Introducción
El capítulo trata del diseño de proyectos sociales, aplicando en detalle la metodología de marco lógico, se construye paso a paso un proyecto desde el análisis de involucrados, pasando por el análisis de problemas, objetivos, alternativas y el diseño final de la matriz de marco lógico, en donde se explican en detalle la secuencia lógica del diseño desde las actividades hasta la finalidad de un proyecto y sus criterios de gestión con los indicadores, medios de verificación y supuestos, analizando riesgos y sostenibilidad del proyecto.
Los temas ayudan mucho en el desarrollo del capítulo cinco orientado a proyectos de inversión pública, en esta parte se desarrollan el ciclo del proyecto bajo la normativa peruana del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y se procede luego a construir el flujo de caja de un proyecto público, que tiene ciertas particularidades, pues su análisis de flujo incremental se basa en dirigirse al déficit de atención, indicador que resulta de restar a la demanda con proyecto la situación de oferta optimizada.
Los flujos incrementales de proyectos públicos, se evalúan usando indicadores de mercado, como el típico VAN o usando indicadores sociales, para ello se ajustan todos los ingresos y costos a valores sociales, calculando luego un VAN Social. En caso se tengan problemas de estimación de ingresos, se calcula el Indicador de Costo Efectividad, ambas alternativas se usan para evaluar un proyecto público alineado siempre a las estrategias de desarrollo local y nacional.
Hay que señalar finalmente, que cada capítulo tiene un resumen y preguntas de repaso para guiar al estudiante, además diversos casos de aplicación, esperamos que los lectores puedan desarrollarlos y analizar sus bondades, los colegas profesores pueden emplear los capítulos con su respectiva aplicación de caso y estaría en función al objetivo del curso, si es orientado al análisis de rentabilidad privada o al análisis de rentabilidad social. Nos sentimos muy honrados de que la comunidad académica evalúe este trabajo y lo ponga en consideración para poder tener una mejora permanente al respecto.
CAPÍTULO I
El enfoque privado o financiero, tiene como objetivo obtener la mayor rentabilidad posible para las inversiones que realizan las empresas o los inversionistas, conseguir la rentabilidad implica que prime por encima de otros aspectos, el flujo de caja. Sin embargo, existen inversiones que efectúan organismos sin fines de lucro o no gubernamentales (ONGs), en donde el objetivo primordial no es obtener rentabilidad o un flujo de caja que permita ganancias sobre las inversiones.
En los proyectos de las ONGs, el objetivo primordial se relaciona a mejorar la calidad de vida de la población en donde se ejecuta el proyecto, dicho de otro modo prima un criterio de beneficio social antes que un criterio de beneficio económico. Sin embargo en la preparación del proyecto, debe demostrarse que la inversión a realizar logra el objetivo de mejorar o cambiar la situación de la población afectada con un problema cualquiera (sean habitantes o instituciones sociales), en donde dicho problema limita la mejora de la comunidad o el grupo social en donde se ubica el proyecto.
Según GTZ, un proyecto social puede definirse como:
Se entiende por proyecto de desarrollo (social), una tarea innovadora que tiene un objetivo definido, debiendo ser efectuada en un cierto periodo, en una zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios; solucionando de esta manera problemas específicos o mejorando una situación …
La tarea fundamental es capacitar a las personas e instituciones participantes para que ellas puedan continuar las labores de forma independiente y resolver por sí mismas los problemas que surjan después de concluir la fase de apoyo externo
Formulación técnica mediante Marco lógico
Los proyectos sociales tienen como objetivo generar oportunidades de inversión para resolver problemas existentes en la sociedad, los cuales pueden estar concentrados en diversos aspectos, como por ejemplo: la infraestructura necesaria para el desarrollo de actividades económicas o sociales, también puede invertirse en fortalecer las capacidades de los actores sociales, de modo que estos puedan generar sus propias acciones de desarrollo, o cualquier otra inversión que persiga mejorar la situación de una comunidad cualquiera o modificar su problemática actual, con fines de convertirla en comunidades que tengan oportunidades de bienestar social.
Los proyectos sociales se diseñan de modo participativo, esto se debe a que los actores sociales son los principales responsables de su desarrollo, por ello participan activamente en la detección de sus problemas, como también en el diseño de la solución.
Este proceso lógico de analizar problemas para proponer soluciones concretas y medibles, se conoce como sistema de marco lógico, la lógica del diseño de proyecto debe de tener un enfoque de respuesta a la problemática, respuestas que se transforman en la solución del problema, soluciones que tienen costos o requieren inversiones y que a su vez generan impactos positivos en la población, resolviendo o ayudando a resolver el problema detectado en la comunidad, de ese modo funciona el Sistema de marco lógico.
