidad del procedimiento que desarrolla el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, por invasión de la reserva legal, al respecto cabe la posibilidad de leer el presente argumento, el cual no es compartido, de antemano establecemos que existe la colaboración reglamentaria, posibilidad que brinda el reglamentista en los términos del articulo precedente. En lo adelante se presenta un breve ensayo que recoge el asunto planteado en este párrafo para mayor ahondamiento del tema;

"…Los procedimientos para determinar la responsabilidad disciplinaria de los docentes no universitarios no están previstos en la Ley sino en un acto de rango sublegal: el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, lo que hace que cuestionemos su legalidad por violación del principio de reserva legal en materia de procedimientos. El principio de reserva legal en materia de procedimientos administrativos deriva de lo previsto en los articulo 1 y 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos, conforme a los cuales se puede decir que hubo una "congelación de rango" en lo que a esta materia se refiere, puesto que se deriva de ambas disposiciones que solo por la ley se podrán crear o modificar los procedimientos administrativos. En el caso en estudio el procedimiento administrativo disciplinario para determinar la responsabilidad disciplinaria de los docentes no universitarios están contenidos en un reglamento y no en una ley, motivo por el cual podría pensarse que hay violación del tal principio, en especifico, de la Ley de Procedimientos Administrativos y, por ende, el procedimiento esta viciado de nulidad.

Además, en el caso de los funcionarios públicos docentes no universitarios existe violación del principio de reserva legal en materia de función publica, ya que en el articulo 144 de la Constitución vigente (122 de la Constitución de 1961) establece que dicho estatuto será establecido por ley, mediante normas sobre ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios públicos de la Administración Publica. En tal sentido, no dudamos en afirmar que el régimen disciplinario en su totalidad: tipificación de faltas y sanciones, los supuestos que dan lugar a las mismas y el procedimiento para su determinación, deben estar establecidos mediante ley y no en un acto de rango sublegal.[4]

Una vez examinadas las consideraciones precedentes, de alto valor jurídico, a nuestro entender pero con débil profundidad hermenéutica, examen axiológico y deontológico en cuanto a la constitucionalidad y en lo referente a la legalidad el ajuste que debería tener en la disposición de la Ley de Administración Pública, específicamente articulo 87, conjugado con REGLAMENTO DEL EJERCICIO DE LA PROFESION DOCENTE (Decreto N° 1.011 de fecha 4 de octubre de 2000), Gaceta Oficial N° 5.496 Extraordinario de fecha 31 de octubre de 2000, específicamente en el Titulo III, Capitulo II, denominado de las faltas y sanciones, pasamos a presentar algunas decisiones judiciales que han abordado el asunto de la inconstitucionalidades de reglamentos, a nuestro juicio usando la exhaustividad jurídica, al mismo tiempo la hermenéutica y hasta la dialéctica normativa, el tema de la colaboración reglamentaria y la inconstitucionalidad por violación en el ámbito material, específicamente la Reserva Legal. Al respecto;

Generando la integración de las ideas, con uso de las sentencias precedentes, recogiendo textualmente los tractos de las máximas, en las cuales la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, Magistrado-Ponente: Marcos Tulio Dugarte Padrón, 23 días del mes de marzo de dos mil diez (2010) Exp. Nº: 07-0624, Esta Sala en relación a la reserva legal ha señalado en sentencia No. 1613 del 17 de agosto de 2004, caso: Henry Pereira Gorrín que: "la figura de la reserva legal viene dada por la consagración constitucional de determinadas materias para ser reguladas sólo mediante ley, excluyendo de su ámbito, con mayor o menor intensidad, a las demás normas jurídicas.

En el mismo orden de ideas, esta Sala Constitucional en sentencia No. 2530 del 20 de diciembre de 2006, caso: Marcos José Chávez,        señaló que:

"…la Ley del Estatuto de la Función Pública, si bien establece de forma general que las relaciones de empleo público entre los funcionarios y la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, se rigen por lo en ella establecido, también dispone dos tipos de exclusiones respecto a dicho ámbito subjetivo de aplicación, a saber: una expresa, que es la contenida en el parágrafo único del artículo 1 eiusdem, que de manera taxativa  señala los funcionarios a los que no les resulta aplicable la ley –entre los que no se señalan a los funcionarios de los cuerpos policiales y de seguridad del Estado–; y otra general, que es la contenida en el aparte único del artículo 2, conforme a la cual, mediante otras leyes, se pueden crear estatutos especiales de función pública…".

