En escrito presentado el día 17 de julio de 1985 (Expediente 0251), el abogado JOSE FERNANDO NUÑEZ, actuando en su propio nombre, interpuso acción de inconstitucionalidad total contra la "Ley sobre Vagos y Maleantes", reformada por última vez, el 18 de julio de 1956. La acción de la referencia se fundamentó en la presunta violación, por la ley impugnada, de las disposiciones contenidas en el numeral 7º del artículo 60, así como los artículos 61, 68, 69 y 204 de la Constitución de la República.
El cinco del mes de junio de 1997, el Ministerio Público, por órgano del Fiscal General de la República, consignó ante la Secretaría de este Alto Tribunal, el dictamen a que aluden los artículos 218 de la Constitución de la República, 1º de la Ley Orgánica del Ministerio Público y el ordinal 1º del artículo 6 "ejusdem". En el texto del mismo se concluye en lo siguiente:
"Con base y fundamento en las consideraciones anteriores y establecido de manera general, que sólo la violación directa de una norma constitucional, puede servir de fundamento a una acción o recurso por inconstitucionalidad, y expuesto como ha sido que la ley impugnada viola específicamente los artículos 204 y 69 de la Constitución, el Ministerio Público, considera que el recurso de nulidad por inconstitucionalidad es procedente, sin embargo, no obstante la opinión anterior, el Despacho a mi cargo estima conveniente señalar a este Alto Tribunal, que el mismo debe tomar en cuenta la conveniencia de mantener la vigencia de la ley impugnada, hasta tanto, el Congreso de la República, legisle sobre las medidas de interés social aplicables a los sujetos en estado de peligrosidad y la normativa que regirá su reeducación, para que, de tal manera, la materia no quede totalmente sin reglamentación alguna. El Ministerio Público bajo mi dirección y responsabilidad, solicitará del Congreso de la República, la pronta discusión y análisis de los diferentes proyectos que cursan en ese órgano Legislativo Nacional, para obtener la sanción definitiva de uno de ellos, que sea el producto de un estudio serio y ajustado a los requerimientos de la actual sociedad venezolana, adaptado plenamente a nuestro ordenamiento constitucional."
El accionante sostiene, en primer lugar, que la Ley sobre Vagos y Maleantes es una ley infamante, lo cual deriva, a su juicio, no sólo de la propia denominación sino también de su contenido normativo.
Conforme se deduce de sus afirmaciones, la existencia de esa ley no se ajusta ni armoniza con la más moderna legislación penal existente en el ordenamiento jurídico venezolano. Según dice también, en virtud de tal carácter infamante, la ley impugnada resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 60 ordinal 7º de la Constitución, cuyo texto es el siguiente:
"Nadie podrá ser condenado a penas perpetuas o infamantes. Las penas restrictivas de la libertad no podrán exceder de treinta años;"
Afirma a continuación que la ley impugnada viola el principio de no discriminación contenido en el artículo 61 de la Carta Magna venezolana, por cuanto las normas de dicho texto legal siempre se han aplicado a personas de escasos recursos, tratándose por ello "de una ley para pobres".
El nombrado artículo 61 de la Constitución de la República está redactado al siguiente tenor:
"No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o la condición social. Los documentos de identificación para los actos de la vida civil no contendrán mención alguna que califique la filiación. No se dará otro tratamiento oficial sino el de ciudadano y usted, salvo las fórmulas diplomáticas.
No se reconocerán títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias."
La "Ley sobre Vagos y Maleantes" resultaría también inconstitucional, en la medida en que impide que los indiciados puedan hacerse asistir por un profesional del Derecho limitándose a establecer la intervención del Defensor Público de Presos.
Este sólo puede elaborar su dictamen, el cual debe concretarse a los puntos previstos en el artículo 22 de la ley en cuestión. Con ello resultaría violado el derecho a la defensa de los indiciados. Al efecto, el artículo 68 de la Constitución, en su última parte se expresa así:
"La defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso". …
Más adelante el impugnante afirma en la supuesta inconstitucionalidad, atribuida a dicha ley, por cuanto, a su juicio, violaba los artículos 69 y 204 de la Carta Fundamental del país, al atribuir la facultad de juzgar a funcionarios que no son jueces.
