Plan nacional de gestión de riesgo de desastres

Instrumento de implementación de la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres

Introducción

La Dirección General del Sistema Nacional de Protección Civil (DG-SINAPROC) con el concurso de la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres/ Comisión Nacional del Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central presenta en este documento la actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2011-2015 (PNGR) identificando las prioridades a integrar en la agenda nacional para el periodo 2010-2015, sobre la base de los ejes articuladores de la Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres (PNGIRD).

Cabe destacar que el Gobierno de Panamá viene impulsando una serie de medidas conducentes a reforzar la capacidad para reducir el impacto de los desastres y aumentar la resiliencia mediante la construcción de herramientas que faciliten el proceso de reducción de riesgos. Entre estos instrumentos se destaca la Ley No. 7 y su reglamento general, y la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgos, cuya finalidad es impulsar la puesta en marcha de acciones concretas, sostenidas y con enfoque intersectorial en función de la construcción y desarrollo de un Plan Nacional de Gestión de Riesgos, que se relacione con las políticas de desarrollo del país y a la vez sea congruente con los esfuerzos nacionales, provinciales, locales y sectoriales que se llevan a cabo.

De esta forma, se asegura que el abordaje de la gestión para la reducción del riesgo de desastres guarde coherencia con la política de Gobierno y se avance de forma efectiva en revertir el proceso de erosión de los recursos para el desarrollo, que significan las pérdidas directas e indirectas asociadas al impacto de amenazas naturales y antrópicas, asegurando de forma sustancial esa imperiosa y vital base social, económica y ambiental que requiere el desarrollo sostenible de Panamá.

El Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 acordado en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres en enero de 2005, Kobe, Hyogo, Japón, estableció como uno de los objetivos estratégicos: la integración efectiva de la gestión de riesgo de desastres en las políticas, planes y los programas de desarrollo sostenible a todo nivel, con atención especial en la prevención y mitigación, la preparación para casos de desastres y la reducción de la vulnerabilidad.

A nivel regional, Panamá como miembro activo del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) forma parte del organismo especializado del Centro de Coordinación para la Reducción de Desastres Naturales en América Central CEPREDENAC. En ese contexto, en la XX Reunión Ordinaria de Presidentes Centroamericanos, República Dominicana y Belice, de octubre de 1999, la República de Panamá aprobó el "Marco Estratégico para la Reducción de las Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica". Este documento marcó un hito en la generación de lineamientos políticos e institucionales para abordar la relación entre riesgo, desastre y desarrollo. De la misma manera, Panamá participó en el diseño del Plan Regional de Reducción de Desastres, PRRD, como eje de operación del Marco Estratégico antes citado.

Panamá ha adoptado la Política Centroamericana de Gestión Integrada del Riesgo (PCGIR), que fuera aprobada en la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA, en junio de 2010, en la ciudad de Panamá. En seguimiento a los mandatos de esta Política Centroamericana, Panamá se aboca al desarrollo y formulación de su propia Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD). La PNGIRD fue adoptada por Decreto Ejecutivo 1,101 del 30 de diciembre de 2010, publicado en Gaceta Oficial 26,699 del 12 de enero del 2011.

El Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, se formula como una herramienta de planificación operativa, que permite avanzar a través de metas y objetivos estratégicos para la reducción del riesgo de desastres en el ámbito nacional y donde se delimitan las acciones específicas para alcanzar objetivos y metas conjuntas a nivel inter-institucional. De la misma manera, la actualización del Plan Nacional permite dar seguimiento a la implementación de los ejes articuladores que emanan de la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres de Panamá.

El presente Plan Nacional debe ser interpretado como la herramienta operativa de corto y mediano plazo que abarca todas las dimensiones de la gestión del riesgo de desastres. También se reconoce que las capacidades institucionales son importantes para gestionar los riesgos y reducir el impacto de los desastres relacionados con las amenazas naturales en los ámbitos nacional, provincial, comarcal, municipal y comunitario.

La preparación del Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, tuvo como base un proceso de consultas con representantes del sector público, privado, académico y sociedad civil en general, canalizado a través de la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y Comisión Nacional de Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres en América Central. De la misma manera, se ha contado con la visión y aportes de organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Inter-Americano de Desarrollo y el Sistema de Nacionales Unidas, en particular la UNISDR Américas y el PNUD.

