Derecho Municipal (Perú)

Introducción

El presente trabajo contiene un análisis detallado de los recursos y el funcionamiento de los gobiernos regionales.

Se identifican las fuentes de ingresos de dichos gobiernos y se estudian sus presupuestos, tanto en el agregado como comparativamente entre cada uno de ellos.

Asimismo, se evalúa la importancia de las transferencias del gobierno nacional, como un mecanismo para financiar el funcionamiento de estos gobiernos y para atenuar las desigualdades socioeconómicas horizontales que existen entre las distintas regiones del país.

Finalmente, se proponen alternativas para aumentar los recursos fiscales de los gobiernos regionales.

LOS AUTORES

El régimen económico de los gobiernos regionales

El presente capítulo contiene un análisis detallado de los recursos y el funcionamiento de los gobiernos regionales. Se identifican los ingresos destinados a estos gobiernos y se estudian sus respectivos presupuestos, tanto en el agregado como comparativamente entre cada uno de ellos. Asimismo, se evalúa la importancia de las transferencias del gobierno nacional, como un mecanismo para financiar el funcionamiento de estos gobiernos y para atenuar las desigualdades horizontales que existen entre las distintas regiones del país. Finalmente, se analiza la organización y las competencias de los gobiernos regionales y se proponen medidas alternativas para aumentar los recursos fiscales de las regiones.

Los impuestos destinados a los gobiernos regionales

Salvo ciertas facultades para cobrar tarifas por servicios prestados o por ventas de activos, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes:

Aquellas provenientes de impuestos destinados – en este caso compartidos entre los distintos niveles de gobierno –

y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios del tesoro público.

La diferencia principal entre estos dos tipos de ingresos es que los primeros son recursos que pertenecen a los gobiernos regionales, en los cuales el gobierno nacional solo actúa como ente recaudador, estando obligado por ley a transferir el íntegro de tales recaudos a los respectivos gobiernos regionales, mientras que los segundos están más sujetos a la discreción de las autoridades del ejecutivo o el Congreso, ya que su monto depende de lo que se considere asignar anualmente en el presupuesto global del sector público.

Otra diferencia importante entre ambos tipos de ingreso radica en el uso que se les puede dar.

Así, los ingresos provenientes de los impuestos destinados se asignan casi exclusivamente a gastos de inversión, mientras que las transferencias ordinarias del tesoro son fundamentalmente para gastos corrientes.

La relación de los impuestos destinados a favor de los gobiernos regionales.

En cada caso, se indica la base legal del tributo, así como las respectivas bases y tasas impositivas.

Se aprecia que este sistema de financiamiento a los gobiernos regionales se basa en los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales con que cuentan las regiones, bajo la denominación de canon y regalías.

El recaudo de tales impuestos no es para uso exclusivo de los gobiernos regionales, sino que es compartido con los gobiernos locales y con las universidades públicas e instituciones de educación superior de las regiones.

Esta distribución da lugar a que la tasa efectiva de impuestos destinados a los gobiernos regionales sea bastante inferior a la respectiva tasa nominal.

Así por ejemplo:

La tasa nominal de canon minero para los gobiernos regionales es igual al 50% del impuesto a la renta de las empresas mineras, pero la tasa efectiva (definida aquí como la tasa nominal multiplicada por la participación de los gobiernos regionales en los tributos recaudados) es solo 10%. Igualmente, la tasa efectiva de las rentas de aduanas es el 0,9% de la recaudación aduanera, mientras que el FOCAM es el 3,5% de las regalías gasíferas.

Las transferencias fiscales y los presupuestos de las regiones

Aun cuando la cantidad de impuestos destinados al financiamiento de los gobiernos regionales es relativamente amplia, sin embargo su importancia financiera no es tan grande para el conjunto de estos gobiernos.

El ingreso presupuestario más importante para los gobiernos regionales proviene de las transferencias de los recursos ordinarios del Tesoro Público, los mismos que para el llegan al 76,8% del total de ingresos de las regiones.

Los impuestos destinados, es decir el canon, FOCAM, las regalías y las rentas de aduanas son el segundo rubro de importancia de ingresos, pero solo equivalen al 10,2% del total.

El tercer rubro en importancia está constituido por el Fondo de Compensación Regional (FONCOR). Este recurso puede considerarse como de carácter mixto, ya que se financia por un lado, de un porcentaje preestablecido, destinado para los gobiernos regionales, igual al 30% de los ingresos provenientes de las privatizaciones y concesiones y, por otro lado, de los montos que se definan anualmente en el presupuesto público nacional. Finalmente, el ingreso menos importante, que llega solo al 4,3% del total, está conformado por los recursos directamente recaudados por las regiones.