Es por ello que, respecto a la excepción prevista en el mencionado aparte único de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se debe considerar que para que pueda dictarse un estatuto especial de función pública se requiere que las categorías de funcionarios que se someterán al estatuto especial se diferencian a tal punto de las categorías de funcionarios regidos por la prenombrada ley que surja la necesidad una normativa distinta dada la dificultad o imposibilidad de aplicar las disposiciones de dicha ley; o bien, que el órgano o ente de la Administración Pública realice actividades a un nivel de especialidad que no sea asimilable al resto de los órganos o entes de la Administración, en cuanto a las normas de empleo público a ser aplicadas.

En el presente caso, esta Sala observa que dentro de la clasificación que hace la ley no se excluye a los funcionarios de policía estadales, como es el caso del ciudadano Frank Reinaldo Urbina, es decir, que de conformidad con lo comentado anteriormente, el régimen disciplinario de los empleados y funcionarios públicos de los Poderes nacionales, estadales y municipales es regulado por dicha norma.

En consecuencia, al establecer la Constitución vigente que será la Ley del Estatuto de la Función Pública la que se encargará de regular la materia disciplinaria, y la citada ley indicar en su normativa que se reserva la materia disciplinaria respecto de los funcionarios y empleados públicos estadales, dicha materia queda excluida de cualquier tipo de regulación por norma de rango sub-legal. Es decir, que en el presente caso, al tratarse –como ya se señaló- de una materia de la reserva legal y ser el Reglamento Interno de Moral y Disciplina del Estado Trujillo una norma sub-legal, no puede el mencionado Reglamento regular el régimen disciplinario de los empleados y funcionarios de policía estadales.

En cuanto a la colaboración Reglamentaria, en un estudio exhaustivo y examen de constitucionalidad, (…), si bien ante la existencia del Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, (29) de mayo de dos mil dos 2002. Exp. N° 15398, MAGISTRADO PONENTE: YOLANDA JAIMES GUERRERO

(…) es un texto normativo destinado a producir sus efectos dentro del ámbito interno de la Administración, concretamente en el seno de la Fuerza Armada Nacional, para la Sala el referido Reglamento, por contener disposiciones sancionatorias que interesan no sólo a determinado grupo de personas, sino a la sociedad en general, para disipar posibles dudas y contribuir a la mayor seguridad jurídica, su texto debe ser publicado perentoriamente en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, por aplicación del artículo 17 de la Ley de Publicaciones Oficiales promulgada en 1941, en concordancia con los artículos 215 y 218 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales indican que una ley debe publicarse con el correspondiente cúmplase y que las leyes sólo pueden ser derogadas por otras leyes y abrogadas por referendo. Así se declara." Reitera la Sala en esta oportunidad, la doctrina establecida en la decisión parcialmente citada y desestima, en consecuencia, el alegato de invalidez del Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6, esgrimido para denunciar los presuntos vicios que contendría el acto administrativo impugnado. Así se declara (…)

Culminando la revisión de casos judiciales sobre el entorno, la posibilidad de que en la administración pública pueda contemplar penas y sanciones distintas de la elaboración normativa de tipo penal, SALA CONSTITUCIONAL, Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ, 18 días del mes de JUNIO del 2009, que recogió,

(…) Así, en aras de la seguridad jurídica que debe existir en todo Estado de Derecho, le corresponde a la ley definir todas aquellas conductas que pudieran calificarse como delitos y que por tanto, acarrearían penas y sanciones, tal exigencia se encuentra consagrada en la norma prevista en el artículo 49, numeral 6 de la Constitución vigente cuando dispone que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y en consecuencia, "(…) 6. ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes".  