Específicamente, se refiere a la potestad de aplicación de la regla legal conferida a la Primera Autoridad Civil de los hoy Municipios (antes Distritos), de los Estados, y de los Departamentos en el Distrito Federal.
Igualmente, a los Jefes del Cuerpo Técnico de Policía Judicial en las capitales de tales entidades políticas, pudiendo apelarse de las decisiones emitidas por las mencionadas autoridades, ante el Gobernador del Estado, cuya decisión a su vez fuera sometida a consideración del Ministro de Justicia, sólo cuando la pena impuesta exceda de seis (6) meses.
Los nombrados dispositivos (69 y 204), cuya violación se denuncia, se encuentran insertos en la Constitución de la República, conforme a lo siguiente:
ARTICULO 69: "Nadie podrá ser juzgado sino por sus jueces naturales ni condenado a sufrir pena que no esté establecida por ley preexistente."
ARTICULO 204: "El Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás Tribunales que determine la Ley Orgánica."
Tales atribuciones, insistió el accionante, son violatorias del principio del juez natural, (artículo 69) acarreando, según dice, la nulidad de la ley impugnada.
Finalmente, el actor se refiere a los antecedentes legislativos de la Ley sobre Vagos y Maleantes. El primer antecedente, según afirma, es la Ley sobre Vagos y Maleantes de 1939, inspirada en la Ley de Vagos y Maleantes española, de 1933. En ese texto, estaba prevista la intervención del Fiscal del Ministerio Público. Además, las decisiones que en aplicación de ese texto tomarán los Presidentes de Estado, (hoy Gobernadores) y Gobernador del Distrito Federal. Las mismas decisiones eran revisables ante las Cortes Supremas de los Estados, hoy extinguidas, y por los antiguos Jueces de Primera Instancia, en lo Criminal en los Territorios Federales, actualmente convertidos en Estados.
En estos casos, los funcionarios judiciales podían revocar, confirmar o reformar las decisiones de los altos jefes administrativos, pudiendo sancionarlos con multas de hasta un mil bolívares o arresto proporcional. En situaciones graves, procedía la destitución.
Sin embargo, la reforma de la ley, del 15 de julio de 1943, eliminó la intervención del Fiscal del Ministerio Público, así como también la revisión por parte de funcionarios judiciales, de las decisiones dictadas por funcionarios administrativos. También se abrogaron las sanciones a que éstos se hacían acreedores, al violar la ley. Dichas omisiones o situaciones negativas se mantuvieron también en la vigente Ley sobre Vagos y Maleantes de 1956.
En razón de las consideraciones expuestas, solicita el accionante que sea declarada la nulidad total de la "Ley sobre Vagos y Maleantes". Pide también que se ordene en forma inmediata colocar a la orden de la jurisdicción ordinaria a los sujetos a quienes fueron aplicadas las sanciones previstas en la mencionada legislación.
A la exposición del accionante, en lo que atañe a antecedentes y evolución legislativa sobre Vagos y Maleantes, el Alto Tribunal agregó lo siguiente:
"En 1845, la Diputación Provincial de Caracas, acordó que 'las funciones de ejecución de las Ordenanzas Policiales corresponderían al Gobernador, a los Jefes Políticos, a los Alcaldes Parroquiales en ejercicio o Jueces de Paz y a los Comisarios de la Policía nombrados por los respectivos Concejos Municipales, todo ello mientras se procedía a la organización de la Policía en un ramo independiente de las demás de la administración gubernativa y judicial'. Con el objeto de atender dicha disposición se creó una sección adscrita a la Secretaría del Gobernador, y quedó establecido que el primer funcionario de policía de cada parroquia llevaría, además de los Registros Generales de todos los habitantes, otro registro, donde aparecieran inscritas las personas consideradas como vagas o mal entretenidas. Se establece en ese acuerdo una definición casuística a base de categorías de 'Vagos' e igual ocurre con los 'mal entretenidos'.