El Sistema de Marco Lógico (SML), es una herramienta diseñada en los años 70 por las agencias para el desarrollo como USAID, el BID, la Organización Panamericana de la
Salud entre otras. El SML surge como respuesta a las deficiencias existentes en la mayoría de programas o ayudas que existían para países en desarrollo y los logros obtenidos con estos recursos. Leon Rosemberg y Lawrence Posner, evaluaron en 1969 los programas de
USAID para ayudas a países en desarrollo, estos programas a decir de los autores, tenían deficiencias de todo tipo, por ejemplo: inexistencia de objetivos claros, falta de delimitación y claridad en las actividades, las mismas que podían realizarse aún sin corresponder a las necesidades detectadas en el proyecto, no se medían los impactos o cambios logrados y los fracasos se atribuían a aspectos ni siquiera considerados en los proyectos, este diagnóstico revelaba principalmente que los recursos de ayuda externa era usados sin fines claros y peor aún sin analizar el aporte al desarrollo social que dichos fondos debían generar.
El SML es una herramienta flexible, que puede ser mejorada en cualquiera de sus etapas y es además, un instrumento de control del proyecto, puede entenderse al SML como un sistema de planificación por objetivos, cada actividad del proyecto responde a logros medibles que se desprenden de uno o varios objetivos. El SML es por ello, un método de gestión de proyectos de cooperación que permite aplicarse en todas sus fases
El SML es un proceso de diseño y control de proyectos, que consta de diversas etapas:
– Análisis de Involucrados,
– Análisis de Problemas,
– Análisis de Alternativas y elección de estrategias o componentes
– Diseño final de la Matriz de Marco Lógico (MML), que sería la herramienta de evaluación ex ante y también sirve para el control y seguimiento del proyecto ex post.
Cada etapa del diseño del proyecto con SML, persigue diversos objetivos, el paso inicial tiene como meta efectuar un conocimiento cabal de la realidad donde se aplica el proyecto, para poder identificar la problemática actual y sus alternativas de solución. En esta etapa se descartan alternativas no viables y el proyecto se diseña sobre bases concretas y alcanzables.
La fase final de diseño tiene como objetivo prevenir riesgos en la ejecución del proyecto, conocer las necesidades de recursos, la forma de administrarlos y los medios de controlar la marcha futura del proyecto y los impactos a lograr.
Un punto de partida importante en el diseño de proyectos, es tener a la mano información secundaria sobre la comunidad en donde se tendrá el accionar futuro del proyecto, de modo que al convocar a los actores locales, ya se tiene idea de las carencias, de modo que puede orientarse las reuniones a detallar estas carencias y lograr acuerdos que permitan la solución de las mismas.
Hay que considerar que los distintos agentes de cooperación internacional e inclusive las agencias de apoyo del estado, no solicitan detalles del proceso formulador en el SML, pero es necesario presentar la Matriz de Marco Lógico (MML), documento que es el proceso final del SML, de modo que las etapas que vamos a desarrollar son pasos necesarios en el trabajo del diseñador, que se sistematizan en la MML, herramienta que será la usada por las agencias diversas de cooperación.
Análisis de Involucrados
En el pasado, el diseño de proyectos con impacto en el desarrollo socio económico, se hacía directamente desde las oficinas públicas, sin considerar la participación activa de la sociedad civil. Esta concepción centralista por un lado y poco eficiente por otro aspecto, al no determinarse a cabalidad la existencia de recursos locales, ha primado durante décadas; las consecuencias derivadas de este diseño y ejecución de proyectos no participativo, eran desde el no uso de la infraestructura, porque no contempla las prácticas locales, su poco uso por una mala estimación de los beneficiarios, también déficit de capacidad de uso por una subestimación de la demanda.
Bajo estos mecanismos de diseño, por lo general se encontraba resistencia local o un nulo apoyo a los equipos ejecutores del proyecto, lo cual conspiraba para el logro de los objetivos o impacto en el desarrollo local.
En la última década las exigencias de los organismos de cooperación internacional en torno a la participación local, han obligado a los diseñadores de proyectos ha desarrollar esquemas participativos de diagnostico local, que permitan detectar los problemas y posteriormente plantear alternativas de solución que cuenten con el respaldo local. Eso supone además, que los actores sienten al proyecto como suyo, como un resultado de su accionar o rol protagónico en el desarrollo, de manera que se genera una pertenencia al proyecto.
La herramienta más usada para obtener información sobre los actores locales y punto de partida del diseño de proyectos sociales, se denomina análisis de involucrados, el mismo que puede ser desarrollado en reuniones grupales abiertas o bajo diversas entrevistas de campo a los actores relevantes en una comunidad.