Los recursos ordinarios del Tesoro constituyen el principal rubro de ingresos de los gobiernos regionales, pero su importancia relativa se ha venido reduciendo desde el año 2003, a la par que han crecido rápidamente los montos provenientes del canon.

Tales aumentos se explican por el fuerte crecimiento de los precios internacionales de los minerales y por el aumento de la inversión minera y la explotación del gas en el país. Los aumentos de ingresos provenientes del canon forestal son también muy ostensibles, pero sus montos absolutos son bastante más pequeños que los otros rubros mencionados.

El rápido crecimiento de ingresos provenientes especialmente del canon, constituye un súbito aumento de recursos para varios gobiernos regionales, que se han mostrado incapaces de utilizarlos a la velocidad con que van llegando a sus presupuestos.

Sin embargo, esta situación de creciente abundancia de fondos presupuestales no se da en la mayoría de regiones, sino básicamente solo en aquellas en donde existen amplios recursos mineros o gasíferos, en las cuales los ingresos por canon constituyen una fracción importante de sus presupuestos totales.

En Moquegua, Tacna, Loreto y Ucayali por ejemplo, los ingresos por canon, regalías y FOCAM en2006 llegan respectivamente, al 35,9%, 28,4%, 24,4% y 20,9% de sus ingresos totales, muy por encima del promedio regional nacional de 10,2%.

Mientras que en el otro extremo, tenemos a regiones como Amazonas, Apurímac, Huánuco, Lambayeque, Madre de Dios y San Martín, en donde los ingresos por canon no llegan ni al 1% de sus ingresos totales. Al no percibir mayores ingresos provenientes de dichos impuestos destinados, estos gobiernos regionales dependen fundamentalmente de las otras transferencias recibidas del gobierno central.

La disparidad de recursos naturales sujetos a impuestos destinados a los gobiernos regionales es una fuente de desigualdad presupuestaria entre estos gobiernos, que favorece a las regiones con mayor disponibilidad de tales recursos, algunas de las cuales son las más prósperas del país.

Tal desigualdad podría ser compensada por una mayor transferencia de recursos ordinarios del tesoro hacia aquellas regiones que carecen de recursos naturales. Sin embargo, no se aprecia que aquellas transferencias estén logrando ese objetivo.

En realidad, como veremos enseguida, ni el total de ingresos transferidos ni tampoco ninguna de las distintas categorías de transferencias a los gobiernos regionales, contribuyen efectivamente a balancear las disparidades presupuestales y socioeconómicas que hay entre las regiones del país.

En el agregado, las ocho regiones con mayor presupuesto – que representan un tercio del número de regiones – perciben la mitad de las transferencias totales percibidas por las regiones. Esta disparidad es más notoria en el caso de los ingresos por canon y regalías, ya que un tercio de las regiones absorbe el 80% de los ingresos totales transferidos por este concepto.

No obstante, es más relevante analizar los presupuestos per cápita en vez de los presupuestos totales de las regiones, ya que existen grandes disparidades de tamaño de población entre ellas.

La equidad de las transferencias fiscales regionales

Resulta interesante analizar la idoneidad del régimen de transferencias presupuestales a los gobiernos regionales en términos de equidad. Para ello evaluamos cada uno de los principales rubros de transferencias que reciben los gobiernos regionales como son:

Recursos ordinarios del Tesoro, canon, FOCAM y regalías y transferencias de capital, en términos per cápita, la fuente de recursos presupuestales menos equitativa entre las regiones es la correspondiente al canon, FOCAM y regalías.

Mientras que Moquegua, Tacna y Loreto, por ejemplo, reciben respectivamente 297, 165 y 136 nuevos soles por habitante, hay regiones como Lambayeque, Amazonas, San Martín, Huánuco y Callao, que apenas reciben algunos centavos por este concepto.

Los grados de desigualdad son relativamente menores para los otros rubros de transferencias, pero no obstante también muestran diferencias sustanciales para las regiones. Así, en el caso de las transferencias de capital, la relación entre la región que más fondos per cápita recibe (Moquegua) y la que menos recibe (Callao) que es igual a 59.

La misma relación es más moderada para las transferencias ordinarias, ya que Madre de Dios (la más favorecida en este rubro) recibe 3.2 veces más dinero per cápita que Callao.