Marco Conceptual

Nociones que incorpora la PNGIRD

La Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres introduce una serie de nociones en relación a la gestión y en relación al territorio que sirven de marco y alcance conceptual para el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres.

• a. En relación a la gestión

La gestión de riesgo es la capacidad de la sociedad y sus funcionarios para transformar y evitar las condiciones que generan los desastres, actuando sobre las causas que lo producen; ésta debe entenderse como una característica necesaria de la gestión del desarrollo, más que una actividad específica y separada, es decir, su característica principal es que esté presente en todos los niveles de planificación para el desarrollo (PCGIR, 2010).

Como proceso, la gestión del riesgo no puede existir como una práctica o acción aislada. Más bien debe ser considerada como un componente integrante y funcional del proceso de gestión del desarrollo nacional, sectorial, territorial, urbano, local, comunitario y familiar. Las acciones e instrumentos que fomentan la gestión del desarrollo deben ser a la vez los que fomentan la seguridad y la reducción del riesgo.

Esta Política Nacional privilegia un enfoque de gestión integral del riesgo desde una perspectiva de previsión de riesgos hacia el futuro. En este sentido se distingue entre la gestión prospectiva y la gestión correctiva. La Gestión Prospectiva se realiza en función del riesgo que se puede crear a través de nuevas iniciativas de inversión y desarrollo, tanto para la propia inversión como para una sociedad determinada y sus ecosistemas. En este sentido, la gestión prospectiva constituye un componente integral de la gestión del desarrollo urbano y rural, de la gestión de proyectos de inversión y de la gestión ambiental. Para la República de Panamá, con su ritmo acelerado de crecimiento e intervención en el territorio, se da un enfoque de perspectiva de la gestión prospectiva, lo que es clave para reducir el riesgo de desastres y garantizar un desarrollo sostenible del país.

Por otro lado, desde una perspectiva de Gestión Correctiva se interviene en las condiciones de riesgo que ya existen y se manifiestan en el territorio, como resultado de procesos de desarrollo previo y actual. En ese sentido, la orientación de esta política es hacia una gestión correctiva que transforme las condiciones sociales, ambientales, de producción y de asentamiento que prevalecen y acentúan la vulnerabilidad como también las amenazas socionaturales y antropogénicas. En territorio panameño ya existen condiciones de riesgo manifiestas que requieren de un enfoque correctivo transformador.

Otro aspecto importante en la definición conceptual y el alcance de esta Política Nacional está relacionado con los conceptos de riesgo intensivo y riesgo extensivo. El riesgo intensivo está asociado a eventos de gran intensidad, con altas tasas de mortalidad, pero de baja frecuencia. El riesgo intensivo se concentra en pocos lugares donde se dan características de alta exposición a amenazas con alto potencial destructivo (como terremotos), y alta vulnerabilidad, combinación que puede encontrarse generalmente en las grandes concentraciones urbanas. Por otro lado, la gestión del riesgo extensivo se refiere a eventos cotidianos de baja intensidad y alta frecuencia, tales como inundaciones, deslizamientos y vendavales. Estos representan en el caso de Panamá una proporción muy alta del total de eventos de desastres, son los que están aumentando rápidamente y son también los que reflejan en gran medida una vulnerabilidad creciente.

En Panamá, el riesgo extensivo es primordialmente una característica de poblados rurales (dispersos) y sus medios de vida, y de asentamientos urbanos precarios situados en zonas de alto riesgo, altamente vulnerable frente a amenazas vinculadas a fenómenos hidrometeorológicos. Desde este punto de vista, el riesgo extensivo en Panamá está claramente en aumento.

Como proceso, la gestión del riesgo no puede existir como una práctica o acción aislada. Más bien debe ser considerada como un componente integrante y funcional del proceso de gestión del desarrollo nacional, sectorial, territorial, urbano, local, comunitario y familiar. Las acciones e instrumentos que fomentan la gestión del desarrollo deben ser a la vez los que fomentan la seguridad y la reducción del riesgo.

• b. En relación al Territorio

El riesgo, resultado de la interacción de amenazas y vulnerabilidades es, en definitiva, un proceso dinámico y cambiante, diferenciado en términos territoriales y sociales. Es en estos ámbitos que el riesgo se expresa claramente y por ende, donde debe enfrentarse y generarse las condiciones de transformación, todo ello canalizado mediante las estructuras descentralizadas del gobierno.

