Causas, consecuencias y soluciones del Déficit Fiscal en Costa Rica (página 2)

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Origen del Déficit Fiscal: Factores principales

Retrospectivamente, el análisis de tendencias de las variables fiscales a lo largo del decenio de los noventas permite entender como la acumulación del déficit incide en un crecimiento sostenido de la deuda interna bonificada, expresiones ambas del problema fiscal que sufre el país. Los elementos relevantes de esas tendencias en los ingresos, gastos, déficit y deuda interna del Gobierno Central se destacan a continuación:

Estancamiento de la Carga Tributaria. El estancamiento de la carga tributaria medida por la razón de ingresos tributarios con el PIB se mantuvo en un promedio del 12% a lo largo del período. Sin embargo, en el año 2001 se manifestó un repunte de la carga tributaria a un 13% como resultado de la aprobación de la Ley de simplificación y Eficiencia Tributaria (julio 9, 2001), la eliminación de los certificados de abono tributario que amplió la base del impuesto sobre la renta y las mejoras introducidas en la gestión de cobros de Tributación Directa y que resultó de las reformas al Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Esa tendencia se mantuvo en el año 2002.

Un Gasto Gubernamental mayor que la Carga Tributaria. Las tendencias del gasto gubernamental muestran que su comportamiento a lo largo de los años noventa se ubicó en un rango del 14%-16% del PIB. Dos elementos caracterizaron esta tendencia: primero, un crecimiento sostenido en el pago de intereses de la deuda pública, lo cual se manifestó en un porcentaje cada vez menor del gasto dedicado a los servicios públicos propiamente; y segundo, disminuciones en los niveles de inversión en infraestructura y equipamientos para servicios públicos. El gasto como porcentaje del PIB se elevó a un 17% en el año 2002.

Persistencia del Déficit Fiscal. Con la excepción del año 1992, el déficit fiscal del Gobierno Central mostró una tendencia que lo ubicó siempre sobre un 2% del PIB a lo largo del decenio de los noventas. Para el año 2001, fue de un 2,7% del PIB, situación que fue aliviada por decisiones del Poder Ejecutivo que resultaron de trasladar el pago de un paquete de transferencias presupuestarias para su ejecución en el año 2002. Sin embargo, en el año 2002 el déficit alcanzó la cifra de 3,9% del PIB.

A un nivel agregado de todo el sector público (gobierno general y sector descentralizado) el déficit mostró un comportamiento bastante similar dado que las pérdidas del Banco Central fueron compensadas en la mayoría de esos años por el superávit del sector descentralizado.

Acumulación de la Deuda Interna: el financiamiento del déficit fiscal con deuda interna se manifestó en un aumento sistemático del saldo de la deuda bonificada a lo largo de los años noventas. El saldo de la deuda bonificada al 31 de diciembre del año 2001 representó un monto de ¢1.494 billones de colones corrientes. Las tendencias observadas durante ese decenio mostró además, un crecimiento extraordinario a partir del año 1998 cuando el saldo (Ë 663 billones) de fines de l997 saltó a Ë 1.138 billones para el año siguiente respectivamente. Para el año 2002 la deuda interna representaba un 28.5% del PIB.

Respecto a su vencimiento es importante notar los esfuerzos hechos para aumentar los plazos de la misma, así a diciembre de 1991 el 64.15% de la deuda estaba colocada a menos de 180 días, y el 82.65% a menos de 360 días; mientras que para diciembre del 2002 esta tendencia ha cambiado de tal forma que el 60.23% de la deuda se encontraba colocada a más de 1441 días (casi 4 años) y el 71.51% a más de 721 días (casi 2 años).

La Deuda Externa. A fines de la Administración del Presidente Arias Sánchez el país negoció su deuda externa y no fue sino hasta el año 1997 que el gobierno decide utilizar este mecanismos de financiamiento del gasto público. La Comisión de Deuda Pública recomendó sustituir deuda interna por deuda externa en razón de que los intereses externos eran inferiores a los del mercado interno y que ello permitiría reducir los pagos por servicio de deuda.