Los intereses se refieren a las motivaciones de cada grupo en torno al problema de desarrollo que tiene la comunidad, por ejemplo si en la comunidad existe un déficit de cobertura de salud, los intereses de cada grupo invitado se orientan a como ellos se ven influenciados por este problema o como les afecta su solución. Por ejemplo en este caso se han invitado a la junta administradora de salud local, su interés claro es poder atender a más conciudadanos, en el caso de los médicos, su interés es poder incrementar su radio de acción y con ello justificar su accionar ante la administración de salud del estado, para la autoridad política su interés estriba en el bienestar de su comunidad.
Los intereses no sólo se enfocan en las necesidades o motivaciones de los miembros de la comunidad, sino también en los intereses que tengan los miembros de las organizaciones de apoyo que trabajarán en el proyecto o en los intereses de las agencias de cooperación internacional o los fondos de ayuda local, esto sirve para delinear un proyecto que pueda ser acogido por estas instituciones y llevado adelante con las mejores condiciones posibles.
El análisis de los intereses nos ayuda a visualizar de mejor manera que grupos son los principales implicados en la marcha futura del proyecto, es decir aquellos que podrían ser beneficiarios directos o afectados de modo directo, asimismo detectamos que grupos no están aparentemente vinculados a la problemática tratada en las jornadas participativas,
estos grupos podrían estar excluidos del proyecto o serían afectados de modo indirecto o
ser beneficiarios indirectos.
Análisis de Problemas
El análisis de problemas esta muy integrado al análisis de involucrados, coexisten en el trabajo con los actores estratégicos de la comunidad.
El análisis de problemas, es la herramienta que permite medir el grado de importancia de los problemas planteados por los involucrados. Ellos mismos pueden identificar aquel que consideran un problema central o un problema crítico, este problema central tiene consecuencias para el desarrollo de la localidad, los cuales también son previamente identificados por los involucrados, de igual modo este problema central tiene orígenes o causas, los que son conocidos por ellos.
Es importante el análisis de problemas, ya que permite encontrar consistencia en lo que manifiestan los involucrados sobre su problemática, esto se debe a que algunos problemas pueden ser aislados o requieren su propio tratamiento particular, o algunos problemas pueden ser de fácil solución que no requieren un proyecto específico, otros problemas pueden ser de tal magnitud que es mejor considerarlos como algo externo al análisis pero que también influye en el desarrollo de la comunidad.
Los problemas deben ser bien identificados, el problema no es ausencia de soluciones, es decir el problema no es que no existan aulas, el problema es que la tasa de deserción escolar sea elevada, que la tasa de analfabetismo sea elevada o que la tasa de retraso escolar sea elevada, ese es un problema que tiene además diversas implicancias u orígenes, hay que tener cuidado a la hora de identificar problemas.
Los problemas expresados por los involucrados requieren un análisis detallado, se deben analizar como aspectos totalmente negativos que afectan el desarrollo de la comunidad, no deben ser expresados como soluciones encubiertas, por ejemplo: No tenemos centro de innovación tecnológica, en este caso la solución parece obvia, pero este problema es más una expresión que esconde los verdaderos problemas de la comunidad, que podrían ser:
Artesanos con conocimientos débiles en diseños modernos o agricultores con malas prácticas de cultivo, es decir el rol del diseñador de proyectos es encontrar realmente la expresión que redunde en señalar las debilidades o dificultades que impiden el desarrollo de la comunidad.
Veamos un pequeño ejemplo, para poder determinar el problema central:
Una zona rural tiene una población de 5 mil hab. 70% de los adultos son analfabetos, el 50% de los niños tiene desnutrición. La zona carece de servicios de agua, desagüe y luz. La educación es unidocente y se cumple el 30% de las horas programas al año. Su principal actividad es la ganadería vacuna, con rendimientos de carne y leche bastante bajos. El ingreso per cápita anual se estima en 400 US$.
El gobierno ha catalogado a esta zona como pobre extrema.
Aquí hay diversos problemas que tienen que ver con varios grupos de interesados, pero cual es el problema central?, para ello es bueno evaluar cual problema puede englobar a todos:
– La actividad económica es deficiente, lo que genera ingresos bajos, además no permite mejores condiciones de vida como la nutrición adecuada.
– El deficiente sistema educativo no ayuda en el analfabetismo y seguirá afectando negativamente las condiciones productivas.
– La falta de servicios básicos no ayuda en las condiciones de salud, tampoco es un buen complemento de las actividades económicas.
Debido a que el diagnóstico complementa diversos problemas, es bueno hallar uno que englobe lo anteriormente expresado, esta idea central (o cualquier otra idea inclusiva) puede ser:
Condición de vida inadecuada en la zona
Estas condiciones de vida inadecuada son generadas por diversos aspectos, uno de ellos es el bajo nivel de ingreso y tiene diversas consecuencias, una de ellas es la baja nutrición de los escolares. Con lo cual hacemos un análisis completo de causas y consecuencias en torno al problema central.