Una consideración de los niveles territoriales diferenciados en cuanto a la causalidad y el impacto reviste gran importancia en términos de la gestión de soluciones tendientes a la reducción del riesgo y la vulnerabilidad. Requiere una intervención, concertación y decisión política que frecuentemente rebasa los niveles locales afectados, llegando a los niveles nacionales o hasta internacionales. Ello quiere decir que avances sustantivos en la reducción del riesgo y la vulnerabilidad solamente pueden lograrse considerando un marco territorial amplio y adecuados niveles de coordinación interinstitucional.

La Política Nacional distingue entre las distintas escalas territoriales de intervención y de generación del riesgo. En ese sentido, si bien se destaca la necesidad de poner un énfasis en la gestión local del riesgo (que puede asumir distintas acepciones, como ciudad, municipio, comunidad, comarca), se reconoce también que los factores causales del riesgo- tanto de los eventos físicos como de los componentes distintos de la vulnerabilidad-, no tienen necesariamente la misma circunscripción territorial. Esta diferenciación entre territorios de impacto y de causalidad es importante cuando se trata de abordar los factores subyacentes del riesgo e implementar acciones para su reducción efectiva. En la práctica, esto implica trabajar con distintas unidades administrativas (incluyendo las comarcas autónomas) y con otras unidades de planificación y delimitación territorial, como son las cuencas hidrográficas o grandes unidades ambientales, como el arco seco.

En ese sentido, la Política considera esencial la armonización de la gestión a nivel local, subnacional y nacional con otras áreas y unidades de planificación territorial, incluyendo áreas de desarrollo estratégico para el país y comarcas indígenas y áreas transfronterizas.

Contexto del Riesgo de Desastres en Panamá

Si bien las estadísticas y las bases de datos sobre ocurrencia de desastres muestran a la República de Panamá como un país con una ocurrencia y un nivel de impactos de desastres relativamente menores en comparación con el resto de Centroamérica; el país no está exento de ellos y el ritmo acelerado de desarrollo e intervención sobre el territorio que viene evidenciando Panamá, tiende a aumentar la exposición física y vulnerabilidad de las comunidades al impacto de amenazas naturales y tecnológicas asociadas.

De acuerdo a su posición geográfica y sus características geo-tectónicas el país está expuesto a una variedad de amenazas hidrometeorológicas y geofísicas. De acuerdo a su extensión territorial, Panamá se ubica en la posición 14 entre los países con mayor exposición a múltiples amenazas. Según el estudio del Hotspot del Banco Mundial, el país tiene un 15% de su área total expuesta y un 12.5% del total de su población es vulnerable a dos o más amenazas. El mismo estudio ubica a Panamá entre los 35 países con el mayor porcentaje de su población con un riesgo de mortalidad a múltiples amenazas "relativamente alto".

Según estudios de la Universidad de Panamá[1]el país se puede dividir en cuatro regiones o zonas de amenazas según la presencia e intensidad de sismos, vientos huracanados, inundaciones y deslizamientos. Estas regiones son: región de Azuero (sequías, inundaciones, sismos y vientos huracanados); región Occidental (inundaciones, sismos y vientos huracanados); Región Metropolitana (inundaciones, vientos huracanados y sismos); y Región Oriental (sismos e inundaciones).

Panamá está caracterizado por precipitaciones intensas y de larga duración, tormentas, fuertes descargas eléctricas, inundaciones, incendios de masas vegetales, trombas marinas, terremotos, tsunamis y episodios ENSO/ El Niño-La Niña y derrames de sustancias peligrosas. Por otro lado, modelos Globales de Cambio Climático indican que Panamá estará sujeto a cambios climáticos severos, tales como incremento de la temperatura, sequías, precipitaciones más intensas, tormentas más frecuentes, y elevación del nivel medio del mar.

El país forma parte del bloque o Microplaca Panamá, que es un área sísmica activa, y las fallas geológicas más importantes son la de Tonosí, Zona de Fractura de Panamá, Falla de Gatún y el "cinturón deformado del norte de Panamá". Por tanto pueden ocurrir terremotos, como: el de la provincia de Los Santos (1913),  Bocas del Toro (1916), Veraguas (1941), Panamá (1971), Darién (1974) y el más grave ocurrido en Bocas del Toro en 1991, que dejó un saldo de 23 muertos, 337 heridos y 720 casas destruidas.  Más reciente, se han producido fenómenos como los movimientos sísmicos en Chiriquí (2001), Colón (2003)  y las trombas marinas en la Bahía de Panamá (2002). 