Con esto la importancia de la deuda externa dentro del producto interno bruta ha venido en aumento, así en 1997 representaba el 7.4% del producto, aumentando a 9.8% en el 2000, 10.9% en el 2001 hasta alcanzar a representar un 12.1% a diciembre del 2002. Además su importancia dentro del total de la deuda también se ha incrementado: en 1997 representaba el 23.1% del total de la deuda, en el 2001 un 27.0%, en el 2001 un 28.25%, hasta representar un 29.8% al final del 2002.

Este endeudamiento fue justificado como medio para evitar un estrujamiento en el mercado financiero doméstico. Sin embargo, debe tomarse nota que dadas las condiciones del mercado financiero costarricense se presenta un sesgo de tipo doméstico, ya que una proporción importante de las colocaciones en el exterior son compradas por los mismos costarricenses, así, por ejemplo, según datos de la Bolsa de Valores, a diciembre del 2002 el 54.8% del total de emisiones costarricenses se encontraba dentro del país nuevamente.

Tenencia de la Deuda Interna. El análisis de la deuda interna muestra una tenencia mayormente concentrada entre los inversionistas privados (33%) y el sistema bancario nacional (22%); aún cuando esta última deuda pertenece a beneficiarios privados en el caso de los bancos estatales así como de instituciones como el INS (8%) y la CCSS (20%). El gráfico siguiente muestra una distribución tipo pastel de la deuda interna entre los diferentes tenedores en el sector público y el sector privado.

Se considera que el déficit fiscal ha venido operando en los últimos años, como un elemento de restricción del crecimiento económico, ya que el Gobierno financió mayoritariamente ese faltante con endeudamiento interno, es decir ahorros que pudieron haberse canalizado hacia la inversión privada, aunque, como dijimos anteriormente, esto depende de diversos factores como la capacidad ociosa, la productividad de las inversiones del gobierno y la integración de los mercados de capitales, entre otras. Además, dichas limitaciones financieras del gobierno incidieron en una reducción de la inversión pública. La inversión real y financiera en conjunto pasaron de crecer 48.14% en 1997 a decrecer –31.23% en el 2001.

Características del Déficit Fiscal en Costa Rica:

El problema del Déficit Fiscal y su incidencia en la economía costarricense ha sido foco de atención ciudadana, fuente de polémica política y aliciente de investigación económica desde finales de la década anterior e inicios de ésta. Para realizar un estado del arte de las Finanzas Públicas en Costa Rica y determinar los elementos económicos que han influido en la situación actual, es preciso remitirse a la historia económica reciente del país. Costa Rica experimenta el primer crecimiento atípico del Déficit del gobierno central en 1994, cuando fue superior a un 5% del PIB. Posteriormente, pasó a fluctuar entre en un 2% y un 4% del PIB hasta el año 2002, cuando comienza a experimentar una nueva dinámica de crecimiento.

Este escenario de las Finanzas Públicas se complementa durante esta época con programas de externalización de deuda interna, reformas fiscales transitorias (entre 1996 al año 2000, aranceles e impuestos sobre las ventas experimentaron aumentos propuestos por las autoridades para solventar problemas del déficit) y pago de intereses sobre deuda pública, los cuales desplazan al gasto social de primordial importancia para el país.

El problema del Déficit en Costa Rica converge hacia un gasto de intereses sumamente alto, el cual genera un efecto de bola de nieve; es decir, se deben contraer créditos para financiar la brecha, lo cual genera un gasto mayor en intereses. Esto se puede apreciar fácilmente si se observan las estadísticas fiscales, las cuales ilustran cómo el Déficit primario (esto es ingresos menos gastos sin contemplar el rubro de intereses) es negativo (superávit fiscal), mientras que si se reconocen los gastos por intereses, la circunstancia deficitaria prevalece. En los años 2001 y 2002 el superávit primario fue de 57157.3 y 105.3 millones de colones, respectivamente, mientras que una vez que se reconocieron los intereses, los superávits se transformaron en déficits de 882271.9 y 1068113.3 millones de colones, los cuales representaron como porcentaje del PIB un 2.9% y 4.2%, respectivamente.