Otra forma de evaluar el efecto distributivo de las transferencias consiste en verificar como éstas contribuyen a la equidad horizontal entre las regiones.

Para ello, calculamos los coeficientes de correlación existentes entre las principales transferencias per cápita y algunos indicadores de pobreza o atraso socioeconómico relativo de las regiones, como las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), los Índices de Desarrollo Humano (IDH) y el PBI per cápita.

En realidad, buena parte del sistema de transferencias no está diseñado para atender las desigualdades interregionales.

Así por ejemplo, en el caso del canon minero, hidroenergético, pesquero, forestal y gasífero, si bien es cierto que los criterios de distribución de estos ingresos incorporan factores de compensación redistributiva, buscando de asignar más recursos a las áreas relativamente más pobres, sin embargo, ello solo se hace al interior de cada región, mas no entre las regiones del país.

Legalmente, el 85% de los ingresos por dicho canon se asigna a las municipalidades distritales y provinciales del departamento donde se explota el recurso natural – en base a criterios de ubicación del recurso, población, necesidades básicas insatisfechas y déficit de infraestructura – el 15% se adjudica al gobierno regional donde se ubica el recurso y el 5% se entrega a las universidades públicas de su jurisdicción.

Aun cuando todos los gobiernos regionales reciben algún ingreso por alguno de estos tipos de canon, sin embargo solo 6 de ellos (Ancash, Cajamarca, Cusco, Loreto, Moquegua y Tacna), o sea el 25% de los gobiernos, reciben el 69% del total de fondos transferidos por este concepto.

La situación es similar para otras fuentes de recursos transferidos. Por ley, el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM) se distribuye únicamente entre las municipalidades y gobiernos regionales de los departamentos donde se encuentran los ductos principales conteniendo los hidrocarburos, lo cual solo beneficia a Ayacucho, Huancavelica, Ica, Lima y Ucayali.

Asimismo, el canon y sobrecanon petrolero únicamente beneficia a cuatro regiones donde se explota este recurso: Loreto, Ucayali, Piura y Tumbes. Finalmente, en el caso del canon gasífero, éste solo es percibido por el Cusco.

Ciertamente que una recomendación obvia que surge de este análisis es que se hace necesario reorientar el régimen existente hacia un sistema de transferencias que de algún modo permita compartir las riquezas de las regiones, especialmente de las más afluentes.

Sin embargo, esto parece políticamente inviable. En ocasiones anteriores, cuando se ha esbozado la posibilidad de redistribuir parte de algunos ingresos de canon hacia las regiones más pobres, esto ha sido tajantemente rechazado por las autoridades y pobladores de las otras regiones. Ante esta situación, es menester diseñar nuevas formas de distribución de transferencias, ya sea en base a las existentes, en las cuales el gobierno nacional puede tener mayor discrecionalidad, o eventualmente, también creando nuevos rubros a transferir.

Este fondo se asigna a todos los gobiernos regionales, considerando factores no solo de pobreza (necesidades básicas insatisfechas), sino también de población, ubicación fronteriza, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones. Con tantos criterios, no resulta clara la direccionalidad de estos fondos. Sin embargo, en la práctica, tal como se muestra en el análisis de correlación antes presentado, este mecanismo de transferencias no está contribuyendo a compensar las desigualdades de desarrollo socioeconómico que hay entre las regiones del país.

En cuanto a los recursos ordinarios del tesoro público, este sería el que mayor discrecionalidad tiene para ser modificado por el gobierno nacional, y podría ser utilizado con más agresividad para buscar una mayor equidad horizontal entre las regiones del país. De la documentación revisada para este estudio, no resulta muy claro el criterio de asignación de estos fondos entre los distintos gobiernos regionales.

Según información personal recogida de funcionarios del MEF, los montos anualmente presupuestados para este rubro tienen básicamente un componente inercial, que data cuando menos desde los inicios de la creación de las regiones a finales de la década de 1980 y de la implementación de los CTAR en la década de 1990. Así, los presupuestos con que operaban estas instituciones, financiados por transferencias del gobierno central, han continuado siendo asignados a los gobiernos regionales creados a partir de 2002.

Estos fondos son los que financian el funcionamiento operativo o los gastos corrientes de los gobiernos regionales, como remuneraciones, insumos, materiales de oficina y mantenimiento de instalaciones.

Es decir que sirven básicamente para "parar la olla" de los presupuestos de cada gobierno regional, y por tanto no necesariamente tienen un criterio redistributivo interregional. Sería conveniente entonces explorar la posibilidad de, ampliando o redireccionando estos recursos, incluir criterios de pobreza relativa de las regiones en la distribución o transferencia de los mismos.