Con una población de aproximadamente 36.8% en condición de pobreza, incluyendo la pobreza urbana, existen concentraciones poblacionales en áreas altamente vulnerables. Estas zonas se asocian a patrones de desarrollo urbano espontáneo, que no contemplan las normas de construcción y con un impacto muchas veces negativo sobre el ambiente (acumulación de residuos en fuentes de agua y basureros informales).

Eventos como el terremoto que impactó a las provincias de Bocas del Toro y Chiriquí en 1991; el paso del huracán Mitch en fase de tormenta tropical cerca de las costas panameñas en la provincia de Darién en 1998; los movimientos sísmicos de Chiriquí de 2001 y en Colón en el 2003; las trombas marinas avistadas en el área de la Bahía de Panamá en el 2002 y en agosto del 2003; las graves inundaciones del 17 de septiembre de 2004, que dejaron un saldo de 16 víctimas mortales, 13.011 afectados y 1.405 damnificados, evidenciaron la exposición y la vulnerabilidad de las comunidades panameñas al impacto de amenazas naturales.

En la última década el Gobierno de Panamá realizó 8 declaraciones de emergencia de alcance nacional/regional. En diciembre de 2010, prolongadas precipitaciones provocaron serias inundaciones, impactaron seriamente al país y llevaron a declarar la emergencia nacional. Estas inundaciones dejaron a gran parte de la ciudad de Panamá sin agua potable por semanas y obligaron al cierre del tránsito en el Canal de Panamá[2]La asignación de fondos por sector para la respuesta y rehabilitación después de estas inundaciones superó la cifra de US$ 149 millones.

En el Anexo 2 de este Plan se caracteriza en mayor detalle las amenazas y los impactos de los desastres en el territorio panameño.

Marco normativo para el plan nacional

3.1. La Constitución de la República

La Constitución Política de la República de Panamá establece en forma general las responsabilidades de las autoridades en la protección de los ciudadanos, se enuncian a continuación las siguientes disposiciones:

Artículo 17.- Las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales donde quiera se encuentren y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción; asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, y cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley.

Artículo 47.- En caso de guerra, de grave perturbación del orden público o de interés social urgente, que exijan medidas rápidas, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la propiedad privada.

Cuando fuese factible la devolución del objeto ocupado, la ocupación solo será por el tiempo que duren las circunstancias que la hubieren causado. El Estado es siempre responsable por toda expropiación que así lleve a cabo el ejecutivo y por los daños y perjuicios causados por la ocupación, y pagará su valor cuando haya cesado el motivo determinante de la expropiación u ocupación.

3.2. Las leyes secundarias

• A- Ley No 7 del 11 de febrero de 2005, "Que reorganiza el Sistema Nacional de Protección Civil "

La ley No 7 es el instrumento jurídico especializado para regular las acciones de Protección Civil y Gestión de Riesgos, y una de sus funciones consiste en la planificación, investigación, dirección, supervisión y organización de las políticas y acciones tendientes a prevenir los riesgos materiales y psicosociales, y a calibrar la peligrosidad que puedan causar los desastres naturales y antropogénicos, (artículo 5 de la ley).

Ley No. 7 define a la Gestión de Riesgos de la siguiente manera: La gestión de riesgo es el planeamiento y aplicación de medidas orientadas a prevenir o mitigar los efectos adversos de los fenómenos peligrosos sobre la población, bienes, los servicios y el ambiente.

Es una facultad del SINAPROC, dar atención especial a las medidas de prevención de riesgos, como acciones dispuestas con anticipación para evitar que un riesgo se manifieste o evitar su incidencia sobre la población, los bienes, los servicios y el medioambiente, (art.8 de la ley 7).

Para cumplir este fin, el SINAPROC, según sea el caso debe diseñar planes, uno de ellos es el Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, que contendrá el conjunto coherente y ordenado de estrategias programas y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reducción de riesgos, así como los preparativos para la atención de emergencias y la recuperación en caso de desastres. Al garantizar las condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos riesgos existentes, se disminuyen las pérdidas materiales y consecuencias sociales que se derivan de los desastres, y es la Dirección General de Protección Civil quien debe dirigir la formulación y ejecución de este plan por medio de sus unidades técnicas, administrativas y operativas a nivel nacional, provincial, comarcal y municipal (Art. 9, Art. 17 No 4 y Art. 18 de la ley 7).