Otro elemento que incide sobre esta problemática es la rigidez que presenta el gasto, la cual limita la capacidad de maniobra al Gobierno Central para planear su presupuesto.

La situación Tributaria comprende elementos adicionales que inciden sobre el Déficit, tales como una alta regresividad y la poca participación de impuestos que en teoría deberían estar generando el grueso de los ingresos, tales como renta e impuestos que gravan el consumo personal

Como se puede observar, el grueso de los ingresos es captado en las aduanas, mediante impuestos al comercio exterior y por el impuesto sobre las ventas, ambos impuestos indirectos. Adicionalmente, se puede denotar el aumento que tuvo el rubro otros, el cual presentó un aumento significativo, éste fue causado por la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de nuevos impuestos que gravan a los casinos y licores, lo cual generó un aumento importante en los ingresos. El anterior aumento se realizó con el propósito de paliar el Déficit del 2002, el cual, como ya se pudo apreciar, fue superior a su contraparte del año 2001.

En general, el Pacto Fiscal se presenta como un plan a largo plazo, cuyo objetivo es sanear las Finanzas Públicas de manera permanente y, por lo tanto, poner fin al problema crónico que ha significado el Déficit Fiscal en los últimos años. Para cumplir con el anterior objetivo y, adicionalmente, buscar respuestas inmediatas (de corto plazo) para este año, se acuerda conformar la Comisión Especial Mixta, la cual se encargará de proporcionar soluciones estructurales a los problemas de las finanzas públicas, tomando como parámetro los siguientes criterios: mejora en la calidad del gasto, la reactivación económica, la eficiencia y el fortalecimiento de la administración tributaria dentro de un marco de mayor justicia y equidad. Esta comisión tendrá como objetivo diagnosticar la situación fiscal actual y proponer proyectos de ley orientados a solventar las carencias fiscales, dentro de un contexto social global.

En relación con el gasto, se adopta un compromiso social para mejorar su calidad; es decir, solucionar la problemática generada por el efecto bola de nieve y la rigidez y, a la vez, enfocar esfuerzos en orientar el gasto hacia aquellas actividades de importancia en la economía. Los esfuerzos pueden ser observados en dos momentos: primero, realizar mejoras y racionalización en el gasto como la educación, salud, gasto social y pensiones; y segundo, vislumbrar un impulso a los sectores productivos, prestando especial atención a las micro y medianas empresas, procurando revertir el sector informal de la economía. A nivel tributario destaca la modificación del impuesto sobre la renta para que adopte carácter mundial y no nacional, para evitar la doble imposición, que excluye el impuesto sobre la utilidad obtenida de la venta de una vivienda, siempre y cuando, ésta sea utilizada para la adquisición de una nueva vivienda en un período de tiempo no superior a los dos años. También es importante destacar la creación de un impuesto al valor agregado, que grava el consumo y permite una mayor facilidad en las deducciones, ya que en su cálculo pueden ser incorporados, no sólo los gravámenes directamente relacionados con la producción de un bien (actual sistema de impuesto de ventas), sino también incorporar impuestos directos en el cálculo, lo cual permite agilizar el monto de los tributos indirectos y, a la vez, llevar un control más estricto sobre la evasión en la renta. A manera de conclusión, conviene señalar que los problemas se han identificado, la situación se ha diagnosticado y, por lo tanto, el éxito del pacto fiscal dependerá del compromiso a nivel social, político y económico en el largo plazo y la eficacia de los mecanismos utilizados para solventar esta problemática del Déficit.

Efectos del Déficit Fiscal en la sociedad costarricense:

La sociedad moderna desempeña una función importantísima. Sin embargo, ella puede opacarse y hasta anularse, si no se controla cuidadosamente la materia de impuestos y de gasto público. En nuestro país la debilidad de las finanzas del Gobierno y del Banco Central representa hoy quizá el más grande obstáculo para alcanzar el mayor bienestar económico y social al que, legítimamente aspiramos los ciudadanos.