"La aplicación del principio de la legalidad de los delitos, faltas y las penas no resulta exclusivo del Derecho Penal sino que se ha sido extendido a las diversas ramas del Derecho, con mayor arraigo en los ilícitos y penas administrativas, por lo que actualmente se habla de postulados del Derecho Sancionatorio; de manera que, resulta necesaria la tipificación legal previa de los hechos calificados como delitos o faltas y la anticipada consagración de la medida sancionatoria que le corresponda, y por ello, no podría una ley contener formulaciones genéricas en materia sancionatoria y dejar en manos del Ejecutivo la determinación de los hechos o conductas ilícitas, pues de esta manera se abre la posibilidad de que, en la medida en que se presenten nuevos supuestos jurídicos, se establezcan hechos posteriores que originen tipos delictivos, en cuyo caso la ley estaría delegando la potestad normativa en materia de tipificación de delitos a futuros actos de contenido normativo pero de carácter sublegal." (Sentencia de fecha 21-11-2001dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). (…)

Se puede con conocimiento de estas máximas, emanada de nuestro mas alto Tribunal, de gran relevancia para el conocimiento y estudio del tema que decidimos abordar [Régimen Disciplinario de la Docencia en Venezuela], construir una opinión divergente con mayor respaldo doctrinario, a nuestro parecer podría dicha critica generar un aporte al Derecho estatutario, para el caso de estos funcionario por demás Sui Generis, como antes se menciono, contando en los parramos que nos antecedieron del debate procesal el cual de una u otra forma confronto un examen de la legalidad de la potestad sancionatoria en relación al principio de reserva legal ante los actos sublegales como soportadores de tipificación de faltas y sanciones.

Prima facies, para colocar el primer ladrillo al muro base, el cual se propone sirva para soportar diversas corrientes doctrinarias y novedosos aportes a este campo, es menester preguntarse, además de la invasión de la reserva legal en la tipificación de faltas y sanciones, cuales aspectos, además del examinado Supra, violenta el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, para considerarlo inconstitucional, muy cuidadosamente;

La Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, públicada en Gaceta Oficial del jueves 30 de diciembre de 1999, N° 36.860, dispone;

Capitulo I,

Sección segunda: De la Administración Pública

Artículo 141. ° La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Sección Tercera: De la Función Pública

Artículo 144. ° La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social. La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.

Artículo 104. ° La educación estará a cargo de personas de reconocida moralidad y de comprobada idoneidad académica. El Estado estimulará su actualización permanente y les garantizará la estabilidad en el ejercicio de la carrera docente, bien sea pública o privada, atendiendo a esta Constitución y a la ley, en un régimen de trabajo y nivel de vida acorde con su elevada misión. El ingreso, promoción y permanencia en el sistema educativo, serán establecidos por ley y responderá a criterios de evaluación de méritos, sin injerencia partidista o de otra naturaleza no académica.

Tenemos entonces que el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos. Se hace mediante la ley especial en la materia, Ley del Estatuto de la Función Publica, Gaceta Oficial No. 37.522 de fecha 06 de septiembre de 200, que consagra;

Artículo 1. La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:

1. El sistema de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las carreras públicas.

2. El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.

Parágrafo Único: Quedarán excluidos de la aplicación de esta Ley:

1. Los funcionarios y funcionarias públicos al servicio del Poder Legislativo Nacional;

2. Los funcionarios y funcionarias públicos a que se refiere la Ley Orgánica del Servicio Exterior;

3. Los funcionarios y funcionarias públicos al servicio del Poder Judicial;

4. Los funcionarios y funcionarias públicos al servicio del Poder Ciudadano;

5. Los funcionarios y funcionarias públicos al servicio del Poder Electoral;

6. Los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública;

7. Los funcionarios y funcionarias públicos al servicio de la Procuraduría General de la República;

8. Los funcionarios y funcionarias públicos al servicio del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT);

9. Los miembros del personal directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las universidades nacionales.

Artículo 2. Las normas que se refieran en general a la Administración Pública, o expresamente a los estados y municipios, serán de obligatorio cumplimiento por éstos.

Por ende la constitución como máximo pacto político que recoge derechos, deberes, garantías y principios, ordena todo lo referente a la Administración Publica como acápite del Poder Público Nacional, siendo una de sus ramas el Poder Ejecutivo, garante de la legalidad constitucional y quien tiene las atribuciones concernientes a su organización y funcionamiento, queda fijado que la competencia en el desarrollo del derecho a la educación es exclusiva y excluyente del Ministerio del Poder Popular para la Educación, en los términos de la Ley Orgánica de Educación del año 1980 y más recientemente la del año 2009, al igual que lo manifestaba la derogada ley de Administración Central de 2000, sustituida por la Ley de Administración Pública de 2001.