B. Reglamento General de la Ley 7

Este cuerpo legal, se creó para el mejor desarrollo y funcionamiento de las diversas responsabilidades que le competen al Sistema Nacional de Protección Civil, desarrolladas en atención a la experiencias nacionales e internacionales, los acuerdos suscritos por la República de Panamá en materia de siniestros, gestión de riesgos y a los enfoques de las nuevas corrientes, que surgen a partir de la globalización de las naciones.

Este instrumento legal que desarrolla la ley 7 le otorga a la Dirección General amplias facultades para promover, establecer y ejecutar las medidas y acciones que fueren necesarias para la reducción del riesgo en todo el territorio nacional (Art.29), y a partir de la política nacional de gestión de riesgo que constituye el eje transversal del trabajo del Estado Panameño y que, articula los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a reducir los efectos derivados de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases (art.32).

Señala el art.33 que para la aplicación de la Política Nacional de Gestión de Riesgo, la Dirección General diseñará y ejecutará el Plan Nacional de Gestión de Riesgo, el cual es un instrumento de planificación estratégica, que permitirá la articulación sistemática e integral con los planes de desarrollo institucional, la delimitación de las competencias institucionales, la asignación de recursos, la organización y los mecanismos de evaluación y control y que los responsables de las tareas de planificación de los organismos ó entidades del Estado, deberán tomar en cuenta las disposiciones señaladas en la Política Nacional de Gestión de Riesgos y el Plan Nacional de Gestión del Riesgo cuando elaboren los respectivos planes (art.34)

En cuanto al marco institucional más específico está la Ley 7 del 11 de febrero de 2005 cuyo mandato reorganiza el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC). El SINAPROC es la institución encargada de ejecutar medidas, disposiciones y órdenes tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la acción de la naturaleza o la antropogénica pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado social. En particular, le corresponde la planificación, investigación, dirección, supervisión y organización de las políticas y acciones tendientes a prevenir los riesgos materiales y psicosociales, y a calibrar la peligrosidad que pueden causar los desastres de origen natural y antropogénico.

3.3. Los marcos políticos y normativos internacionales

En el ámbito internacional, el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 acordado en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres en enero de 2005, Kobe, Hyogo, Japón, estableció como uno de los objetivos estratégicos: la integración más efectiva de la consideración de los riesgos de desastres en las políticas, planes y los programas de desarrollo sostenible a todo nivel, con atención especial en la prevención y mitigación, la preparación para casos de desastres y la reducción de la vulnerabilidad.

A nivel regional, el "Marco Estratégico para la Reducción de las Vulnerabilidades y el Impacto de los Desastres", definido por los Presidentes Centroamericanos durante la XX Cumbre, establece que la "temática de la reducción de la vulnerabilidad y el manejo del riesgo habrá de introducirse de forma sistemática en todos los planes de desarrollo de mediano y largo plazo, sean de ámbito nacional, sectorial o local, y deberá reforzarse simultáneamente la capacidad operacional de los entes que tienen a su cargo la preparación y la gestión o manejo de las contingencias".

METODOLOGÍA PARA LA ACTUALIZACIÓN DEL PLAN NACIONAL

La actualización del Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres toma como base la versión del Plan Nacional de Gestión de Riesgos desarrollada en el 2008 que incluyó una consulta con los miembros del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC). La actualización se realizó a través de un nuevo proceso de consulta amplio tomando como nueva referencia la guía y la orientación estratégica de la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres de Panamá (PNGIRD) adoptada por el Gobierno de Panamá en diciembre de 2010. De igual manera, se consideraron otros documentos a nivel regional como insumo estratégico las prioridades nacionales identificadas en el Plan Plurianual de Gestión de Riesgo de CEPREDENAC. En la actualización y formulación del presente Plan se evaluaron también como referencia otros Planes Nacionales de Gestión de Riesgo formulados recientemente en la región, como el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres de Costa Rica, y el Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Nicaragua.