En la sección segunda de la Ordenanza de Policía Urbana y Rural del Distrito Federal, de 30 de noviembre de 1926, se encontraban prescripciones sobre "Vagos y Malentretenidos", recibidas en el lenguaje castizo y exacto con que antaño se redactaban las leyes. Por ejemplo, el inciso segundo del artículo 66, dice que son vagos "los que sin lesión poderosa o sin vejez demasiada, que les impidan hacer algún oficio, destino u ocupación, andan pidiendo limosna". A pesar de su elegancia literaria, esos preceptos carecerían hoy de viabilidad, por falta de moderna orientación. En efecto se desconocen las medidas de seguridad, y el artículo 78 sólo aplica penas (arresto, confinamiento, multa, comiso y caución de buena conducta). Dicho texto influyó en el de 1939, dejando el peso de dos vicios, técnico el uno y político el otro: la difícil separación de "vagos" y "maleantes" (o "malentretenidos"), y la acción policial en lugar del sometimiento al juez competente.
La ley imperante en Venezuela, de 14 de agosto de 1939, llamada de "Vagos y Maleantes", se reformó el 15 de julio de 1943. Este cambio la empeoró políticamente. En su primitiva forma se ordenaba, como se ha dicho, en el artículo 28, revisar los fallos policiales por las Cortes Supremas de los Estados para la época, o por los Jueces de Primera Instancia, en lo criminal; pero ese precepto se eliminó en 1943, por motivos que ahora no importa examinar, pero vale la pena observar que con ello volviese al primitivo estado rigurosamente policíaco.
No se trataba, en realidad, de una ley de estado peligroso, ni tampoco de una norma exclusivamente de control social, o sea, destinada a prevenir conductas antisociales no delictivas. Falta, no sólo el concepto de peligrosidad sino la especialización cuidadosa de categorías. Veinte aparecen entre las siete formas de vagancia y las trece de maleantes. Acaso rastreando en ellas pudiera destacar la habitualidad y la probabilidad de delinquir ("amenaza para la sociedad" es el vago de que trata la letra A del artículo 2º, "provocadores de vicios" a que se refiere el inciso m del artículo 3º).
Para la Corte sería inútil, sin embargo, el esfuerzo de clarificar un concepto de estado peligroso sin delito, en una ley tan abigarrada y heterogénea, en cuyo texto encontramos situaciones de peligrosidad post-delictiva, e incluso verdaderos tipos de delito que se han configurado como causas de vagancia o malvivencia.
La Ley vigente, atacada de inconstitucionalidad total, es del 18 de julio de 1956 y está agregada a las actas procesales. La misma derogó el Estatuto de Vagos y Maleantes, del 22 de Diciembre de 1950, derogatorio a su vez de la Ley de 1939, reformada el 15-6-43.
Observa la Corte que tal como expresa el impugnante, el antecedente del texto legal atacado, es la Ley Española de Vagos y Maleantes del 04 de agosto de 1933. Entre ambos cuerpos normativos existe la diferencia según la cual, la ley venezolana establece un predominio del procedimiento administrativo, mientras en España se utiliza el procedimiento judicial.
Otra característica del sistema articulado en España radica en el hecho por el cual éste se orienta hacia la lucha preventiva contra el delito, mientras en Venezuela es fundamentalmente post-delictum.
De la más superficial lectura del texto legal vigente, se desprende la existencia de un procedimiento orientado al tratamiento jurídico de los sujetos peligrosos, o sea de sujetos cuya conducta no constituye delito ni falta expresamente prevista.
Opinión Personal de cómo explicar la ley
"El objeto fundamental de la Ley trata de plantear y de resolver el problema de la peligrosidad reglamentando los aspectos de la misma sin delito e inspirándose en el doble criterio de evitar, por una parte, que las autoridades de policía incurran en juzgamientos precipitados y arbitrarios, y por la otra, de crear medidas de seguridad que provoquen la readaptación social de los catalogados peligrosos, de su propio beneficio y en protección de la sociedad".
Si bien es cierto que, según dicha motivación se busca reglamentar la peligrosidad sin delito, la verdad que surge de la comparación entre la Ley sobre Vagos y Maleantes y la realidad jurídica es que, de las veinticuatro categorías contempladas en dicho cuerpo legal, dieciséis constituyen hechos punibles, faltas o delitos.