Encontrar el problema central puede ser algo complicado o confuso para a comunidad, ya que cada grupo involucrado querrá hacer valer sus problemas como los de mayor importancia, para ayudar en la identificación del problema central se construye una matriz de problemas en donde se evalúan las dimensiones antes mencionadas,
Árbol de problemas
La construcción del árbol debe seguir un criterio de causa efecto y es bueno revisar esa causalidad, porque cuando rediseña un proyecto, este se hace para resolver el problema central, pero se hace atacando las causas para poder revertir así las consecuencias que genera el problema en el desarrollo de la comunidad.
En el ejemplo anterior, la falta de gestión de del desarrollo es causado, entre otros aspectos, por falta de coordinación local, esta falla de coordinación aunado a que se desconoce la realidad de cada distrito, es decir malos diagnósticos, genera que ende las decisiones de inversión pública estarán mal encaminadas, afectando el desarrollo de la provincia.
Otro tema es la falta de capacidades de los funcionarios e involucrados, de modo que su rol como actores y planificadores del desarrollo es débil, generando poca participación en los presupuestos, fallas institucionales de planificación concertada y limitantes en la gestión del desarrollo.
Análisis de Objetivos
El análisis de problemas permite identificar aquellas causas y consecuencias de una situación grave o limitante en el desarrollo de la comunidad, esta situación limitante o problema central debe ser revertido, muchas veces eso quiere decir que el proyecto se enfocará en resolver la limitante principal.
En otros casos los proyectos pueden ser más amplios que el problema central, trabajando diversos aspectos del desarrollo local, o solamente atacando una de las causas, todo depende de la magnitud de recursos con que cuente la comunidad y todos sus aliados en el proceso participativo de diseño del proyecto.
Para visualizar lo que queremos lograr en una comunidad con problemas diversos, debemos transformas dichos problemas en objetivos a lograr o en situaciones positivas.
El objetivo de esta transformación es lograr identificar una meta (basada en el problema central) u objetivo central, dicha meta debe ser alcanzada en función a diversas estrategias o alternativas de solución, estas alternativas salen de transformar las causas en medios de consecución del objetivo central.
Las alternativas, cuando son bien identificadas, permiten además visualizar los impactos o fines esperados con el proyecto, estos fines vienen a ser la transformación en positivo de los problemas consecuencias.
En este sentido el análisis de objetivos, es la base referencial para el diseño de alternativas o de acciones a seguir en el proyecto.
No olvidemos que cada paso del diseño de proyectos es participativo, de modo que los involucrados debatirán en esta parte si algunos objetivos son alcanzables o no, en el caso de no ser alcanzables debemos considerar que esos aspectos se mantendrán a favor del proyecto, caso contrario es un riesgo que debemos asumir y verificar la manera de evitarlo o gestionarlo en el futuro.
Puede darse el caso, que los problemas no sean fácilmente convertibles en soluciones, por ejemplo si el problema es bajos precios internacionales, no es fácil asumir que los precios serán altos, en ese caso este es un riesgo y el proyecto debe tener acciones de mitigación.
Otro aspecto a considerar es cuando los involucrados señalan problemas en donde la solución supera el accionar de la comunidad, en este aspecto, ese problema pasa a ser un supuesto que debemos considerar como positivo, siempre que esperemos que las autoridades de mayor nivel apoyen el proyecto.
Así como el análisis de problemas y su árbol de problemas, tiene relación de causa efecto entre problemas raíces y problemas consecuencias, debemos procurar que el análisis de objetivos tenga una relación de causalidad entre objetivos medios (la base del árbol) que sirven para lograr el objetivo central (el tronco del árbol), este logro del objetivo central permite transformar las consecuencias en fines positivos deseados por la intervención del proyecto.
En esta etapa de diseño, también es importante verificar si no faltan aspectos a considerar en el proyecto, por ejemplo la comunidad consideró que se requiere mejores semillas, pero no se habló del aspecto de asistencia técnica, entonces la asistencia es un medio que debe ser incorporado en este proyecto de tipo productivo.
Para incorporar medios o fines no previstos o cambios en el análisis efectuado, solamente añadimos casillas al árbol de objetivos, es decir añadimos más medios fines según corresponda, además podemos obviar objetivos irrelevantes, inviables o reformular los ya existentes.
Análisis de alternativas
Una vez concluido el análisis de objetivos, ya podemos tener una idea aproximada de los retos que enfrentará el proyecto, es decir de lo que busca lograr como fines, asimismo ya se tiene claro que aspectos deben trabajarse para lograr un proyecto con impacto exitoso.
Para poder delinear el proyecto de manera concreta, se trabaja en el análisis de alternativas, las alternativas son el conjunto de medios que pueden trabajarse, ya sea uno sólo o varios medios agrupados.