En la versión del Plan elaborada en el año 2008 ya se había avanzado en la formulación de antecedentes, funciones, objetivos y actividades que debían ejercerse a través de los distintos miembros de la de la Plataforma Nacional. El presente Plan actualiza ese documento incorporando los ejes articuladores de la PNGIRD como objetivos estratégicos, identificando objetivos operativos, actividades y resultados esperados, y las instituciones con responsabilidades en su implementación. Se tomó en cuenta para la definición del alcance de los objetivos operativos y de las actividades propuestas los estudios, investigaciones y líneas de base más recientes del estado del riesgo de desastres para el país, conjuntamente con los lineamientos del plan gubernamental de trabajo establecido para el periodo de 2010 hasta el 2014.

El proceso de formulación del Plan se realizó con el concurso de la Plataforma Nacional/Comisión Nacional del CEPREDENAC, siguiendo el impulso y la metodología de trabajo que se venía desarrollando para la formulación de la PNGIRD. Durante el primer semestre de 2011 se convocaron cuatro sesiones extraordinarias de la Plataforma Nacional dedicadas a sesiones especiales de trabajo sobre la actualización del Plan. La versión actualizada del PNGRD 2011-2015, se validó en un taller convocado por la Dirección Nacional de SINAPROC a fines de julio de 2011, donde participaron los miembros de la Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres/Comisión Nacional del CEPREDENAC y representantes de otros organismos del sector público, sociedad civil, sector académico y organizaciones internacionales.

Articulación con la PNGIRD

La Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) constituye un eje que articula los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a reducir los impactos asociados a los desastres. De la misma manera, la PNGIRD complementa el desarrollo nacional, insertando procesos de coordinación y promoción interinstitucional que contribuyan a la intensificación y aumento en la calidad de la de gestión integral del riesgo en Panamá.

Con la implementación de esta política Panamá avanza en la planificación del desarrollo incorporando en forma efectiva acciones participativas a todo nivel de gestión del riesgo como contribución al mejoramiento de la calidad de vida de las personas de manera individual y colectiva, poniendo énfasis en las necesidades y participación de las comunidades más vulnerables y en el fortalecimiento de sus capacidades de autogestión y desarrollo. Al mismo tiempo, brinda un marco adecuado para fortalecer los vínculos en esta materia con los compromisos internacionales derivados de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y del Marco de Acción de Hyogo, y los compromisos regionales sintetizados en la PCGIR y el Plan Regional para la Reducción del Riesgo.

La política de gestión de riesgos panameña está definida como un conjunto de lineamientos para reducir los efectos adversos sobre la población, causados por fenómenos peligros de origen natural o antrópico. Su éxito reside en evitar o reducir la pérdida de vidas, los daños sobre los bienes y el ambiente, y su consecuente impacto social y económico.

Los siguientes elementos visualizan la articulación entre la PNGIRD y este Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres:

a) La Política Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres constituye el marco general para el plan, en este marco es donde se articulan los ejes programáticos y los objetivos estratégicos y operativos propuestos en este documento.

b) La Política Nacional busca reducir las condiciones de riegos existentes en la sociedad panameña, de manera que se adquieran mayores niveles de seguridad y por lo tanto de calidad de vida. El Plan Nacional se constituye en un instrumento de planificación para operativizar estos objetivos de la Política.

c) La Política busca fortalecer la capacidad de la sociedad Panameña para reducir y controlar los riesgos existentes y así prever el surgimiento de nuevos riesgos a través del desarrollo de herramientas para el conocimiento de los mismos y la intervención sobre ellos.

d) Por su carácter, la PNGIRD es transversal a los diferentes sectores, en ese sentido el Plan Nacional de Gestión de Riesgos debe garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones en el proceso de Gestión de Riesgos.

e) La protección de la vida y los bienes, así como el logro de una mejor calidad de vida, son una responsabilidad conjunta del Gobierno y la sociedad, y éstos deberán trabajar en forma conjunta con el sector privado, ONG´s y organizaciones de la sociedad civil para desarrollar y aplicar el Plan Nacional de Gestión de Riesgos, asegurándose que su ejecución contribuya al desarrollo nacional.

Las acciones del gobierno, relacionadas con la gestión de riesgos, buscarán garantizar un manejo oportuno de los recursos técnicos, administrativos y financieros para la atención de emergencias y rehabilitación de áreas afectadas, así como establecer las responsabilidades institucionales que permitan cumplir con los objetivos de la política de gestión de riesgos.