Como incrementar los recursos de los gobiernos regionales

A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que tienen los gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan más recursos que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o más regiones.

En este eventual caso, la Ley de Descentralización Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos.

Por un lado, recibirán el 50% de los ingresos provenientes de impuestos efectivamente recaudados en la respectiva región:

El IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal), el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales.

Por otro lado, también podrán recibir transferencias complementarias del Tesoro cuando tengan brechas o déficit presupuestales ocasionados por ciertos factores ineludibles.

Además, podrán recibir recursos adicionales en caso cumplan con los criterios de esfuerzo fiscal a ser establecidos.

Presenta actualmente tres tipos de dificultades.

La primera de ellas es que beneficiará solamente a las regiones que se fusionen o integren, lo cual no podrá ocurrir sino hasta después del año 2009, cuando –según el cronograma legal vigente – se realice el segundo referéndum de consulta popular para decidir las fusiones.

La segunda dificultad es que existe un problema de interpretación legal entre el gobierno central y las regiones, respecto a si los ingresos provenientes de los mencionados tres impuestos serán adicionales o solo sustituirán a los recursos ordinarios que hoy se transfieren.

Finalmente, la tercera cuestión se refiere a la dificultad de establecer la verdadera cuantía de los impuestos efectivamente recaudados en cada región.

La primera de estas dificultades sería imposible de superar en la medida que, tal como ya ocurrió en el primer referéndum de 2005, ninguna región quiera integrarse con otra. Así, estos nuevos impuestos destinados no tendrían otra oportunidad de implementarse sino hasta el año 2013, cuando habría un tercer referéndum.

Relajar el requisito de fusión entre regiones para acceder a este nuevo rubro de ingresos para ellas, sería contraproducente ya que se perdería un incentivo importante para promover la creación de regiones más grandes que las actuales.

Sin embargo, si sería recomendable flexibilizar los plazos para que, aquellos Departamentos que deseen ir a un referéndum, puedan hacerlo en el momento que consideren pertinente, sin sujetarse a plazos tan rígidos como los actuales.

La segunda dificultad planteada es tal vez menos complicada de resolver que la anterior, si nos remitimos a la propia Ley de Descentralización Fiscal del a en el Reglamento de la Ley, publicado varios meses después de la misma, donde se consigna esta disposición.

Además de no contar con sustento legal, esta nueva normativa es contradictoria porque se estaría echando abajo el incentivo a la conformación de macro-regiones.

Sería recomendable entonces volver a los preceptos originales de la Ley de Descentralización Fiscal y considerar que los nuevos rubros de ingresos son adicionales y no sustitutos de los existentes, aunque previo a ello debería de conocerse la real cuantía de la recaudación proveniente de estos tres impuestos.

Esto nos lleva a la tercera dificultad mencionada, la misma que ya estaría en proceso de ser resuelta puesto que – tal como lo ordena la misma Ley – el MEF se encuentra desarrollando un estudio que permitirá conocer la magnitud de los impuestos efectivamente recaudados en cada región.

El problema actual es que en el sistema tributario peruano, la recaudación de impuestos se registra en el domicilio legal que señalen los contribuyentes – que usualmente es Lima – aunque la transacción o el hecho económico imponible se realicen en otra jurisdicción.

Así, estadísticamente, son pocos los pagos de tributos que se registran fuera de la capital del país. Mientras se culmina dicho estudio, que permitirá precisar el domicilio de los contribuyentes y la debida ubicación geográfica o lugar donde se desarrollan las actividades económicas, podemos adelantar un primer estimado para conocer el posible impacto o cuantía que tendrían estos tres rubros en los presupuestos de las regiones.

Nuestro método de estimación es agregado para el conjunto de las regiones, y se basa en la importancia económica relativa de ellas y su participación en el PBI nacional, y la base impositiva que ello implica.

En primer lugar, recogemos para el año 2006, las cifras de recaudación nacional del IGV interno sin IPM, el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales. Luego, asumimos que de este total recolectado a nivel nacional, lo recaudado en las regiones sería igual al 53,8%, que es equivalente a la participación del PBI regional en el PBI nacional. Esta cifra hipotética de recaudación regional necesita ser luego ajustada, para reflejar la capacidad tributaria o la base impositiva que efectivamente existe en las regiones.