Por ejemplo si tenemos un proyecto municipal relacionado al tránsito público, y hemos detectado problemas cusas del mal transporte público en: estado deficiente de los buses públicos, en la formación de los choferes y en la infraestructura de caminos. Para estos problemas se plantearon objetivos medios, como: mantenimiento de buses, nuevos buses, centrales nuevas, capacitación de choferes, mejores turnos, mejores salarios, mejores caminos, mejor señalización y otros.
Es claro que aquí hay diversidad de objetivos, el análisis de alternativas me permite visualizar que voy a realizar, si o haré en conjunto o cada objetivo por separado, o si alguno de estos objetivos medios es inviable.
Es claro que podemos juntar los medios y plantear tres alternativas de solución al problema central:
– Mejora de buses
– Mejora de personal
– Mejora de caminos
Si por ejemplo la infraestructura de caminos es un tema del gobierno central, es claro que ese objetivo es inalcanzable para la municipalidad, de modo que la alternativa de solución: mejora de caminos se transforma en inviable, simplemente se transforma en un supuesto que debemos esperar que se cumpla o debemos hacer el lobby necesario con el gobierno central, para que este aspecto ayude al proyecto
Si no tenemos presupuesto de inversiones, la alternativa de mejora de buses debe revisarse, es decir puedo alcanzar a mejorar el mantenimiento, pero es inviable que compre nuevos buses, de modo que la estrategia o alternativa de solución se revisa y puede optimizarse el uso de los recursos.
Es vital en esta sección, que las alternativas se evalúen en función al logro del objetivo, es decir si una de ellas tiene poco impacto en la situación deseada para la comunidad, entonces esa alternativa u objetivo medio debe ser descartada.
Es bueno que las alternativas diversas sean evaluadas, ya mencionábamos antes dos criterios de evaluación, uno es la posibilidad de efectuar tareas en términos normativos o capacidad legal, otro es la capacidad económica, finalmente esta la capacidad técnica o de personas para llevar adelante la alternativa, sino poseemos esas capacidades, entonces la alternativa queda descartada y nos abocamos a aquella que podamos llevar adelante con éxito.
Si recordamos aquellos aspectos de perfil y pre factibilidad del capítulo I, nos encontramos evaluando si hay viabilidad en la ejecución de determinada alternativa (de no ser viable ninguna no existe un proyecto), esto implica que nuestra fase de diseño de proyecto social, ya se encuentra e la fase de pre factibilidad.
Veamos algunos pasos para ejecutar el análisis de alternativas:
– Paso 1: Identificar diferentes tipos de objetivos (basados en el árbol de objetivos) que podrían ser estrategias a usar en el proyecto, los objetivos pueden combinarse para diseñar las estrategias.
– Paso 2: Considerar la viabilidad política e institucional, además de la existencia de fuentes de financiamiento y otros aspectos necesarios para ejecutar el proyecto.
– Paso 3: Elegir la estrategia principal o la combinación de estrategias a ser usadas en el proyecto, Una ayuda es usar una matriz de criterios de selección de alternativas.
Matriz de criterios de selección de alternativas o estrategias
Cada estrategia o alternativa se somete a las preguntas: Hay presupuesto para ejecutarla?, genera impacto ambiental positivo (cuando menos no genera efecto ambiental negativo)?, genera mejoras en las condiciones sociales o el desarrollo social de la comunidad?, otras preguntas más que pueden considerarse son: contamos con especialistas en el tema del proyecto? Podemos contratarlos?, contamos con equipos especiales para este proyecto? Podemos comprarlos o alquilarlos?
Otros temas a considerar ya dependerán de los involucrados que sigue este proceso de diseño del proyecto.
– Paso 4: Realizar los estudios necesarios para determinar la factibilidad de la estrategia principal o la combinación de ellas, esta estrategia principal o aquellas que se complementen, dan origen al proyecto, llevarlo adelante supone una serie de aspectos adicionales como diseño de obras civiles (de darse el caso) o estudios especiales para el mercado de algún producto en especial, es decir ya contar con información específica para poder plantear los costos del proyecto y gestionar los niveles de cooperación internacional o local que esperamos tener.
Sigamos con nuestro ejemplo del árbol de problemas y objetivos, las estrategias que podemos seguir son:
1. Capacitación en planificación y proyectos para los actores estratégicos en la provincia
2. Articulación y equipamiento de áreas formuladoras de planes y proyectos en los gobiernos locales
3. Conocer las potencialidades de la provincia
4. Contar con un plan de desarrollo articulador en la provincia
La siguiente fase es preguntarse la viabilidad de estas estrategias o su combinación, en este caso vamos a considerar que el gobierno local cuenta con recursos locales para la estrategia 1 y tiene el apoyo de recursos de cooperación internacional para las demás estrategias, de modo que todas son viables.