El problema fiscal tiene dos aristas vinculadas entre sí: la primera tiene que ver con la calidad de los ingresos y de los gastos del sector público; la segunda con el nivel de uno y otro, que en Costa Rica conforma un sistemático déficit, pues los ingresos del sector público son insuficientes para cubrir todos los gastos que como sociedad hemos encargado al gobierno.

La existencia de un crónico déficit fiscal, como es el caso de Costa Rica, atenta contra una serie importante de aspectos macroeconómicos y, por esa vía, también contra el bienestar colectivo. En efecto, el déficit fiscal, en una sociedad que como la costarricense no tiene niveles de ahorro, se traduce en elevación de la tasa de interés, en el mercado financiero y la reducción del crédito que el sistema bancario puede asignar al sector privado, lo que promueve la inflación y devaluación. "El impuesto inflacionario" que así se crea, suele afecta con mayor fuerza a las familias de ingresos más bajos y, por tanto, se convierte en uno de los impuestos más inequitativos. La restricción del crédito al sector privado o la elevación de su interés, desalientan la inversión, la creación de empleos y deteriora los índices de pobreza.

El financiamiento del déficit fiscal del gobierno ha llevado a un nivel de endeudamiento sumamente elevado y los intereses de la deuda pública hoy consumen alrededor de una tercera parte de los ingresos tributarios. De no ejercerse un adecuado control sobre las finanzas del gobierno, el pago de intereses sobre una deuda creciente podría, a partir de un determinado momento, consumir la totalidad de los ingresos del Estado y técnicamente éste no podría satisfacer ninguna de las necesidades que la sociedad le ha encargado.

Se debe aspirar a que el Banco Central no incurra en pérdidas sostenidas, y que su política monetaria no tome posiciones permanentes de deuda que lo lleven a perder, pues ello se convierte en fuente de inyección de circulante que se traduce en inflación y en tasas de interés altas. Cuando, en el manejo de la política monetaria el Banco Central deba colocar títulos de deuda, deberá hacerlo con posiciones que produzcan resultados financieros que se anulen en el tiempo.

Bajo el escenario actual que ostenta el país la deuda del Gobierno Central llegaría a final del 2006 a un 56.3% del PIB (comparado con un 39.8% a principios del 2002) y la carga de intereses consumiría más del 62% de los ingresos tributarios.

El sistemático deterioro de las finanzas del Gobierno Central que tendría lugar de no tomarse oportunamente acción correctiva, tendría efectos sensibles en un conjunto importante de variables macroeconómicas (crecimiento del PIB, inflación, devaluación, tasa de interés). El riesgo de caer en una severa inestabilidad económica, y quizá hasta social, a muy corto plazo es sumamente alto si no se adoptan medidas que corrijan el desequilibrio de las finanzas públicas.

Financiamiento del Déficit Fiscal

En este análisis se ha argumentado que la persistencia del déficit fiscal por más de un decenio ha tenido el efecto de reducir la inversión y por ende ha restringido el crecimiento de la economía costarricense. En ese contexto, el déficit fiscal se asocia a un uso creciente de la deuda interna bonificada lo cual le ha permitido al Gobierno utilizar recursos tanto para el consumo como para la inversión sin tener que recurrir a un uso frecuente de la tributación.

Se considera que el gobierno puede utilizar la deuda para suavizar la imposición ante cambios transitorios en el entorno. Esto debido a los diversos costos de tener que variar las tasas impositivas, además de ser una forma para distribuir los recursos entre generaciones. Sin embargo, la capacidad de endeudamiento para un agente económico incluido el gobierno tiene un límite, a partir del cual el exceso de deuda afectará sus decisiones

El análisis económico reconoce que la deuda pública es un instrumento financiero que presenta ventajas y desventajas cuando es utilizado para hacerle frente al financiamiento del gasto público. Así, la deuda es una forma de asignar recursos tanto para el consumo como para la inversión; además de permitir suavizar la imposición bajo un enfoque inter.-temporal.