En cuanto a su estructura, la Ley sobre Vagos y Maleantes se encuentra dividida en cuatro capítulos: el Capítulo I "Disposiciones Generales" en cuyo texto se tipifican las conductas que definen a un individuo como "vago" (art. 2) o "maleante" (art. 3); el Capítulo II "De las medidas correccionales", donde se establecen los diversos tipos de medidas aplicables a los sujetos que se considerasen vagos o maleantes; el Capítulo III "Del procedimiento", y el Capítulo IV "Del Tribunal de Conducta y la libertad condicional".
Ciertamente, a juicio de la Corte, la Ley sobre Vagos y Maleantes es un instrumento, supuestamente orientado a mantener el orden público y social. Lo que ocurre en la práctica es la pretensión de dar cierta apariencia de estabilidad institucional fortalecida por dicha ley, cuando la verdad es que la misma ha sido negativa para acordarse con las garantías constitucionales.
Ello se demuestra con lo siguiente:
El artículo 1º del texto cuestionado dice así:
"Los vagos y maleantes, para su corrección y como medida de defensa social, serán sometidos al régimen de seguridad pautado en la presente Ley".
Lo anteriormente transcrito expresa la finalidad de la ley. Es decir, la corrección de "los vagos y maleantes", y la defensa de la sociedad. Dicha finalidad, en mayor o menor medida, coincide con la de las leyes penales. Sin embargo, mientras que estas últimas regulan hechos concretos, consumados (hechos punibles), atribuyéndoles determinadas penas, la "Ley sobre Vagos y Maleantes" viene a regular la conducta de los sujetos, lo cual es de carácter subjetivo. Se trata de un conjunto normativo de tipo preventivo, a diferencia de las leyes penales, las cuales, a pesar de la tendencia hacia la humanización del Derecho Penal, son predominantemente represivas.
A causa de lo anotado, tanto el artículo 2º como el artículo 3º de la ley, lo que hacen, no es tipificar conductas como punibles sino atribuir la situación de "peligrosidad" al sujeto que incurra en tales conductas, lo cual, ciertamente, es distinto. En otras palabras, "se castiga al hombre por lo que es y no por lo que hace".
La medida de seguridad que se aplicare al sujeto considerado como vago o maleante, debe de estar destinada a la corrección de la conducta que en particular permite considerar al sujeto como peligroso. Ello debería ser, no sólo una exigencia teleológica de la norma, sino además, evidente muestra de constitucionalidad. Lamentablemente, la Constitución del 11 de abril de 1953, vigente para la fecha de promulgación de la Ley sobre Vagos y Maleantes (1956), nada contiene en materia de peligrosidad, En cambio, el Texto Fundamental de 1961, incluyó determinada disposición sobrevenida en estos términos:
"La libertad y seguridad personales son inviolables, y en consecuencia:
(… omissis…)
Las medidas de interés social sobre sujetos en estado de peligrosidad sólo podrán ser tomadas mediante el cumplimiento de las condiciones y formalidades que establezca la ley. Dichas medidas se orientarán en todo caso a la readaptación del sujeto para los fines de la convivencia social". (Subrayado de la Corte). (Art. 60, ordinal 10)
En ese sentido, consideró el Supremo Tribunal, que el constituyente de 1961, al sancionar la susodicha disposición, situó el problema de la peligrosidad en su verdadera perspectiva, poniendo énfasis en determinar su compatibilidad con el Texto Fundamental de la República y precisar si, efectivamente, el sistema de prevención está orientado a readaptar al sujeto. Así se declaró.
Como se ha dicho, dentro de la peligrosidad, la doctrina, y a veces la legislación, distinguen entre peligrosidad predelictual, como manifestada en un individuo que aún no ha cometido hecho punible, y peligrosidad post-delictual que es aquélla que deriva directamente de la comisión de un hecho punible. Es decir, un individuo puede ser peligroso, aun cuando no haya delinquido: peligrosidad predelictual. En cambio la peligrosidad post delictual, es la del sujeto que ya cometió o intentó cometer determinado hecho punible.