Así el Ministerio del ramo educativo, ordena su propio funcionamiento a través de su reglamento orgánico Nº 375 de 1999, dictado por el presidente de la República en consejo de ministros, pero es el reglamento interno quien le confiere las atribuciones más directas y esboza la estructura interna del mismo; el esfuerzo en hacer estas explicaciones devienen de valorar que en funcionamiento de la administración publica no seria del todo exitosa y que los fines del estado no se llevaran a cabo sin la existencia funcionarios públicos quienes son parte del sistema integral de la administración y a quienes la propia constitución como antes se dijo enmarca todo lo relativo a ellos, más lo hace la Ley del Estatuto de la Función Publica. En ese orden de ideas, tal y como se indico supra el articulo 1º de dicha norma y 2º ejusdem, encontrándose que el Poder Público esta dividido según la clásica división en horizontal (diversas ramas del poder público) y vertical en Nacional, Estadal y Municipal; por desarrollo de la constitución de 1999 se ordena que la ley en la materia administre como monopolio , todo lo referente a los funcionarios públicos de carrera, como se menciona LEFP, haciendo una exclusión en el parágrafo único de los miembros del personal directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las universidades nacionales.

Quiere decir, en interpretación literal de este numeral 9º del parágrafo único del articulo 1º de la Ley de la Materia, "que los docentes de los Niveles inferiores (Nivel de Inicial, Primaria y Secundaria) están regulados por esta Ley, salvo que una norma de similar jerarquía disponga y consagre lo relativo a estos funcionarios docentes de carrera, en al ámbito nacional, estadal y municipal.

En pocas palabras, Reserva Legal, es decir la función pública en Venezuela esta reservada para que una norma con diferentes disposiciones contenga y consagre todo lo referente a la función pública, mal podría una norma de rango inferior lograr y desarrollar este cometido y encargo constitucional o en palabras de la citada sentencia de la sala constitucional, "la figura de la reserva legal viene dada por la consagración constitucional de determinadas materias para ser reguladas sólo mediante ley, excluyendo de su ámbito, con mayor o menor intensidad, a las demás normas jurídicas.

A nuestro modo de entender el problema se presenta cuando los funcionarios adscritos al Ministerio del Poder Popular para la Educación, Secretarias estadales del poder Estadal y docentes dependientes de las municipalidades, les rige la Ley Orgánica de Educación, aunque no se excluyen de la Ley del estatuto de la Función Publica como se menciono anteriormente; "el ejercicio de la profesión docente estará fundamentado en un sistema de normas y procedimientos relativos a ingresos, reingresos, traslados, promociones, ascensos, estabilidad, remuneración, previsión social, jubilaciones y pensiones, sanciones y demás aspectos relacionados con la prestación de servicios profesionales docentes, todo lo cual se regirá por las disposiciones de la presente ley, de las leyes especiales y de los reglamentos que al efecto se dicten. Las disposiciones de este título regirán para el personal docente de los planteles privados en cuanto le resulte aplicable." Mas recientemente, con la promulgada Ley Orgánica de Educación de 2009, el 15 de Agosto, los y las profesionales de la docencia se regirán en sus relaciones de trabajo, por las disposiciones de esta Ley, por las leyes especiales que regulen la materia, la Ley Orgánica del Trabajo y demás disposiciones legales que le sean aplicable, en ambas normas una derogada y otra vigente subsiste la denominada colaboración reglamentaria, en la cual lo que debe realizar la Ley puede ser complementado en una norma de carácter sublegal, o acto sublegal. Es así que ningún acto por motus propio puede invadir supuesto que la ley específicamente regule, más aun cuando la misma constitución le ordene el cometido.