El análisis económico relativo al comportamiento observado de la deuda pública deja en claro que el gobierno utilizó de forma intensiva y recurrente la deuda y en particular la deuda bonificada. A continuación se presenta un análisis de ese comportamiento:

Se determinó a fines de los noventas que el nuevo endeudamiento bonificado tenía el propósito de pagar el servicio de la deuda existente. Las finanzas del Gobierno Central únicamente generaron superávits primarios muy pequeños (estimado como la diferencia entre gastos sin intereses y el financiamiento corriente) que no permitían liberar ingresos para poder cubrir la totalidad del servicio de la deuda contratada previamente. Ello permitió prever un deterioro de la posición financiera del gobierno para el decenio siguiente.

También fue previsible desde 1996, cuando la Comisión de Deuda Pública presentó sus recomendaciones, que la deuda pública como porcentaje del PIB estaba generando una inercia al crecimiento que hacían prever no sólo problemas de solvencia financiera sino de limitaciones que eventualmente obligarían a una reestructuración del gasto público, el aumento de los impuestos y a la utilización de deuda externa. Así, la variable de gasto o impuestos se ve sujeta al pago de deuda y se limita la libertad del uso de estas, hasta el punto que han empezado a interferir con las funciones normales del gobierno.

Tercero, el endeudamiento bonificado parece estrujar el mercado financiero doméstico, lo que lleva a menores niveles de inversión y de consumo privado. Lo anterior en razón de que los requerimientos financieros que impone el gobierno a través de su endeudamiento bonificado desplazan recursos que de otra manera tendrían salida hacia la inversión privada, dada la relativa pequeñez del mercado financiero doméstico. Esta situación se manifiesta en presiones sobre la tasa de interés, las cuales desestimulan la inversión y el consumo dado un cierto nivel de ingreso disponible para las familias.

Propuesta de Solución para el Déficit Fiscal en Costa Rica:

Deben tenerse presente las características propias de la problemática fiscal de Costa Rica: por una parte, la existencia de un significativo déficit fiscal provocado por el alto pago de intereses sobre deuda interna ya que el gobierno genera usualmente superávit primario y, por otra, el propio nivel del endeudamiento público. En ese contexto, las medidas anunciadas por la Presidencia de la República pueden clasificarse en cuatro grupos:

i) Reducción de gastos superfluos;

ii) Aumento de ingresos del gobierno central, en especial por elevación de algunas tasas impositivas de rubros específicos;

iii) Posposición de la disminución de algunas tasas impositivas establecidas como de carácter temporal (de ventas y aranceles a bienes de consumo final)

iv) Condonación de algunas deudas por parte de varias instituciones públicas, cambio de deuda interna por externa y venta de activos de propiedad del Estado.

Como puede apreciarse las únicas medidas que se plantean de tipo "activo", esto es, que contraigan el gasto actual o generen mayores ingresos, y con resultados en el corto plazo sobre el déficit, son las dos primeras, puesto que en el tercer caso consisten en mantener medidas ya vigentes y en el último se contempla la adopción de acciones que requieren un plazo relativamente largo para tener efectos sobre la magnitud de la deuda y el consiguiente pago de intereses, sea por su propia naturaleza o por requerir aprobación legislativa.

Así las cosas, el detalle de los dos primeros conjuntos de medidas es el siguiente (al parecer todas requieren sólo decisión del Poder Ejecutivo):

· Reducción de gastos:

De representación, en publicidad, viajes, recepciones, vehículos de uso discrecional y otros considerados superfluos; en Certificados de Abono Tributario5; acelerar la concesión de obra pública.

· Nuevos ingresos al Gobierno Central:

Aumentar del impuesto selectivo de consumo sobre los combustibles; duplicar el número de empresas que conforman el grupo de grandes contribuyentes; eliminar el tope de impuesto al ruedo por vehículos de lujo y el pago de impuestos por parte de empresas públicas que generen utilidades.

No obstante que aún no se dispone de los detalles completos de la propuesta, del ritmo de aplicación de las medidas y de cuantificaciones oficiales sobre los resultados financieros esperados, se hacen las siguientes consideraciones sobre el plan anunciado a la luz de los hallazgos presentados en el aparte anterior, con el propósito de evaluar en lo posible qué puede esperarse en cuanto a la contribución del plan de ajuste al logro de una reducción importante y sostenida de la razón de deuda a PIB por la vía de las medidas que afectan los ingresos y los gastos públicos.