El concepto de peligrosidad ha encontrado en la doctrina muchas acepciones. Según Florián "la peligrosidad es la aptitud del individuo para cometer delitos". Grispigni cree que es "la capacidad de una persona de llegar a ser con probabilidad autora de un delito" y Jiménez de Asúa considera que "es una relevante posibilidad de ser delincuente".
Se trata en estas definiciones de peligro subjetivo, de una condición íntima de la persona y en esto se diferencia la concepción positivista de peligrosidad del concepto clásico de peligro.
Abunda sobre esta materia, la aplicación de determinada ley que, en abstracto, llegue a ser considerada incompatible con la Constitución, lo cual puede ser consecuencia atribuible, no sólo a la negligencia o arbitrariedad de los sujetos que la aplican, sino también al hecho según el cual, el contenido del texto normativo tienda -por las circunstancias que sean- a ser regularmente aplicado con negligencia o arbitrariedad.
Estima este Alto Tribunal conveniente referirse a la naturaleza de las medidas de seguridad establecidas en la Ley sobre Vagos y Maleantes, en su artículo 4º. En el mismo, se dispone lo siguiente:
"Para corregir o poner a recaudo los vagos y maleantes a que se contrae la presente Ley, las autoridades competentes dictarán y aplicarán en la forma establecida en los artículos siguientes, las medidas que a continuación se expresan:
a) Amonestación, con la obtención de la promesa, por parte del amonestado, de corregirse y dedicarse al trabajo.
b) Envío bajo custodia, en los casos que lo requieran, a la ciudad o pueblo de origen, con previo aviso a la autoridad respectiva para su vigilancia.
c) Internación en una casa de reeducación y trabajo.
d) Obligación o prohibición de residir por tiempo conveniente en un lugar o parte determinado del territorio del Estado, Distrito Federal o Territorio Federal en donde se hubiere tramitado el procedimiento.
e) Internación en una Colonia Agrícola correccional, fija o movible.
f) Internación en una Colonia de Trabajo, fija o movible.
g) Sumisión a la vigilancia de la autoridad. La vigilancia tendrá carácter tutelar y de protección y será ejercida por las autoridades designadas al efecto. Esta medida podrá ser reemplazada por caución de conducta, pero no podrán ser fiadores sus ascendientes, descendientes y el cónyuge.
h) Confinamiento. Esta medida consiste en la obligación de residir, por un tiempo que no excederá de tres años, en lugar determinado, bajo la vigilancia de la autoridad que indique el Ministro de Justicia, y podrá aplicarse como accesoria de las medidas previstas en las letras c), e) y f) de este artículo, después de cumplidas éstas.
La Suprema Corte observa que las medidas de seguridad establecidas en los literales c), e) y f), son situaciones privativas de la libertad, aun cuando técnicamente no son penas. El resto de las medidas, excluyendo la de amonestación y la de sumisión a la vigilancia de la autoridad (art. 4º literal g) de la Ley), conforma violaciones a la libertad de tránsito del "vago o maleante", utilizando la peyorativa denominación que le da la Ley.
Ahora bien, estima la Corte que, tal cual -como se ha dicho- esas medidas de seguridad no pueden considerarse penas como tales, pues, por un lado, no son aplicadas por Tribunales penales, y por el otro, no constituyen formalmente un castigo por la comisión de delitos o faltas. Su contenido es materialmente sancionatorio. En efecto, por más que pretenda señalarse el carácter preventivo de las medidas de seguridad, mientras las penas y demás sanciones son represivas, no cabe duda que -particularmente en el caso de las medidas previstas en los literales c), e) y f) del artículo 4º-, la aplicación de aquellas se presenta para el sujeto con efectos semejantes a los de las penas y demás sanciones.
De igual forma, el sujeto ve disminuida su libertad, no sólo cuando es relegado a determinada colonia de trabajo sino también cuando es recluido en un establecimiento penitenciario, aun en el supuesto de que se trate de un caso en que existe prevención, y en otro represión.
Como implicaría si se solventaran los problemas de delincuencia infantil, siendo enfocada de esta manera en el niño y adolescente entre los 12 y 16 años.