Dadas las diferencias de ingreso per cápita en las regiones frente a Lima, la recaudación tributaria en las regiones debe ser proporcionalmente menor que el promedio nacional, ya que éste último incluye a Lima. Según nuestros cálculos, el PBI per cápita de las regiones es igual al 76,8% del PBI per cápita nacional (con respecto al PBI per cápita de Lima, el regional es el 49.7%). Esto significa que la recaudación efectiva en las regiones sería equivalente al 76,8% de la hipotética recaudación regional.

Aplicando este factor, entonces la recaudación regional estimada para los mismos rubros en 2006 sería igual a 7.722 millones de nuevos soles. El 50% de este monto, es decir 3.861 millones de nuevos soles, es lo que debería ser transferido a las regiones.

Este es un monto considerable, que equivale al 1,2% del PBI nacional y al 7,0% del presupuesto público nacional, y representaría un aumento de 37% en el presupuesto de las regiones en conjunto.

Probablemente nuestras estimaciones estén infladas, y podríamos ajustarlas hacia abajo teniendo en cuenta que la capacidad tributaria o la base impositiva de las regiones sea mucho menor aún, debido por ejemplo a que existe mucha informalidad y evasión fiscal en las regiones, o que en éstas hay predominancia de actividades agrarias y de exportación minera que no están afectas al pago del IGV. Si, por ejemplo asumimos que la base impositiva en las regiones es la mitad del promedio nacional (semejando la diferencia entre el PBI per cápita regional y el de Lima), el nuevo ingreso estimado de las regiones sería de 2.514 millones de nuevos soles, equivalente a un 25% de aumento en su presupuesto.

Aún en este caso, vemos que estamos ante una cifra considerable. Habrá que esperar los resultados del estudio del MEF para conocer las cifras oficiales, pero es claro que se trata de montos importantes.

Tal vez sea la magnitud de estas cifras – que alterarían drásticamente los equilibrios fiscales del gobierno central – la que habría empujado al MEF a interpretar restrictivamente la posibilidad de compartir más impuestos con los gobiernos regionales.

En todo caso, frente a este problema real, pueden caber otras soluciones intermedias, como por ejemplo la de retirar algunos rubros de este paquete impositivo. En concreto podría evaluarse la conveniencia de excluir (o diferir para más adelante), ya sea el impuesto a la renta personal o el ISC a los combustibles.

Alternativamente, también se podría otorgar a los gobiernos regionales la facultad de recaudar autónomamente estos dos impuestos. Adjudicar facultades tributarias a los gobiernos regionales sería un salto cualitativo importante en el proceso de descentralización política y económica del país, que se debe implementar con prudencia y gradualidad, para evitar desequilibrios fiscales. Se puede empezar ese proceso con los dos impuestos mencionados, los mismos que además de estar ya comprometidos para las regiones, teóricamente también son buenos candidatos para una descentralización tributaria.

En efecto, teóricamente, los tributos que se recomienda asignar a los gobiernos subnacionales deben de (entre otros factores) tener las siguientes características:

i) gravar a los que reciben el beneficio del uso del impuesto y

ii) no tener una base tributaria muy móvil entre localidades.

En el caso del impuesto a la renta personal, éste gravaría a los residentes de la zona, quienes son los que utilizan más intensivamente los servicios públicos que provee su gobierno.

Del mismo modo, el impuesto a los combustibles como la gasolina o el diesel por ejemplo, sería una forma de pagar por el uso de vías o carreteras regionales.

De otro lado, la aplicación de estos impuestos, a tasas razonables y no muy diferentes entre las regiones, no tendría por qué provocar un traslado o mudanza del contribuyente a otras localidades, buscando evitar tales carga. Además, en contraprestación al pago de estos impuestos, los contribuyentes tendrían fundados argumentos para reclamar adecuados servicios de sus autoridades, y éstas a su vez tendrían que actuar en consecuencia frente a los posibles reclamos y presiones de parte de los residentes de la zona.

En este caso, sería recomendable dejar que cada gobierno regional fije las tasas que considere adecuadas a su realidad, aunque acotadas a ciertos rangos o límites fijados por el gobierno central, para reducir distorsiones y no perder racionalidad y coherencia en el esquema tributario nacional.

Siguiendo las experiencias de otros países, dichos tributos serían unas sobretasas, adicionales a las tasas nacionales, aunque de mucha menor magnitud que éstas. Dependiendo de la carga tributaria que se desee, al otorgar esta facultad a las regiones, el gobierno central podría reducir o no las tasas nacionales vigentes. En cuanto a su administración, al menos para empezar, la SUNAT, por encargo de las regiones, podría seguir recaudando estos tributos, evitando crear nuevas administraciones tributarias en las regiones.