1. Analizándolo desde un punto de vista objetivo, el conjunto de acciones puede calificarse como basadas más en la generación de mayores ingresos (o en evitar su caída) que en un significativo recorte de gastos.

2. Las medidas de contención de gastos son tímidas, si se considera que no se atacan los rubros más importantes como son la planilla y las transferencias a instituciones públicas. Sí pueden ser importantes, aunque no se conoce en cuánto, los resultados de la condonación de algunas deudas sobre los pagos de intereses y los derivados de la concesión de obra pública si no se afecta de manera significativa la inversión estatal.

3. Por su parte, aquellas acciones que se basan en el aumento de los ingresos se concentran en la elevación de pocos impuestos indirectos a rubros muy específicos. A ese respecto se debe mencionar lo siguiente:

i) Aun cuando no se conoce la importancia del gravamen a los combustibles en la generación de ingresos fiscales totales, no parece viable confiar prácticamente toda la elevación de la carga tributaria en el incremento de sólo un impuesto, por la magnitud del aumento requerido para que la recaudación crezca de manera significativa.

ii) Por otra parte, debe cuestionarse la viabilidad de mantener un impuesto elevado sobre un rubro estratégico como los combustibles por un lapso prolongado, en vista de su probables consecuencias nocivas en especial en el mediano plazo. Este gravamen puede catalogarse como "distorsionante" ya que afecta a un importante bien de consumo, con lo que tiene efectos sobre el nivel general de precios y el costo de la vida, y a una materia prima básica para la producción de todos los bienes, afectando con ello los costos y por ende la competitividad en todos los órdenes de la actividad productiva.

4. En resumen, puede concluirse que en el plan de ajuste fiscal anunciado no se cumplen las condiciones que han probado ser exitosas en las experiencias de países industrializados.

En razón de ello y aunque es difícil sopesar la importancia relativa de cada medida en la solución del problema, podría esperarse que el país continúe sufriendo alguna recesión de la actividad económica puesto que no parece viable, a la luz de los resultados de planes de este tipo en otros países, que las medidas fiscales lleguen a generar las expectativas favorables necesarias para contrarrestar aquellos efectos a través de reducciones importantes en las tasas de interés y la reactivación de la demanda del sector privado.

Además, la reducida magnitud del ajuste fiscal y su concentración por el lado de la generación de ingresos, hacen temer, también a la luz de aquellas experiencias, que no se logre una reducción significativa del déficit y de la deuda con respecto al PIB a menos que puedan llevarse a la práctica de manera relativamente rápida las medidas menos "instrumentales" propuestas como son la condonación de deudas y la venta de activos públicos.

Por su parte, el menor ritmo de actividad económica que podría preverse persista durante el presente año es también un elemento que atentaría, por una parte, sobre la recaudación impositiva y, por otra, sobre la disminución de las razones con respecto al PIB.

En cuanto al entorno económico mundial, no se visualizan elementos que hagan prever el surgimiento de fuerzas desfavorables que tiendan a afectar de manera especialmente adversa los resultados del programa de ajuste fiscal.

Situación presentada en otros países:

Durante las últimas décadas, muchos países han visto incrementados su déficit y su deuda pública y, en razón de sus consecuencias negativas, han puesto en práctica medidas para combatir esos desequilibrios.

En un estudio reciente, el FMI analizó 62 episodios de ajuste fiscal ejecutados por un grupo importante de países durante los años setentas, ochentas y lo que va de los noventas. Aunque desafortunadamente ese trabajo contempló sólo naciones industrializadas, la gran diversidad y los distintos estados de desarrollo de los países que consideró el estudio así como la amplitud del periodo analizado pueden imprimirle validez al ejercicio de inferir los resultados obtenidos al caso costarricense, en especial por tratarse del ámbito fiscal en el cual se estima que en general se comparten diferencias más reducidas entre países que en otros campos.