La Ley sobre Vagos y Maleantes se ha convertido en una especie de coraza, de barrera, de muro, de la sociedad venezolana frente a la situación real y dramática de la inseguridad personal y el hampa desbordada. Escudo protector más de carácter psicológico que real, de ello estamos convencidos.
2. Esa misma excusa es utilizada por las autoridades administrativas para justificar redadas y acciones policiales que alcanzan, no sólo a los humildes habitantes de barrios marginales sino también a jóvenes de otros niveles (educativos, profesionales, etc.).
Pero es innegable que muchos sectores de la sociedad venezolana consideran a esa Ley como un instrumento por medio de la cual el Poder Público puede solucionar, aparentemente…
La inadaptación social y la delincuencia, principalmente de los infantes y adolescentes, son un problema social y científico-pedagógico que genera seria preocupación en nuestra sociedad actual.
La delincuencia en nuestro país ha incrementado significativamente en los últimos años, y cada vez en mayor medida, fuera de control, por lo que puede llegar a ser una amenaza directa para el normal desarrollo de la convivencia de la propia sociedad.
Como consecuencia de su propio incremento y de la creciente gravedad de sus hechos delictivos, el problema que ella plantea constituye uno de los rasgos más característicos de nuestra época.
La "delincuencia" infantil se dirige generalmente contra la propiedad en sus formas más simples: robo y daño en propiedad ajena.
El monto de estos pequeños es reducido, y raramente se comete fuera de la escuela o la familia. Con excepción de aquellos menores que roban por necesidad, o por que son mandados a robar por sus padres u otras personas mayores, el niño roba para satisfacer pequeños deseos: golosinas, cine, diversiones, etc. Los daños a la propiedad ajena son causados por juego o como travesura. Por su escasa fuerza física no son comunes los delitos de lesiones u homicidio, y los sexuales son escasos y han sido influenciados o provocados por los mayores.
Ninguna ley podrá prevenir la delincuencia infantil mientras no se apliquen normas contundentes a los cabecillas de bandas que conducen a los menores, aprovechándose de su estatus social, la falta de recursos y necesidades que puedan presentar, a inquirir en delitos y provocar arrestos en estos menores, mientras ellos siguen expandiéndose aun mas, integrando a nuevos pequeños en sus negocios; muchas veces los convierten en adictos y en su misma necesidad y efectos son inducidos a cometer infracciones los cuales producen precisamente actos delictivos, son arrestados, procesados judicialmente y al entrar en la cárcel empeoran.
La prevención de la delincuencia, en especial la delincuencia infantil y juvenil, es parte esencial de la prevención del delito en la sociedad. Para poder prevenir eficazmente la delincuencia juvenil es necesario que toda la sociedad procure un desarrollo armónico de los adolescentes y respete y cultive su personalidad a partir de la primera infancia.
Se acepta en la actualidad que el tratamiento del delincuente, adolescente y adulto, considerado desde el punto de vista individual, no es un problema meramente policial y penal sino uno de re-educación y readaptación social, cosa que alega esta ley de vagos y maleantes.
Lograr un desarrollo completo y oportuno de la personalidad es el mejor método preventivo para evitar las tendencias anormales de la conducta social del individuo. La personalidad alcanza su madurez en forma normal cuando se desarrolla en un ambiente favorable.
La influencia de la familia y particularmente la de los padres sobre el niño determina en gran parte la actitud del individuo adulto hacia la sociedad.
El diagnostico temprano y la corrección de los problemas de la personalidad y de conducta anormal, pueden prevenir futura delincuencia.
“Un delincuente no nace, sino que se hace'', y en esto la familia tiene un rol principal; de hecho, es la pieza clave para un adolescente, pues de la formación que reciba, y de los valores inculcados durante la niñez, dependerá en parte, el camino que siga.
Es necesario que se hagan campañas para que la sociedad entienda la importancia que tiene la estabilidad, el amor y la confianza dentro de este núcleo (la familia). La mejor manera de prevenirse contra la delincuencia juvenil es la de impedir que surjan delincuentes infantiles.
Autor:
Heidy Luna
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