El control difuso como método de control constitucional (página 2)

La esencia del método difuso de control de constitucionalidad radica en la noción de supremacía constitucionalidad y en su efectiva garantía, en el sentido de que si hay actos que colinden con la Constitución, ellos son nulos y como tales tienen que ser considerados por los tribunales, los cuales son, precisamente, los llamados a aplicar las leyes.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expresado, es posible elaborar un concepto de Control Difuso y asignarle características como anotaremos a continuación.

3.1.               Concepto de Control Difuso.

El significado de Control Difuso es el de una facultad constitucional concedida a los órganos revestidos de potestad jurisdiccional para revisar la constitucionalidad de las normas, haciendo prevalecer la Constitución sobre la ley y ésta sobre cualquier otra norma de rango inferior.

El Control Difuso presenta las siguientes características:

a.                  Naturaleza Incidental:

Esto es, se origina a partir de un proceso existente en el cual se están dilucidando pretensiones o cuestiones con relevancia jurídica.

b.                 Efecto Inter partis:

Esto es, de efecto entre partes, significando ello que los efectos de la aplicación del control difuso sólo afectará a las partes vinculadas en el proceso. No Erga Omnes.

c.                  Declaración de Inaplicabilidad de la Norma cuestionada:

Esto es, en el caso concreto, más no su declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad. Consecuentemente, la misma norma puede volver a ser invocada en otros procesos, en tanto no se la derogue, a través de los procesos legislativos correspondientes o la declaración de inconstitucionalidad.

3.2.               Control Difuso en Latino América.

Del análisis de los sistemas imperantes en el área de Control de Constitucionalidad, puede afirmarse que la justicia constitucional desarrollada desde el siglo pasado, es una de las más completas del mundo contemporáneo.

En la mayoría de los países de América Latina, existe el método difuso de control de constitucionalidad de las leyes, que como ya se indicó es consecuencia del principio de supremacía constitucional y de su garantía objetiva, conforme a la cual todos los jueces tienen el poder-deber -siguiendo el modelo norteamericano- de no aplicar las leyes que estimen inconstitucionales y que rigen la solución del caso concreto que deben decidir, con efectos inter partis.

Pero además del método difuso, se ha establecido -paralelamente- el Método Concentrado de Control de Constitucionalidad de las Leyes, atribuyéndose en general, poder anulatorio -en algunos países "erga omnes"- por inconstitucionalidad, a las Cortes Supremas de Justicia (Venezuela, Panamá, Costa Rica, México, El Salvador) o a Tribunales  Constitucionales (Colombia, Guatemala, Perú, Bolivia). Aunque en algunos casos, la decisión de la Corte Suprema que ejerce el control concentrado sólo tiene efectos entre partes (Honduras, Uruguay, Paraguay).

El sistema de control difuso ha sido adoptado en varios países latinoamericanos. El artículo 133? de la Constitución Mexicana reproduce casi textualmente el artículo VI, sección 2 de la Constitución Norteamericana. Las Constituciones de otras repúblicas -Bolivia, Chile Colombia, Uruguay, Venezuela, etc.,- acuerdan, con algunas variantes entre ellas, atribución a la Corte Suprema para declarar la inconstitucionalidad de las leyes. También, en otros continentes han sido establecidos regímenes que acuerdan facultades semejantes al más alto Tribunal Judicial, como Suiza, Irlanda, India, Japón, etc. Pero estos sistemas no deben ser confundidos con el norteamericano.

A continuación rotularemos los fundamentos constitucionales que se implantan en algunos países:

?            Venezuela:

"Cuando la ley vigente cuya aplicación se requiera está en contradicción con cualquiera de las disposiciones constitucionales, los jueces aplicarán preferentemente esta última" (Art. 20?, Código de Procedimiento Civil, Venezuela, 1987).

?            Ecuador:

"La Corte Suprema de Justicia y los tribunales de última instancia tienen competencias para declarar inaplicable un precepto legal contrario a las normas de la Constitución, no teniendo dicha declaración fuerza obligatoria sino las causas en que se pronunciare" (Art. 141?, Constitución Política de Ecuador de 1996).

?            Colombia:

"La Constitución es la norma de normas. En ese caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley o cualquier otra norma jurídica, se aplicarán las       disposiciones constitucionales" (Art. 4?, Constitución Política de Colombia de 1991).

?            Bolivia:

"La Constitución Política del Estado es la ley suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes, y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones" (Art. 228?, Constitución Política de Bolivia de 1994).