Obviamente, en el tanto en que se discrepe con esta apreciación personal, deben hacerse mayores salvedades al tomar el estudio como punto de referencia para nuestro caso.

Los hallazgos más relevantes de aquella investigación y, en especial los factores que parecen haber contribuido al éxito de los programas de ajuste fiscal, fueron los siguientes:

1 La magnitud del esfuerzo fiscal fue un factor sumamente importante. Compromisos tímidos con el ajuste mostraron más probabilidades de fracaso que aquellos más agresivos.

El estudio concluye que ello puede deberse a la relación no lineal existente entre la política fiscal y el crecimiento del producto, esto es, que reducciones pequeñas en los déficit pueden contraer la demanda agregada mientras que ajustes importantes pueden reactivar la confianza y, por consiguiente, el crecimiento económico. También, en muchos de los casos exitosos, el plan fue llevado a cabo como parte de un programa de ajustes y de reformas más amplio que pudo haber mejorado la credibilidad en el compromiso gubernamental hacia la consolidación fiscal.

2 La composición del programa de ajuste fiscal parece haber jugado también un importante papel en el éxito del plan.

La evidencia denota que en cerca de la mitad de los casos exitosos la mayor parte de la política se concentró en la contracción de los gastos (no de inversión), mientras que tuvieron el mismo resultado sólo el 17% de aquellos basados especialmente en elevación de ingresos.

3 Se apreciaron grandes diferencias en el recorte del gasto en salarios y transferencias entre los dos tipos de episodios.

En los casos exitosos, la reducción de los salarios con respecto al PIB fue de alrededor de 0,9 puntos en tanto que sólo promedió 0,3 en los que fracasaron. En los primeros, el empleo público se mantuvo prácticamente constante pero se incrementó en los segundos.

Adicionalmente, el consumo gubernamental (excluyendo salarios) fue recortado más acentuadamente en los casos exitosos al tiempo que se controlaron mejor los pagos por seguridad social y las transferencias; sin embargo, éstos fueron aumentados en términos del PIB en los otros.

4 El análisis sugiere que esfuerzos significativos de contención fiscal no causan

necesariamente recesión económica.

El mensaje que se deriva de este estudio realizado para países industrializados es que, si las políticas son creíbles por basarse en una sólida estrategia de consolidación fiscal focalizada en el recorte de gasto, pueden esperarse descensos en las tasas de interés, que pueda mantenerse el crecimiento económico y que la razón de deuda pública/PIB decline de manera sostenida.

Este es un resultado de gran relevancia, especialmente al considerar la dificultad de distinguir entre la contribución del crecimiento económico al éxito de los programas fiscales y el efecto de las medidas de este tipo sobre la expansión de la demanda y del producto, con motivo de las interacciones entre ambos.

5 Como resultado interesante, se halló que en el corto plazo las tasas de interés reales tendieron a declinar en los casos exitosos pero se incrementaron en los que fracasaron.

Es posible que las mayores medidas fiscales asociadas con los eventos exitosos puedan haberse constituido en un factor que restableciera de manera más rápida la confianza del mercado financiero y permitiera más flexibilidad en las condiciones monetarias a las autoridades.

Debe hacerse notar que, en el más largo plazo, las tasas de interés declinaron en todos los casos pero posiblemente por diferentes razones: en los casos exitosos, por el mejoramiento de la confianza financiera cuando las medidas fueron más vigorosas y, en los que no lo fueron, por el debilitamiento de la actividad económica.

6 Es difícil reducir las razones de deuda en medio de una recesión mundial generalizada en especial si simultáneamente se están incrementando las tasas de interés, pero se insiste en que la manera en que se diseñan los ajustes fiscales es importante aún en presencia de una economía global en expansión.

Ninguno de los esfuerzos de consolidación fiscal implementados en el lapso crítico 1980-81 tuvieron éxito en reducir las razones de deuda pública, en parte por los motivos coyunturales anotados.

La evidencia apunta a que los esfuerzos realizados en un ambiente adverso en cuanto a crecimiento económico y costos financieros, probablemente fallarán.