Esta opinión también esta sostenida por el trabajo de la doctrina, ANGIELI ARAB J. 2005, en su estudio denominado Excepciones al ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Publica, escribe;

(…) "El régimen general del personal docente, del cual se encuentran excluidos el personal docente de educación superior, se fundamenta en la Ley Orgánica de Educación y Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente. …la posición asumida por la Sala Constitucional [cita la Sentencia de la Sala Constitucional- TSJ del 26/03/02] como la ajustada a derecho, toda vez que el carácter orgánico de la Ley de Educación esta referida exclusivamente a la organización, orientación y planificación del sistema educativo venezolano, y no a la posible derogatoria de la materia funcionarial contenida en la Ley de Carrera Administrativa (ahora en la Ley del estatuto de la Función Publica). (…) Corchetes míos.

Así que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes. Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

La importancia esta en establecer que los actos reglamentarios cuando auxilian la ley, pueden estipular penas y sanciones, en ejercicio de la Potestad Sancionatoria de la Administración, tal como es el caso de el régimen sancionatorio para los docentes en Venezuela, dejando de una lado la posibilidad de que sea el Estatuto de la Función Pública quien se encargue de tales situaciones, creemos que desde su denominación a su designación, ingreso, sistema de tabulación de sueldos y salarios, seguridad social, régimen disciplinario como es el caso en estudio, es totalmente disímil al resto de funcionarios de carrera.

Por su parte PEÑA SOLIS 2005[5]en su estudio denominado La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana, abunda y enseña sobre esta importancia en los siguientes términos;

(…) Es preciso hacer hincapié en que la figura de reserva legal estructuralmente puede operar de dos maneras; la materia objeto de la reserva legal es regulada exhaustivamente por la ley formal, configurándose de esa manera una interdicción total para el reglamentista de incidir sobre dicha materia. Esa modalidad suele llamársele reserva legal absoluta, y desde luego que actualmente es muy difícil, desde el punto de vista practico, abogar por su procedencia, lo que no quiere decir que deba excluirse desde el punto de vista teórico, pues siempre existirán excepciones que obliguen a acudir a la técnica de reserva legal absoluta. Precisamente una de esas excepciones encuentran concreción en el delineamiento de la potestad sancionatoria penal, dado que la reserva abarca tanto la tipificación de las infracciones, como de las sanciones.

Pero también puede operar la figura de reserva legan mediante la regulación de los principios básicos de la atería en la ley formal, permitiendo la colaboración del reglamento a los fines del desarrollo y ejecución de esos principios, de tal manera que la reserva se configura en un marco normativo formado por la ley y el reglamento. Como es posible imaginar esa es la modalidad que generalmente priva en la mayoría de los ordenamiento jurídicos, y desde luego, también en Venezuela.

Es necesario subrayar que esta modalidad de reserva legal, calificada por la doctrina de relativa, reviste la particularidad de que requiere la sanción de una ley contentiva de la normativa básica sobre la materia, la cual va de ser desarrollada por los instrumentos de rango sublegal, por supuesto atendiendo a los parámetros contenidos en la remisión, sin poder el reglamentista intentar crear dispositivos normativos contrarios, o sencillamente diferentes, a los reglamentos básicos contenidos a la ley, pues cualquier reglamento que contenga una normacion independiente del correspondiente texto legal, estará viciado de nulidad absoluta, tal como se desprende del articulo 156, numeral 10, de la Constitución. Esos elementos básicos de la ley constituyen una condición sine qua non para que pueda operar la referida colaboración reglamentaria, pues de lo contrario se producirá una verdadera deslegalización, absolutamente prohibida cuando se trate de regular materias que forman parte de la reserva legal. (…)

III. Revisión de la penalidad administrativa.

La Sala Constitucional del TSJ, en sentencia Nº EXP. Nº: 00-1406, en conocimiento del caso contra lo dispuesto en los artículos 38, Parágrafo Segundo, 52 y 54 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, estableció;

(…) La naturaleza del derecho sancionatorio ha sido uno de los puntos más controvertidos a través de la evolución de la doctrina ius publicista. La discusión planteada en torno a la autonomía del derecho sancionador o, por el contrario, a su ubicación dentro de otras ramas del derecho, es uno de los asuntos en los que las posiciones doctrinales han encontrado los mayores distanciamientos. Sin embargo, un elemento de coincidencia es el relativo al origen de esta particular manifestación del derecho: el ejercicio del ius puniendi o potestad punitiva del Estado, que en el campo administrativo es ejercida dentro de la propia Administración mediante sus propias reglas que están sometidas al Derecho Administrativo.