?            Guatemala:

"Los Tribunales de Justicia en toda resolución o sentencia observarán obligadamente el principio de que la Constitución de la República prevalece sobre cualquier ley o tratado…" (Art. 204?, Constitución Política de Guatemala de 1985).

?            Honduras:

"En caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y una legal ordinaria, el Juez aplicará la primera…" (Art. 315? Constitución de la República de Honduras de 1982).

Así podríamos mencionar también a otros países. Pues como se podrá observar el sistema norteamericano de control constitucional de las leyes influenció en gran partes de países latinoamericanos, los cuales terminaron adoptándolo de una u otra forma (Argentina 1860; México 1857; Venezuela 1858; Brasil 1890; República Dominicana 1884; Colombia 1850), orientándose incluso algunos hacia un sistema mixto o integral, sea agregándole al método difuso el método concentrado del constitucionalidad como en Brasil o México, o adoptando el sistema mixto o integral desde el principio, como fue el caso de Venezuela, Colombia, Guatemala y nuestro país (Perú). En cambio, el sistema argentino sigue siendo el más parecido al modelo norteamericano.

3.3.               Control Difuso en el Perú.

En nuestro país existe un sistema mixto de control constitucional desde la Constitución de 1979, donde se sentaron las bases del método difuso de justicia constitucional y, además, según el modelo español, se creó un tribunal de Garantías Constitucionales dotado de poderes concentrados de control de la Constitución que la reforma de la Constitución de 1993, ha convertido en Tribunal Constitucional. Este Tribunal Constitucional es, el único de su tipo, en América Latina, ubicado fuera del Poder Judicial.

Así mismo, se estableció por primera vez el control difuso en el artículo XXII del Título Preliminar del Código Civil de 1936 que disponía que en caso de incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, se prefiere la primera.

El artículo 8? de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 recoge el principio antes enunciado para los jueces, y dispone que las sentencias que se dicten en primera o segunda instancia, si no son impugnadas, se eleven en consulta a la Corte Suprema de la República, agregando esta norma el control de la legalidad de las normas jurídicas de inferior jerarquía respecto a la ley en el mismo sentido anteriormente indicado.

Es la Constitución de 1979 la que establece el control difuso en forma genérica en el artículo 87? y en forma específica para el Poder Judicial en el artículo 236?.

La Constitución de 1993 establece el control difuso en sus artículos 51? y 138?.

"La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado" (Art. 51?, Constitución Política del Perú de 1993).

"La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.

En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda norma de rango inferior" (Art. 138?, Constitución Política del Perú de 1993).

El Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS de 28 de mayo de 1993, en el artículo 14? establece la forma de proceder de los jueces, al aplicar el control difuso, disponiendo que las sentencias de primera y segunda instancia, si no son impugnadas, se elevarán en consulta a la Corte Suprema de la República.[1]

Se cree que el Control Difuso es facultad exclusiva de los jueces que integran el Poder Judicial; y, que no es competencia de otros organismos constitucionales que también ejercen jurisdicción, como por ejemplo el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones; y, por supuesto, de la Administración Pública en general.

Este criterio se fundamenta, en el origen de este sistema de control que lo ejercita por primera vez el Poder Judicial de Inglaterra y el de los Estados Unidos de Norteamérica. En nuestro ordenamiento jurídico, desde la Constitución de 1979 y la vigente, no existe la menor duda de que el control difuso debe ser aplicado por cualquier autoridad que debe resolver un caso concreto, porque los artículos 87? y 51? de las Constituciones de 1979 y 1993, respectivamente, contienen un mandato que debe ser acatado por todas las autoridades, sin distinción alguna:

Estos artículos habrían sido suficientes para que el Poder Judicial ejercitara esta facultad, pero los constituyentes, atendiendo la tradición histórica del Poder Judicial, han hecho muy bien en consignar norma expresa a cumplirse por los jueces.

La existencia del artículo 51? de la Constitución, implica que el control difuso no es función exclusiva del Poder Judicial. Así lo hemos sostenido respecto al Tribunal Constitucional y al Jurado Nacional de Elecciones.

Respecto a los demás Poderes del Estado y a la Administración Pública en general, la duda ha quedado totalmente despejada por la Ley Nº 27444, "Ley del Procedimiento Administrativo General", cuyo artículo IV inciso 1.1 del Título Preliminar, dispone que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho.

Queda, pues, claro que el Poder Judicial, los órganos constitucionales autónomos y la Administración Pública en general, tienen la facultad y obligación de preferir la Constitución frente a la ley y la ley frente a las normas de inferior jerarquía, en el caso de que tales normas sean contradictorias, al momento de resolver un caso concreto.