Progresivamente, de encontrarlo conveniente, los gobiernos regionales, podrían ir montando sus propias oficinas tributarias y dejar de utilizar los servicios de la SUNAT.

El otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos regionales debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores gastos especialmente de inversión.

Este es el caso de las regiones que perciben el canon minero o gasífero, que en los últimos años vienen acumulando ingentes superávits fiscales.

Los gobiernos con menor grado de ejecución presupuestal del canon, inferior al 50%, son los de San Martín, Huánuco, Lambayeque, Cusco, Amazonas, Moquegua y Callao. Los casos de Huánuco, Lambayeque, Amazonas y Callao son relativamente irrelevantes porque los montos absolutos son ínfimos, pero no es este el caso de Cusco y Moquegua, dos de las regiones que más fondos perciben, y que sin embargo muestran poca capacidad para utilizarlos.

En el mismo sentido, hay que notar que Ancash y Tacna, que igualmente reciben importantes transferencias del canon, también muestran un reducido grado de ejecución presupuestal.

En el otro extremo, entre las regiones que perciben mayores fondos y que al mismo tiempo tienen alto grado de ejecución presupuestal, están Ucayali, Piura, Loreto y Cajamarca.

El gobierno central y los gobiernos regionales se culpan mutuamente por la escasa utilización de estos fondos. Las regiones consideran que los procedimientos de autorización para ejecutar inversiones a través del SNIP son muy engorrosos y que el MEF demora varios meses en autorizar tales gastos. Ante ello, el MEF señala que las regiones no tienen o no presentan estudios de factibilidad adecuados para ser aprobados y que además, incluso hay muchos proyectos ya aprobados y financiados, que los gobiernos regionales aún no los inician, por su propia incapacidad o demora.

Otro problema que tienen los gobiernos regionales para ejecutar adecuadamente sus inversiones es la modalidad del presupuesto participativo, que obliga a las autoridades regionales a concertar las inversiones del gobierno regional con los alcaldes y las organizaciones civiles de la región.

Aunque democrático, este esquema genera una atomización de proyectos de inversión para que pueda dar cabida a las iniciativas de diversas instituciones. Ello, además de dificultar la ejecución presupuestaria con un número grande de pequeños proyectos, impide al gobierno regional llevar adelante un programa de inversiones más coherente y estructurado. Sería conveniente revisar esta norma, poniendo límites al monto de inversiones sujeto a ser aprobado participativamente.

El MEF ya ha flexibilizado algunos criterios y procedimientos de aprobación de proyectos de inversión de los gobiernos regionales en el SNIP, especialmente para proyectos pequeños, con lo cual se agilizaría el proceso de ejecución presupuestal de gastos de inversiones.

Pero al mismo tiempo, es necesario también que las regiones cuenten con cuadros técnicos y profesionales capaces de elaborar estudios de factibilidad de inversiones rentables. Si bien puede haber abundantes recursos financieros, tampoco se trata de gastarlos en proyectos improductivos o no rentables, y mucho menos en frondosas burocracias.

Al cierre del ejercicio presupuestal de 2006, los gobiernos regionales en conjunto tenían cerca de 600 millones de nuevos soles – provenientes del canon y regalías – sin gastar.

Ello revela poca capacidad de gestión, pero también hay que anotar que muchos de estos fondos no estaban previstos al inicio del período presupuestal, y recién se asignaron a lo largo del año a través de créditos suplementarios, lo que habría dejado poco margen de tiempo para ser utilizados.

En todo caso, se espera que esta situación de holgura fiscal vaya desapareciendo relativamente rápido.

Por un lado, las regiones estarán en mejor capacidad técnica para ejecutar sus presupuestos ya que tanto el MEF como los propios gobiernos regionales se encuentran desarrollando programas de capacitación y entrenamiento de personal para la elaboración de proyectos de inversión.

Por otro lado, se estaría acercando el fin del ciclo de elevados precios de los minerales, al haber señales cada vez más claras de un estancamiento e incluso una posible recesión de la economía americana, lo cual afectaría los precios de los bienes primarios y, por lo tanto, los ingresos del canon y los presupuestos de los gobiernos regionales.

Por ello, también hay que revisar la pertinencia de continuar dependiendo de este tipo de impuestos a los recursos naturales, los mismos que, además de ser inequitativos, están sujetos a fuertes fluctuaciones e inestabilidades.