En efecto, si bien el Derecho Sancionatorio se nutre de los principios básicos del Derecho Penal que regula el ius puniendi del Estado contra las infracciones al orden jurídico cuyo ejercicio implica la imposición de penas corporales y que se efectúa a través de la jurisdicción penal; sin embargo, tales principios no tienen la misma rigidez que presentan en su fuente originaria, por cuanto están adaptados a las actividades de la Administración. Así, el principio de tipicidad de los delitos y las penas que se consustancia con el principio general de la legalidad, admite en el Derecho Sancionatorio la delegación que haga el legislador en normas de rango sublegal, de algunos de los elementos que configuran el ilícito administrativo y, asimismo, éste, puede configurarse con contornos menos rígidos que los que rigen en el campo del Derecho Penal. Sin embargo, existe una gran dificultad para delimitar las diferencias sustentadas por gran parte de la doctrina, entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador.

Hay quienes han pretendido establecer como diferencia el hecho de que entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal no existen diferencias de tipo material, sino que la gran diferencia es relativa al ámbito normativo que genera las disposiciones en las cuales se sustentan, quiere decir, que será el legislador a través de la creación de las normas que se desarrollarán tanto por la Administración como por la jurisdicción penal quien clasificará la potestad como penal o administrativa.

En consecuencia, será Derecho administrativo sancionador o Derecho penal, aquello que el legislador establezca como tal, independientemente del contenido normativo de las sanciones o penas que se establezcan.

Considera esta Sala que poco provecho se obtendría al pretender generar la discusión con base al órgano que ejecuta el ius puniendi (judicial o administrativo), ya que las diferencias existentes entre el derecho penal y el derecho sancionador son sólo relevantes en cuanto se refieren a su ámbito de aplicación, siendo en consecuencia necesario entrar a analizar la finalidad de las mismas, pues las diferencias que pudiesen existir en ese orden, serán las que permitan establecer los parámetros de interpretación de tales ramas del derecho.

Este ha sido el criterio sostenido por la jurisprudencia patria, la cual asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius puniendi del Estado, fijando como característica diferenciadora el fin último perseguido por una u otra manifestación de la potestad punitiva (sentencia de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno del 9 de agosto de 1990 (caso Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo).

En consecuencia, el objeto de estudio y aplicación del derecho administrativo sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad administrativa.

Esto es así, debido a la necesidad de la Administración de hacer cumplir sus fines, ya que de lo contrario, la actividad administrativa quedaría vacía de contenido ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en cumplir con las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y las necesidades de la colectividad. (…)

Así, se dispuso que, ya en la "Administración Pública tendrá como objetivo de su organización y funcionamiento hacer efectivos los principios, valores y normas consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en especial, garantizar a todas las personas, el goce y ejercicio de los derechos humanos y las funcionarias y funcionarios de la Administración Pública están en la obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Las funcionarias y funcionarios de la Administración Pública incurren en responsabilidad civil, penal, administrativa o disciplinaria, según el caso, por los actos, hechos u omisiones que en el ejercicio de sus funciones violen o menoscaben los derechos garantizados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores, según el Decreto N° 6.217, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.- N° 5.890 Extraordinario de la G.O, del 31 de julio de 2008.

Otras disposiciones legales que recogen el ideario punitivo Ley Contra la Corrupción[6]cuyo como objeto es "el establecimiento de normas que rijan la conducta que deben asumir las personas sujetas a la misma, a los fines de salvaguardar el patrimonio público, garantizar el manejo adecuado y transparente de los recursos públicos, con fundamento en los principios de honestidad, transparencia, participación, eficiencia, eficacia, legalidad, rendición de cuentas y responsabilidad consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como la tipificación de los delitos contra la cosa pública y las sanciones que deberán aplicarse a quienes infrinjan estas disposiciones y cuyos actos, hechos u omisiones causen daño al patrimonio público." De este modo todos están sujetos a esta Ley los particulares, personas naturales o jurídicas y los funcionarios públicos en los términos que en esta Ley se establecen.