Análisis del método difuso de control constitucional y la sentencia del Tribunal Constitucional en el caso de la Ley n? 26657, denominada de "Interpretación auténtica"

El Tribunal Constitucional emitió en Lima-Perú, el día tres de enero de 1997, una sentencia magistral en la que aplicó Control Difuso, por considerar inconstitucional la Ley N? 26657. El asunto era de Demanda de Inconstitucionalidad, interpuesta por el Colegio de Abogados de Lima, representado por su decano, en aquel período el doctor Vladimir Paz de la Barra, contra la ley ya mencionada, denominada de "interpretación auténtica" que interpreta el artículo 112? de la Constitución Política del Estado que señala:

"El mandato presidencial es de cinco años. El Presidente puede ser reelegido de inmediato para un periodo adicional. Transcurrido otro periodo constitucional, como mínimo, el ex presidente puede volver a postular, sujeto a las mismas condiciones" (Art. 112?, Constitución Política del Perú de 1993).

4.1.               Antecedentes Generales.

La Demanda de Inconstitucionalidad hecha por el Colegio de Abogados de Lima se fundamentó en los siguientes puntos:

a.     El Congreso de la República no puede realizar una interpretación auténtica de la Constitución, pues tal facultad está reservada para el órgano constituyente. La interpretación legislativa parlamentaria que le corresponde, está normada en el artículo 102? inciso 1. de la Constitución[2]. Afirma que aun cuando inconstitucionalmente se admita que el Congreso de la República tiene facultad para interpretar los preceptos de la Constitucional vigente, su papel de intérprete debió limitarse a "concretizar", comprender o extraer el significado del artículo 112? de la Constitución; mas no a modificar su contenido para adecuarlo, retroactivamente, a hechos pasados con la exclusiva finalidad de favorecer a una sola persona. Interpretar no significa sustituir al legislador.

b.     La ley N? 26657, tiene el agravante de producir efectos que atentan contra el orden jurídico constitucional, dado que:

?        Pretende alterar el artículo 112?, con el pretexto de interpretarlo.

?        Pretende otorgarle una fuerza retroactiva para derogar un precepto constitucional.

?        Pretende cambiar el camino de la reforma de la Constitución.

c.      Constituye un principio general del Derecho que las leyes son de carácter general, es decir, que tienen por finalidad normar la conducta humana en la Sociedad. Sin embargo, por excepción, se pueden expedir leyes especiales en tanto así lo exija las naturalezas de las cosas, pero no por la diferencia de las personas, conforme se expresa en el primer acápite del artículo 103? de la Constitución de 1993[3]. La ley N? 26657, no es una ley general. Es una ley especial, aprobada y promulgada para normar la conducta de una sola persona, favoreciéndola con el otorgamiento de un derecho y, de esta manera, diferenciándola con ventajas respecto a los demás habitantes del país.

d.    Si bien es cierto que la Ley N? 26657 se ampara en la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución[4], esta norma no constituye propiamente una Ley de Desarrollo Constitucional, más aún si dicha, en su artículo único, expresa que ésta se dicta a manera de interpretación auténtica del artículo 112? de la Constitución.

e.     Se afirma que ya el ingeniero Alberto Fujimori tuvo una reelección conforme a la actual Constitución; y, además, se señala que:

?         Fue electo Presidente Constitucional del Perú el 28 de julio de 1990, al amparo de la Constitución de 1979, por el término de 05 años, de conformidad con el artículo 205? de la misma, período presidencial que concluyó el 28 de julio de 1995.

?         El 05 de abril de 1992, se disuelve el Poder Legislativo y se interviene el Poder Judicial, pero que el Poder Ejecutivo mantiene su legitimidad de título y su legitimidad de ejercicio, de conformidad con la Carta Política de 1979.

?         A finales de 1992 el Poder Ejecutivo convoca a elecciones nacionales para elegir a los integrantes del Congreso Constituyente Democrático, encargándole dictar la Nueva Constitución Política y legislar en materia ordinaria.

?         Con fecha 06 de enero de 1993, el Congreso Constituyente Democrático expide una ley constitucional, en cuyo artículo 1? declara la vigencia de la Carta Política de 1979; y, en su artículo 3?, establece que "El Presidente de la República elegido en 1990, en actual ejercicio, es el Jefe Constitucional del Estado y personifica a la Nación"; y que con fecha 29 de diciembre de 1993, se promulga la actual Constitución Política.