Los principales instrumentos y mecanismos para

• El Sistema Nacional de Protección Civil

• La Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres

• El Plan Nacional de Gestión de Riesgos

• El Plan Nacional de Emergencias

Principios del PNGRD

Los principios del presente Plan de Gestión de Riesgo de Desastres adhieren los principios plasmados en la Constitución Nacional y en la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) de Panamá. La PNGIRD, constituye un eje transversal del trabajo del Estado Panameño; articula los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a reducir los efectos derivados de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases.

Los principios que se establecen aquí toman también como referencia los principios establecidos en la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo (PCGIR), a los cuales la República de Panamá adscribe, a fin de orientar toda acción de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres.

Los Principios de la PNGIRD se complementan con los siguientes principios específicos que rigen este Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres:

• Integralidad: Establece sus acciones en virtud del desarrollo actividades de prevención, mitigación, y respuesta a desastres en función de los intereses de la sociedad

• Orden público: Diseña y efectúa las acciones propias y necesarias para su ejecución dentro del ámbito de la prevención, mitigación, repuesta, rehabilitación y reconstrucción, las que deben ser consideradas dentro del ámbito del orden y servicio público con interés social.

• Responsabilidad: Establece la clasificación de los riesgos por parte de las instituciones públicas o privadas, sean estas naturales o jurídicas, que conllevan responsabilidades administrativas, civiles o penales según sea el caso.

• Asignación de responsabilidades: A cada institución del Estado u órganos de la administración pública que son parte del Sistema Nacional de Protección Civil en cada instancia o nivel de la organización territorial

• Seguridad: La seguridad ciudadana y de los bienes es responsabilidad del Estado reafirmando el compromiso del mismo como garante de la seguridad de sus ciudadanos

• Desconcentración y descentralización: El Sistema Nacional de Protección Civil debe realizar sus acciones de conformidad a lo establecido en las políticas de descentralización del Estado.

• Preservación de los derechos y garantías constitucionales: Es responsabilidad del Sistema Nacional de Protección Civil prestar observancia y cuidado efectivo al cumplimiento de las medidas previstas, sin que esto represente poner en riesgo los derechos de la ciudadanía.

• Participación de la población: Involucra a la población en las actividades de las diferentes entidades públicas y privadas que tienen participación en el Sistema Nacional de Protección Civil.

• Coordinación interinstitucional, intersectorial y multidisciplinaria: Establece los mecanismos de colaboración de manera multi-institucional, multisectorial y multidisciplinario con la finalidad de garantizar los elementos básicos necesarios para la coordinación.

• Integración de la gestión de riesgos a la planificación del desarrollo: Garantiza que la reducción de los riesgos eventuales ante los desastres forme parte de la planificación del desarrollo, ordenamiento territorial y de la inversión pública y privada, en los diferentes niveles de la organización territorial del país.

Alcance

El Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, es un instrumento de planificación operativo del gobierno de Panamá que orienta al Sistema Nacional de Protección Civil hacia el logro de los objetivos, siendo sus alcances, los siguientes:

• Establecer los Ejes programáticos básicos para la Gestión de Riesgos en todo el territorio.

• Definir los objetivos estratégicos y operativos para la ejecución de los programas

• Identificar las actividades para alcanzar los objetivos estratégicos y las instituciones del Sistema Nacional de Protección Civil responsables por su implementación

OBJETIVOS DEL PNGRD

Panamá reduce los niveles de vulnerabilidad de la población por medio de la intervención en medidas de prevención, mitigaciones dirigidas en sectores que viven en condiciones de alto riesgo.

La Gestión de Riesgos es parte integral de las políticas nacionales y locales de desarrollo.

Se ha mejorado la calidad de los preparativos y la calidad de la respuesta en todos los niveles del Sistema Nacional de Protección Civil.

Se ha mejorado la calidad de la información sobre riesgos mejorando de forma creciente los procesos locales y nacionales de toma de decisiones

Está garantizada la participación de la Sociedad Civil en el proceso de toma de decisiones para la reducción del riesgo.

COBERTURA Y VIGENCIA

El presente Plan Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres tiene cobertura nacional, provincial, comarcal y municipal. Su vigencia permanecerá en efecto durante el periodo del año 2011 hasta el año 2014 a partir de su aprobación. Se prevé una revisión y adecuación anual de las actividades del Plan Nacional a principios de cada año durante todo su período de vigencia.