Una opción interesante sería la de suavizar en el tiempo el flujo de ingresos proveniente de dichos tributos, a través de promedios móviles. Alternativamente, la base de este impuesto podría establecerse en términos del volumen, y no del valor del recurso, lo cual también daría menos volatilidad a esta fuente de ingreso.

Estructura y competencias de los gobiernos regionales

Es importante evitar que los gobiernos regionales se conviertan en entidades burocráticas ineficientes.

Justamente una ventaja de la descentralización es la de crear instituciones de escala adecuada, relativamente eficientes y ágiles, que enfrenten y resuelvan prontamente los requerimientos de las poblaciones en cada localidad, sin necesidad de recurrir al gobierno central, que suele ser lento y burocrático.

Por ello, es necesario analizar el tamaño y la composición de los trabajadores de los gobiernos regionales y su eficiencia relativa en la prestación de servicios públicos.

La estructura administrativa de los gobiernos regionales es similar para todos ellos, ya que la misma está establecida en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

El Consejo Regional es el órgano normativo y fiscalizador, encargado de aprobar los planes y presupuestos del Gobierno Regional, fijar la remuneración del Presidente Regional, autorizar el endeudamiento y proponer la creación o supresión de tributos regionales, entre otras atribuciones.

El Presidente Regional es el ejecutivo, encargado de dirigir y supervisar la marcha de la institución y administrar sus recursos.

Para esta labor, cuenta con el apoyo del Gerente General Regional, y varios Gerentes Regionales, a cargo de áreas tales como Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Planeamiento y Presupuesto, Infraestructura y Recursos Naturales y Medio Ambiente.

Un cargo muy importante en esta estructura es el de los Directores Regionales de cada sector, como Agricultura, Educación, Salud, Transportes, etc.

Estos Directores, si bien son parte de las respectivas Gerencias Regionales, sin embargo en la práctica están sujetos a una dualidad funcional, ya que también dependen de los respectivos Ministerios. Así, aunque sean nombrados por el Presidente Regional, los Directores Regionales deben de ejecutar las normas dadas por la administración nacional en Lima y deben de rendir informes ante ella.

Un Director Regional de Educación, por ejemplo, no puede contratar o promover maestros, ni dar pautas educativas, sino solo ejecuta las directivas impartidas por el Ministerio de Educación.

En opinión de un funcionario regional entrevistado, ellos solo "son secretarios o intermediarios de la sede central, encargados de pagar los sueldos a los maestros que trabajan en la región, designados en Lima". Así, en las regiones no hay liderazgo, gerencia ni equipos técnicos adecuados dedicados al tema pedagógico

Aun cuando todos los gobiernos regionales presentan una organización similar, no todos cuentan con los mismos recursos humanos (ni financieros).

El personal total (activo) del sector público del país, incluyendo nombrados, contratados y servicios no personales, es de 827.983 trabajadores, distribuidos casi por igual entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales.

Así, hay 413.550 trabajadores en los gobiernos regionales (incluyendo personal administrativo, maestros, servidores de salud, etc.) y 414.433 en el gobierno nacional o central. Con respecto a las remuneraciones de los trabajadores públicos, según la Contaduría Pública de la Nación, éstas en promedio son menores en las regiones que en el gobierno nacional (1.298 y 1.852 nuevos soles mensuales, respectivamente).

Esto implica que, en términos de mano de obra, resulta menos costosa la prestación de servicios públicos a través de los gobiernos regionales que del gobierno nacional.

Sin embargo, por otro lado, según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, el régimen laboral de los trabajadores de los gobiernos regionales es el mismo que el de la administración pública nacional, por lo cual no habría diferentes escalas salariales entre ellos.

En este caso, no sería menos costosa la provisión de servicios públicos desde los gobiernos regionales que desde el gobierno nacional.

Del total de 413 mil empleados públicos regionales, la gran mayoría, aproximadamente unos 300 mil, son maestros y servidores de salud, mientras que el personal que labora en las sedes centrales o administrativas de las regiones, llega a unos 10.000 trabajadores.

Se puede observar que el personal más numeroso se encuentra en Loreto, Piura, Arequipa, Huánuco y Puno, mientras que el más reducido está en Lima Provincias, Cajamarca, Pasco y Madre de Dios. Dado que hay marcadas diferencias de población total entre las regiones, es menester relacionar el tamaño de la burocracia del gobierno regional con el total de habitantes de cada región.