Finalmente para fines ya de diseño final del proyecto, hay que delinear las estrategias en dos grandes grupos, denominados objetivos estratégicos (OE) o alternativas seleccionadas:
– OE1: Las autoridades, sociedad civil y personal técnico municipal, cuentan con mejores capacidades en planificación y formulación de proyectos bajo la normativa del MEF.
– OE2: Existen propuestas plasmadas en un plan de desarrollo, que articulan territorial y económicamente la provincia con participación activa de la sociedad civil La primera alternativa trabajará la capacitación y generación de habilidades, la segunda alternativa trabajará el conocimiento de las potencialidades que es parte del plan de desarrollo, ya que es el diagnóstico territorial y el otro aspecto que trabajará es la articulación de unidades formuladoras de planes y proyectos.
Algunas veces se comparan alternativas valuándolas económicamente, por ejemplo cuánto cuesta la alternativa 1 de capacitación, a cuántos beneficia y que logros se espera alcanzar en materia de impacto en la comunidad (puede ser mayor inversión pública o número de beneficiados), el análisis prosigue ara valuar la alternativa 2 y 3, se elige la alternativa que más impacto tenga por cada sol invertido, en todo caso se elige aquella alternativa que calce mejor con los objetivos de la cooperación internacional o esté dentro de las estrategias a seguir o metas prioritarias de los planes de desarrollo local.
Matriz de marco lógico (MML)
La fase final del diseño de proyectos es la construcción de la matriz de marco lógico, en ella lo que importa mucho es la lógica de construcción del proyecto, es decir si cada actividad prevista logra un objetivo estratégico o logra trabajar en la alternativa deseada, esto a su vez permite alcanzar el objetivo central y los fines del proyecto.
La matriz de marco lógico brinda además criterios de control y seguimiento de los resultados obtenidos por el proyecto, por ello además de una herramienta de diseño, es también una herramienta de monitoreo.
Una ventaja del proceso de diseño de proyectos, es que la matriz refleja el trabajo participativo y flexible de los involucrados, de manera que ante cambios en las condiciones de desarrollo de la comunidad, la matriz puede ser rápidamente reformulada en sus metas y en sus medios de control, en este último caso su importancia es máxima, pues puede ser que un mecanismo de seguimiento sea deficiente, entonces se pueda rápidamente cambiar por otro de mayor alcance.
La matriz de marco lógico tiene múltiples alcances y se complementa en sus objetivos de diseño, ejecución del proyecto y evaluación ex ante y ex post.
Complementariedad de la MML
La MML es una matriz de doble entrada que contiene información relevante relacionada a los siguientes aspectos:
• Objetivos a lograr y actividades requeridas para el logro de dichos objetivos
• Metas a ser alcanzadas, medibles para cada objetivo y actividad.
• Medios de verificación: Información base de los indicadores que permitirán seguir los logros del proyecto
• Factores de riesgo o factores no controlables: supuestos que estimaremos invariantes en la vida del proyecto, o cuando menos permitirá la gestión de los mismos para mitigar los riesgos negativos o ayudar en la concreción de supuestos con efectos positivos.
CAPITULO II
Diseño de proyectos de inversión pública
Un proyecto es una alternativa de inversión cuyo propósito es generar una rentabilidad económica con el objetivo de dar solución a un problema identificado en un área específica o en una población determinada, buscando una rentabilidad social con su ejecución. En este sentido, resulta evidente la importancia de evaluar todo proyecto de inversión pública, a fin de determinar si realmente alcanza una rentabilidad social mínima deseable, dados los recursos económicos con los que cuenta el Estado.
La guía que se presenta a continuación, incluye un conjunto de conceptos teóricos y metodológicos relacionados con el proceso de identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión pública, los cuales se complementan con el desarrollo de un caso práctico cuyo propósito es poder ilustrar los mencionados conceptos. En la cual mostraremos un caso peruano que consta de un diseño de proyectos de inversión pública emana de las normativas del Ministerio de Economía y Finanzas, que para este fin ha creado el Sistema Nacional de Inversión Pública.
5.1 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
Hasta mediados de los años 90 la forma de diseñar y evaluar proyectos en el sector público era siguiendo los siguientes criterios:
IDEA – EXPEDIENTE TECNICO – EJECUCION DE OBRA
Sin embargo este tipo de criterio obviaba una serie de factores, ya que se pensaba que la idea elegida sería la mejor de un conjunto de posibilidades de inversión, por lo tanto no había el modo exacto para saber si era prioridad para la comunidad o si era la que generaba el mayor impacto para la comunidad.