Anota, además, que convocadas las elecciones políticas generales de 1995, el ingeniero Alberto Fujimori inscribe su candidatura a la Presidencia de la República y, ésta fue objeto de tacha, en la que se señala que el nombrado señor Alberto Fujimori, ha sido elegido Presidente del Perú, bajo la vigencia del artículo 205? de la Constitución de 1979, por cinco años y bajo la condición de no ser reelegido en el periodo inmediato, quiere decir que este dispositivo constitucional aún está vigente, ya que conforme a ella, el señor sigue siendo Presidente por cinco años. Ahora, si el artículo 112? de la Nueva Constitución establece la reelección inmediata, será aplicable para el señor Presidente que sea elegido el 09 de abril de 1995.

?         Con fecha 26 de octubre de 1994, el Jurado Nacional de Elecciones expide la resolución N? 172-94-JNE declarando infundada la tacha, considerando que: "la normatividad contenida en la Constitución Política de 1979 ha sido sustituida íntegramente por las disposiciones de la actual Constitución, en aplicación de su última Disposición Final, habiéndose cumplido, además, con el requisito de aprobación por referéndum. Que, el artículo 112? de la Constitución Política del Estado de 1993, permite la reelección del Presidente de la República, sin establecer limitaciones."

Frente a la demanda impuesta por el Colegio de Abogados de Lima, el apoderado del Congreso de la República (la otra parte), afirma que:

a.       El Congreso sí puede realizar una interpretación de la Constitución.

b.      La ley no altera ni modifica ningún concepto contenido en el Art. 112? de la Constitución, se limita a interpretarla.

c.       La ley N? 26657 es una ley especial que se ha dictado por la naturaleza de la materia que desarrolla, aspectos relativos a elecciones generales.

d.      No existe incompatibilidad en que la ley se ampare simultáneamente en el artículo 102? de la Constitución.

e.       A partir de la vigencia de la Ley N? 26654 y la Ley de desarrollo constitucional N? 26657, la única interpretación válida es que la reelección que permite el artículo 112? de la Constitución, está referida y condicionada a los mandatos presidenciales iniciados con posterioridad a la vigencia de ella y en consecuencia no se tienen en cuenta, retroactivamente, los periodos presidenciales anteriores.

4.2.               Inconstitucionalidad de la Ley.

Dentro de los fundamentos expuestos para dar la sentencia, se toma principalmente en cuenta, y en lo que se está totalmente de acuerdo, por la certeza de su contenido, suficientes como para declarar a una Ley inconstitucional que, en efecto, la Ley N? 26657, es una norma dictada en la razón de la particular situación en la que se encuentra una sola persona y que independientemente de los alcances del concepto de interpretación legal que se aplique, no es aceptable, por vulnerar el principio de razonabilidad de la norma, que ella pretenda reescribir la historia, alterando la ubicación temporal de los hechos, pues estos no se interpretan sino se prueban, siendo objetivamente comprobables, que el Presidente Constitucional de la República fue electo, primero en 1990, y reelecto, después de 1995.

4.3.               Control Difuso en la Sentencia.

Dada la existencia obvia, de ostensible incompatibilidad entre la Ley N? 26657, impugnada en la demanda, interpretativa del artículo 112? de la Constitución. Se decidió aplicar "Control Difuso", derecho y obligación, constitucionalmente reconocidos a todos los jueces; y no el "Control Concentrado", derecho y deber exclusivos del Tribunal Constitucional; porque en el Pleno Jurisdiccional, durante el debate de la causa, no se logró alcanzar el número de votos señalados en el artículo 4? de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la aplicación del "Control Concentrado", y no se consiguió el respaldo mayoritario para aplicarlo.

El hecho de que cuatro magistrados no hayan emitido voto, no quita a los tres voto emitidos a favor del Control Difuso. Las abstenciones de dos  de los magistrados se debieron a que habían   adelantado opinión, y estas previas opiniones, coincidieron con el fallo en el sentido de que, con arreglo al texto original del artículo 112? de la Constitución vigente, Alberto Fujimori, no podía postular a una tercera elección en el año 2000.

Por lo que se ha podido evaluar, en un inicio el Tribunal Constitucional tenía la intención de, en su sentencia, derogar la Ley N? 26657. Sin embargo, por los motivos ya explicados, y por la aplicación del método difuso, la Ley en cuestión, fue declarada inaplicable, por unanimidad de los votos emitidos y con las abstenciones ya indicadas, para el caso concreto de la nueva postulación a la Presidencia de la república en el año 2000 de, el hoy prófugo, Alberto Fujimori.