En general, se aprecia que la relación entre la población y el personal administrativo suele ser mucho mayor en las regiones más pobladas que en las menos habitadas.

Esto nos sugiere la existencia de economías de escala en la provisión de servicios públicos regionales, ya que el costo medio de proveer dichos servicios se reduciría a medida que la población de la jurisdicción aumenta.

Diversas normas sobre descentralización regional tratan de limitar el crecimiento burocrático de los gobiernos regionales.

Esta es la racionalidad, por ejemplo, de las reglas de utilización de los fondos del canon y el FONCOR, que limitan el uso de estos recursos solo para gastos de inversión. Sin embargo, en la práctica, los presupuestos de los gobiernos regionales han tendido a mostrar los mismos defectos que los presupuestos del gobierno central, en el sentido que hay una predominancia muy grande de gastos corrientes sobre gastos de inversión.

Así, en el presupuesto de 2006, los gastos de capital del gobierno nacional y los gobiernos regionales, representan el 9,8% y el 12,8% de sus respectivos gastos totales.

Una adecuada utilización de los recursos presupuestales de las regiones depende no solo de una óptima capacidad de gestión de los gobiernos regionales sino también de una clara definición de sus respectivas responsabilidades y competencias, las mismas que se encuentran claramente definidas, tanto en la Constitución Política del país, como en la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

En general, las leyes tratan de preservar los ámbitos de acción de los distintos niveles de gobierno nacional, regional y local, en sus respectivos territorios o jurisdicciones, buscando evitar conflictos de funciones y responsabilidades.

Sin embargo, en la práctica se suelen dar diversos casos de usurpación de funciones entre distintos niveles de gobierno.

Este problema es especialmente importante para los gobiernos regionales, que, dada su relativa juventud, aún no llegan a ubicarse plenamente en la estructura administrativa y de gobierno del país.

Tradicionalmente, desde los inicios de la República, la administración del país ha estado a cargo del gobierno nacional y los gobiernos locales, con responsabilidades medianamente claras y delimitadas entre ellos. Ahora, con la creación de los gobiernos regionales, estamos ante una nueva institución que necesariamente tiene que asumir ciertas responsabilidades que antes estaban a cargo de los otros niveles de gobierno.

Es decir que el gobierno nacional y las municipalidades deben de desprenderse total o parcialmente de algunos roles que pasan a ser asumidas por el nuevo actor en la escena política nacional.

PRINCIPALES COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

Este desprendimiento de antiguos roles no está exento de dificultades y fricciones que es necesario superar, especialmente en lo concerniente a la relación entre el gobierno central y el regional.

Mal que bien, el gobierno nacional viene cumpliendo con el proceso de transferencia de funciones a los gobiernos regionales, e incluso trata de Acelerar tal proceso.

Sin embargo, hay numerosos casos de discordia entre ambos niveles, especialmente en lo referido a las políticas sectoriales.

Por ejemplo, si bien es cierto que los directores sectoriales de los ministerios en cada región han pasado a ser designados (y removidos) por el gobierno regional, en la práctica estos directores deben de seguir muchas directivas de la sede central de Lima, respecto a criterios de remuneraciones del personal del sector, permisos y regulaciones para ejercer actividades productivas privadas, control ambiental, etc.

En estos casos, la figura más se parece a una desconcentración de funciones que a una real descentralización, ya que las regiones tienen poca autonomía para ejercer sus respectivas funciones.

Casos similares de discrepancia también se dan entre los gobiernos regionales y locales, cuando, por ejemplo, ellos no se ponen de acuerdo en quien debe construir o reparar una vía o un acueducto, o quien debe emprender una campaña de vacunación o prevención de salud, o apoyar en la provisión de seguridad pública.

En Huamanga, por ejemplo, el gobierno regional decidió reparar unas calles urbanas céntricas y las convirtió en peatonales, sin autorización de la Municipalidad, rompiendo así el planeamiento urbano.

O en el caso más clamoroso del Callao, en donde es difícil distinguir los ámbitos de gobierno regional y municipal, ya que la Municipalidad Provincial del Callao cubre el mismo territorio que el gobierno regional, no habiendo por lo tanto diferencias entre caminos regionales y urbanos. Asimismo, en esta circunscripción, se dan casos de duplicidad en la provisión de algunos servicios, como por ejemplo el de serenazgo municipal y regional.

Es necesario racionalizar y aclarar debidamente las distintas competencias de los diferentes niveles de gobierno, lo cual debe hacerse antes o paralelamente al traslado de funciones de un nivel a otro.