La vigencia del Plan hasta 2015 permite sincronizarla con la finalización de la vigencia del Marco de Acción de Hyogo y la revisión de sus objetivos estratégicos y prioridades de acción, que sirven también de guía para las acciones de reducción de riesgo de desastres en el país.

Ejes programáticos, objetivos estratégicos y operativos

A efectos de operacionalizar los ejes articuladores de la Política y desarrollar objetivos estratégicos y operativos se identificaron seis ejes temáticos que son la base operativa del Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. A continuación, se presentan los ejes temáticos, sus objetivos estratégicos y objetivos operativos.

Siguiendo los lineamientos delineados en la política nacional de gestión de riesgo para el país, el Plan Nacional también toma base los cinco ejes articuladores para su plena implementación en el territorio nacional y los desarrolla en seis ejes programáticos que se muestran a continuación:

Eje Temático 1: Reducción del riesgo de desastres en los procesos de planificación y protección financiera de la inversión

Descripción: las actividades económicas deberán planificarse y llevarse a cabo considerando sus niveles de exposición al riesgo de desastres y estableciendo los mecanismos para reducirlo o controlarlo, así como para evitar la creación de nuevos riesgos.

Objetivo estratégico: promover la incorporación de de la gestión del riesgo en la planificación de la inversión pública y privada y desarrollar mecanismos para la protección financiera ante desastres

Objetivo Operativo 1.1.: Incorporar el análisis de riesgo de desastres en los procesos de planificación de la inversión pública

Objetivo Operativo 1.2.: Desarrollar instrumentos y medidas para implementación de una estrategia de protección financiera ante desastres

Objetivo Operativo 1.3: Sistematizar la información y la evaluación de la inversión en prevención, mitigación, preparativos, respuesta y reconstrucción

Objetivo Operativo 1.4.: Fomentar la inversión pública y privada en materia de gestión de riesgos

Eje Temático 2: Gestión territorial y reducción de la vulnerabilidad en la infraestructura social crítica del país

Descripción: la gestión prospectiva del riesgo se puede impulsar a través de los procesos de ordenamiento territorial que se impulsan en el país que deben incorporar criterios de reducción riesgo. De la misma manera, la reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura socio-económica crítica del país (vivienda, escuelas, instalaciones hospitalarias, redes vitales, etc.) debe ser una prioridad en la implementación de las medidas de reducción del riesgo

Objetivo estratégico: introducción de la reducción del riesgo en la planificación del territorio y reducción sistemática de la vulnerabilidad de la infraestructura social básica

Objetivo Operativo 2.1.: Incorporar la gestión de riesgos en los procesos de ordenamiento territorial

Objetivo Operativo 2.2.: Reducir la vulnerabilidad de la infraestructura social critica

Objetivo Operativo 2.3 Promover la utilización y el intercambio de herramientas para la gestión del riesgo urbano en las principales concentraciones urbanas del país.

Objetivo Operativo 2.4.: Fortalecer las capacidades locales para la incorporación de criterios de RRD en la planificación local del desarrollo

Eje Temático 3: Identificación del riesgo y fomento de una cultura de prevención

Descripción: el avance en la identificación y evaluación del riesgo es una tarea básica para impulsar la reducción del riesgo, desarrollar sistemas de alerta temprana efectivos. El conocimiento del riesgo es también esencial para promover una cultura de prevención y

Objetivo Estratégico: fortalecer los procesos de identificación y evaluación del riesgo y promover en forma activa la concientización y el conocimiento sobre el riesgo de desastres en Panamá y las acciones para reducirlo.

Objetivo Operativo 3.1: Incorporar la RRD en la educación formal en todos los niveles y en las ofertas existentes de educación no formal

Objetivo Operativo 3.2.: Desarrollo de las bases para una plataforma de intercambio de información sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos

Objetivo Operativo 3.3.: Actualizar los mapas de riesgos multiamenazas y fortalecer las metodologías de evaluación de riesgos

Objetivo Operativo 3.4.: Fortalecer los sistemas de alerta temprana y ampliar la cobertura en áreas prioritarias

Eje Temático 4: Gestión ambiental y adaptación al cambio climático