Conclusiones

-                     Corresponde destacar en primer plano, la posición que ocupa en el Derecho, la Constitución como Ley Suprema y tener en cuenta que ella es un pacto, donde confluye lo político y lo jurídico y que el Estado de Derecho significa la primacía de la Constitución.

-                     En el método difuso todos los jueces tienen el poder-deber; siguiendo el modelo norteamericano, de desaplicar las leyes que estimen inconstitucionales y que rigen la solución del caso concreto que deben decidir, con efectos inter partis, teniendo la decisión efectos declarativos.

-                     Encuadrando los regímenes vigentes en  América concluimos que salvo el del control difuso creado por Estados Unidos de América, adoptado por la  República Argentina, con algunas variantes en la mayoría de los países latinoamericanos se han instituido por un lado un sistema concentrado exclusivo; y, por el otro, un sistema mixto o integral de control (el control concentrado de las Cortes Supremas o Tribunales Constitucionales y a la vez el difuso que incumbe a los habitantes a modo de acción popular ).

-                     Si la Constitución no obtiene efectividad a través de conductas espontáneas de los agentes gubernamentales y de los particulares, su propia fuerza normativa tiene que conducir a movilizar un aparato instrumental garantista para instar a su defensa, a su acatamiento, a su efectividad, o en último caso a la sanción o  reparación de su trasgresión.

-                     El Control Difuso es importante porque provoca variadas soluciones a al ausencia de uniformidad de decisiones judiciales. Pues gracias a este mecanismo, se han podido observar sentencias magistrales y reivindicar así derechos vulnerados.

-                     Gracias a la aplicación del Control Difuso se pudo anular la tercera inconstitucional reelección de Alberto Fujimori.

Sugerencias

-                     Se debe sensibilizar y fomentar el que los jueces sepan defender los derechos constitucionales y la constitucionalidad de las leyes a través del método difuso.

-                     Se debe tener en cuenta la fiscalización de la aplicación del control difuso por parte de los miembros del Tribunal Constitucional, quienes tienen la facultad y potestad de aplicar el control concentrado, para hacer un seguimiento a jueces corruptos que aprueben leyes o resoluciones inconstitucionales.

-                     Generar y difundir doctrina y/o jurisprudencia sobre el Control Difuso, como método de control de la constitucionalidad, con la finalidad de obtener jueces imparciales.

Bibliografía

-                     BLANCO VALDÉS, Roberto. El valor de la Constitución, Editorial Alianza, Madrid, 1994

-                     FUNDACIÓN TOMAS MORO. Diccionario Jurídico ESPASA, Editorial ESPASA CALPE, Madrid, 1998.

-                     FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. El Control de la Constitucionalidad en Ibero América, en el colectivo "Perspectivas Constitucionales", Editorial Coimbra, Lisboa, 1997.

-        GALLEGO ANABITARTE, A. Constitución y Personalidad Jurídica del Estado. Editorial. Tecnos. Madrid, 1992.

-                     GARCÍA BELAUNDE, Domingo. De la Jurisdicción Constitucional al derecho Procesal Constitucional: Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (sección peruana), Segunda E. revisada, corregida y aumentada.

-                     NUEVA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ, Ediciones "El Carmen", Lima –Perú, 2001.

 NOTAS:

 [1]  Como se aprecia, el control difuso a cargo del Poder Judicial está concentrado en la Corte Suprema de la República, de tal modo que la Ley Orgánica del Poder Judicial limitaba de alguna manera los alcances de este sistema de control constitucional.

Tengamos en cuenta y destaquemos de forma genérica que el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, publicado en el Diario Oficial El Peruano el tres de enero de 2002, norma el control difuso acorde con el sentido y texto de la Constitución, cuando en su artículo II, inciso 6, segundo párrafo del Título Preliminar, establece que la resolución derivada de la aplicación del control difuso sólo es revisable judicialmente en la instancia superior, en caso de ser impugnada.

                Cuando se apruebe esta ley, el Poder Judicial ejercitará el control difuso en el sentido que la Constitución establece el Sistema Americano o de Jurisdicción Difusa

 [2] "Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes." (Art. 102° inc. 1. de la Constitución Política del Perú)

[3] "Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia de personas."(Art. 103° de la Constitución Política del Perú)

[4] "Las disposiciones de la Constitución que lo requieran son materia de leyes de desarrollo constitucional.

Tienen prioridad: 1. Las normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades a más tardar en 1995; y, 2. Las relativas a los mecanismos y al proceso para eliminar progresivamente los monopolios legales otorgados en las concesiones y licencias de servicios públicos" (Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú).

Autor:

Julio Cesar Serna Miranda