Así las cosas, aunque en general no debe esperarse hasta que hayan condiciones favorables en el ámbito externo para iniciar un programa dado que si el déficit fiscal es insostenible es mejor empezar a corregirlo tan pronto como sea posible, existen de hecho periodos muy especiales de recesión mundial y de aumentos en las tasas de interés en los que debería de evitarse implementarlo.

A pesar de lo expuesto, la experiencia de algunos países ha demostrado que, aunque las medidas sean oportunas desde el punto de vista del ciclo económico mundial, ello no es garantía de éxito. Como se comentó antes, los episodios en los que la consolidación fiscal se concentró en recortes de gasto tuvieron más éxito que aquellos basados en el incremento de los ingresos. De manera similar,

los casos más exitosos se asocian con fuertes reducciones de los gastos centrados en disminuciones de las erogaciones en salarios, de otros gastos de consumo estatal y de la seguridad social.

7 Algunos factores que han sido considerados importantes para predecir el éxito o la falla del ajuste fiscal no parecieron ser significativos en el estudio del FMI.

7.1 El ritmo de crecimiento económico en el año previo al periodo del ajuste no parece estar directamente relacionado con la bondad de logros de la política.

Incluso, muchos casos exitosos se iniciaron en lapsos relativamente recesivos. Una interpretación parece hallarse en el hecho de que es necesaria alguna "sensación de crisis", asociada con el crecimiento reducido e incluso negativo, para convencer a los políticos de tomar decisiones cruciales como recortar de manera significativa el presupuesto con especial énfasis en los gastos.

7.2 Los movimientos del tipo de cambio real no parecieron haber desempeñado un papel importante en el desempeño favorable de las medidas de ajuste fiscal.

Entre el lapso previo a la toma de las medidas y los dos siguientes años de esfuerzos de contracción fiscal, el tipo de cambio real se apreció ligeramente en los casos exitosos y se depreció ligeramente en los otros. Ello sugiere que los casos exitosos no se beneficiaron de un crecimiento basado en las exportaciones netas.

8 Finalmente, se registraron casos en los que ocurrieron reducciones de la razón de deuda a pesar de no haberse realizado esfuerzos en ese sentido o con medidas mínimas.

Algunos acaecieron a principios de los años setenta cuando la inflación se aceleraba rápidamente generando un alto crecimiento del PIB nominal y cuando las tasas de interés bajaban, esto es, la razón decayó por una inflación sorpresiva.

Sin embargo, dejando de lado esos eventos especiales, el solo crecimiento rápido del PIB no causó un descenso apreciable de la razón; en la mayor parte de los casos fue condición necesaria realizar esfuerzos explícitos y significativos de ajuste a fin de alcanzar logros importantes (en el resto de los episodios de este tipo, las disminuciones fueron el resultado de programas de privatización).

Como conclusiones generales del estudio comentado en este documento destacan cuatro:

· Una política fiscal restrictiva no conduce necesariamente a una recesión.

Contracciones fiscales profundas pueden reducir las tasas de interés y estimular los gastos de inversión así como generar expectativas de menores requerimientos de impuestos futuros que tienden a fomentar el consumo y la inversión y, por ambas vías, apoyar la demanda agregada y la actividad económica.

· La evidencia indica que tanto la magnitud del ajuste como su naturaleza parecen ser los determinantes más importantes en el resultado.

Entre mayor sea la magnitud de las medidas fiscales, mayores serán las posibilidades de reducir de manera exitosa la razón de deuda puesto que la haría parecer más creíble tendiendo a generar mayores expectativas favorables.

Además, si la consolidación fiscal se concentra en el lado del gasto, y especialmente en transferencias estatales y salarios, tiene mayor probabilidad de éxito que si se basa en incrementos de impuestos.

· Un ritmo alto de actividad económica previo a la toma de medidas no asegura el éxito del programa.

· Existe una relación directa entre la coyuntura económica mundial y el éxito en la reducción de la razón de deuda.

BIBLIOGRAFÍA

Dirección de Internet consultadas

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Libros consultados