Por lo cual muchas veces al no conocer el alcance de dicha idea, muchas veces al término de la obra nos encontrábamos antes estructuras de poco uso o sobredimensionado que es lo peor, que eran estructuras sin capacidad suficiente para atender a la comunidad.
Esto nos daba a conocer un mal uso de los recursos y su falta de eficiencia en las inversiones dadas por el estado. Porque en muchos casos se pasaba por alto los expedientes técnicos o estos por falta de recursos, se diseñaban con diversas fallas, de modo que las obras corrían diversos inconvenientes a la hora de poderlas concluir y lo más grave era que no tenían un buen funcionamiento.
Al saber todo eso que pasaba no funcionaba como se quería, quedaron en evidencia del mal uso de recursos que radicaba en gastar fondos de inversión pública en el proceso idea – expediente, sin poder llegar a las obras, una evidencia muy continua en los gobiernos que es ejecutar dichos presupuestos de inversión en estudios que no llevan a ninguna concreciones en obras para el desarrollo.
Por solo mencionar algunas de las carencias que se tuvo en ese momento se decidió diseñar el Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP), el mismo que norma todo el proceso de diseño de proyectos, en la cual parte de las necesidades e ideas a los distintos planes locales, regionales o nacionales de desarrollo. El SNIP sigue como criterio básico el ciclo de vida de un proyecto de la siguiente manera:
Es el conjunto de etapas a través de las cuales pasa un proyecto de inversión pública, desde que se propone una idea para resolver un problema o una necesidad, pasando por sucesivas etapas de estudio, formulación y priorización, hasta la ejecución de la inversión y su puesta en funcionamiento (operación), donde se generarán los beneficios previstos para la población objetivo de dicha inversión. El Ciclo del Proyecto es el eje del Proceso de Inversión Pública.
La Inversión Pública considera al Proyecto como la Unidad Básica dentro del proceso de asignación y ejecución de los recursos. El proyecto tiene un ciclo de vida que se resumen en tres etapas:
Pre inversión: Es la fase en que se formula y evalúa un proyecto para resolver un problema para lograr un objetivo específico. El objetivo de esta fase es apoyar la toma de decisiones sobre la asignación de recursos al proyecto. Esta fase comprende la formulación, desde la identificación del problema, hasta la programación, en la que se asignan los recursos y se consolida con los estudios y diseños para la ejecución. La pre inversión se desagrega en las
siguientes etapas:
– IDEA: en esta etapa, se identifica el problema o la necesidad que se va a satisfacer y se identifican las alternativas básicas mediante las cuales se resolverá el problema.
– PERFIL: en esta etapa se evalúan las diferentes alternativas, partiendo de información técnica, y se descartan las que no son viables. Se especifica y describe el proyecto con base en la alternativa seleccionada. Por lo general, la información en que se apoya la elaboración del perfil proviene de fuentes de origen secundario.
– PREFACTIBILIDAD: en esta etapa se realiza una evaluación más profunda de las alternativas encontradas viables, y se determina la bondad de cada una de ellas.
– FACTIBILIDAD: en esta etapa se perfecciona la alternativa recomendada, generalmente con base en información recolectada especialmente para este fin.
– DISEÑO: una vez decidida la ejecución del proyecto, en esta etapa se elabora el diseño definitivo. En las etapas anteriores se pueden haber elaborado diseños preliminares, pero los diseños definitivos e ingeniería de detalle especialmente en el caso de los proyectos más complejos y de mayor monto de inversión solo se justificará efectuarlos a partir del momento en que se cuente con el dictamen de viabilidad y con la decisión favorable del financiamiento.
Inversión: En esta fase se realiza el proyecto. Como producto de la ejecución del proyecto, se genera la capacidad para resolver el problema.
Operación: Es la fase en la que se usa la capacidad generada por el proyecto con el fin de entregar bienes o servicios con los cuales los beneficiarios solucionan el problema o satisfacen la necesidad que le dio origen al proyecto.
El ciclo se cierra con la evaluación ex-post, con el fin esencial de verificar que el proyecto ha cumplido con su propósito central de resolver el problema y que está produciendo los efectos deseados.
En cualquier etapa se puede tomar una de cuatro decisiones:
– La información es suficiente y demuestra que el proyecto es viable: Se toma la decisión de asignarle recursos y ejecutarlo.
– La información demuestra que el proyecto definitivamente es inviable: Se desecha.
– La información demuestra que el proyecto es viable, pero no están dadas las condiciones favorables para su ejecución (políticas, sociales, culturales, tecnológicas y financieras): Se aplaza para revisarlo en una oportunidad futura.
– La información no es suficiente para sustentar una decisión: Se procede a la siguiente etapa.
Una vez aprobado el proyecto viene la fase de inversión, en donde se planifica y realiza las actividades de equipamiento o construcción conducentes a tener todos los activos necesarios para la generación de bienes o servicios para la comunidad. Se pueden identificar tres aspectos en la etapa de inversión:
– Planificación: en donde se procede a diseñar o tener listos todos los planos o detalle de obras y los estudios de planta y equipos requeridos, todo este proceso se planifica mediante un cronograma de ejecución y un plan aprobado de desembolso con las entidades financieras, agencias del estado o agencias de cooperación que financiarán el proyecto.
– Formalización de la inversión: esto supone realizar todos los contratos o acuerdos formales con los proveedores de equipos o ejecutores de las obras civiles, asimismo se inician los pagos previos, de modo que también se reciben los primeros desembolsos.
– Ejecución: en esta fase ya se implementan todos los ambientes, se equipan los espacios físicos construidos y otros aspectos relacionados a iniciar las operaciones del proyecto.
La pre inversión facilita un proceso de evaluación-decisión orientado a verificar la pertinencia, viabilidad y conveniencia del proyecto antes de asignarle los recursos solicitados. Entre otros, por lo menos tres aspectos deben ser verificados:
– El proyecto es una buena solución al problema planteado;
– La alternativa seleccionada es más conveniente que las desechadas y que no hay a disposición otra alternativa mejor.
– El proyecto es consistente, viable y sostenible desde varios aspectos: Financieros, Institucionales, Ambientales, Técnicos, de Riesgo, Sociales, Económicos y de Género.
Pasada la etapa de inversión viene la fase de operación, en esta parte se inicia la producción de bienes y servicios, esta producción se dará a lo largo de la vida útil del proyecto, cabe señalar que en los proyectos públicos por lo general no se tiene valor de recuperación de la inversión y su horizonte es generalmente a 10 años. Como todo proyecto, aquellos de inversión pública también se inician con un conocimiento de la demanda, en este caso la demanda por servicios públicos o bienes públicos, los mismos que serán ofertados por el proyecto.
5.2 Análisis de la Demanda
La demanda se considera como los requerimientos de bienes o servicios que harán los habitantes o consumidores de alguna zona, que le permite cubrir sus necesidades o resolver una situación de por sí deficiente para su desarrollo.
La demanda debe estimarse conociendo la realidad local y en función a medidas específicas, por ejemplo proyectos de irrigación, requieren medidas en metros cúbicos de agua por segundo, proyectos de energía en Kw/hora, proyectos de salud en atenciones, consultas u otra medida que refleje el servicio médico brindado, proyectos de telefonía rural en minutos por llamada y diversos indicadores en función a lo demandado.
Es de mucho interés conocer las necesidades exactas de los pobladores en referencia a la calidad exigida para el bien o servicio, en cual tenemos que contar datos que ayuden a configurar mejor al demandante.
Podemos establecer criterios de estimación de la demanda dirigida al proyecto, con la cual podemos nombrar algunos:
– La proyección de la población en referencia: con esto queremos realizar una estimación referente a la población afectada y su evolución en un horizonte temporal. Para ello se usa estadísticas de las instituciones vinculadas a la medición de estadísticas y sus proyecciones de crecimiento anual.
– Servicios que el proyecto ofrecerá: en muchos de los proyectos a realizar no siempre es el poblador quien será la unidad de referencia. Ejm: en el servicio de salud no es el poblador la unidad de medida de las atenciones sino el número de consultas al año que puede realizar dicho habitante.
– Diagnostico de la situación actual de los servicios que el proyecto ofrecerá: con esto queremos saber la actual situación de los servicios que se brindan en dicha población, podemos mencionar las carencias y las mejoras que se pueden llegar a realizar en los mismos.
– Proyección de la población demandante sin proyecto: esto implica dar un estimado de la cantidad de habitantes demandantes para la actual situación, es decir si el proyecto se tratara de energia, cuantos pobladores lo requieren por no tener el servicio o por ser este de baja calidad.
– Proyección de los servicios demandados sin proyectos: esto significa estimar el total de servicios a partir de la cantidad de personas demandantes.
– Proyección de los servicios con proyecto: al llegar aquí tenemos que estimar el total de demanda que afrontara el proyecto, hay que considerar aquí que la demanda sin proyecto aumentara ante la ejecución de la inversión planteada desde un principio. La demanda con proyecto incorpora todos estos cambios de demandantes ante los incentivos que generan los proyectos.
Luego de hablar un poco de como poder iniciar un proyecto podemos decir que nuestro punto de partida para conocer la demanda, es la situación sin proyecto. La normativa de la inversión pública exige estimar primero la demanda sin proyecto, es decir la demanda en las condiciones actuales. Por la cual podemos hacer uso de esta ecuación para poder realizar un proyecto partiendo de una demanda sin proyecto más una demanda potencial.
Demanda con proyecto = Demanda sin proyecto + Demanda Potencial
5.3 Análisis de la oferta
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