La ética y la moral en los funcionarios del servicio público en Cuba”

Introducción

El tema sobre la ética ha sido tratado desde distintos puntos de vista y más importante aún el tratamiento brindado desde distintas ciencias, dándole desde su esencia un sentido a tan importante categoría. Con diversos niveles de exigencia tanto como la ética, la moral, la educación y el Derecho incluyen como es conocido, una serie de normas, reglas y preceptos del comportamiento humano que, como resultado de su infracción o incumplimiento conllevan a diversas sanciones. Claro está, con las correspondientes diferencias y sobre todo efecto ante la sociedad.

En ese sentido cabe destacar que estas categorías señalan y particularizan las exigencias derivadas de las virtudes o valores esenciales. Por esta razón resulta importante hacer alusión a la siguiente frase: cuando nos habla de la elección humana entre el bien y el mal": Tanto la virtud como el vicio están en nuestro poder. En efecto, siempre que está en nuestro poder el hacer, lo está también el no hacer, y siempre que está en nuestro poder el no, lo está el sí, de modo que si está en nuestro poder el obrar cuando es bello, lo estará también cuando es vergonzoso, y si está en nuestro poder el no obrar cuando es bello, lo estará, asimismo, el no obrar cuando es vergonzoso"[1].

Desarrollo

Una sociedad es un cuerpo complejo que no puede basar la regulación de su dinámica interna en la buena voluntad de quienes la componen. Por tal motivo se crean normas y sistemas capaces de regular, controlar y mantener un orden social. Sin embargo no siempre se fiscaliza, controla y se atiende como es debido a quienes ponen toda una confianza en los encargados de realizar una determinada función que atañe a toda la generalidad en una sociedad determinada. Resulta que en ocasiones no se presta la necesaria atención a lo que el individuo debe hacer como parte de su responsabilidad, luego para esquivar el resultado realiza actos que va incluso en detrimento de su propia imagen y sobre todo, la imagen de la institución (Administración Pública) a la que representan.

El quebrantamiento, inobservancia o el mal funcionamiento de las normas por los servidores públicos, traen como consecuencia efectos negativos, implicando defectos éticos de suma importancia en la prestación de los servicios públicos. De tal forma tanto en la actividad realizada, su actuar legítimo o ilegitimo deben de estar asentado en la moral como principio indispensable de una sociedad socialista. La moral y la ética como la ciencia que la estudia resultan significativas en un Estado de derecho, y el respeto a ello por todos los medios personales de la Administración Pública –dígase dirigentes, funcionarios, trabajadores o la última terminología utilizada en los últimos tiempos "cuadros" puede garantizar incluso el ejercicio de la fuerza y la violencia legal. De hecho es lo único que en buena medida legitima y suaviza el uso de la violencia por parte de los poderes del Estado.

El buen uso del principio de legalidad por los medios personales de la Administración, específicamente por aquellos que tiene a su cargo el poder para crear en determinados momentos normas para organizar una actividad constituye el puntal básico de la moralidad pública. El normal desarrollo de las sociedades hasta llegar a las que hoy conocemos como modernas van adquiriendo determinadas conductas que en determinados momentos pueden ser considerados como inadmisibles. No se concibe una sociedad democrática donde pueden y sean vulnerados determinados principios éticos y morales. El respeto a los Derechos Humanos, a la vida, a la dignidad del ser humano, que es objeto y sujeto de la acción política y del "deber ser": la ética y, la moral individual; es siempre absoluto e imprescriptible. En determinados momentos se pensó en la separación existente entre el orden moral y el orden jurídico. Sin embargo la realidad muestra un resultado totalmente distinto, el mundo jurídico protege y promueve determinados valores morales; cómo no hablar de cuestiones morales en el ámbito del sistema de elaboración de las normas o de la administración de la justicia.

En Cuba se trabaja incansablemente por mantener vivos aquellos valores por lo que durante muchos años se ha luchado, derrocando inclusos gobiernos que pisotearon en su momento principios y valores éticos. No obstante, sobre todo en la última década se ha visto afectada la ética y la moral en determinadas esferas de la sociedad. En ese sentido algunas preguntas bastarían para dar un sustento y dirección a esta investigación ¿Cómo se manifiesta la ética y la moral en los funcionarios del servicio público en Cuba? ¿Existe un deterioro de los principios éticos en esta actividad tan importante para el desarrollo de la comunidad? Las respuestas no solo resultarían interesantes para este trabajo, sino que contribuirían con el perfeccionamiento de la doctrina nacional y el derecho positivo cubano en general.

Por su parte y para un mejor entendimiento del asunto y la importancia de los servicios públicos se debe de partir que este ha sido concebido como la piedra angular del Derecho Administrativo clásico y fundamento de las teorías especiales del mismo. Desde el surgimiento del Derecho Administrativo como ciencia jurídica independiente, la tesis predominante fue siempre la de comprender la regulación de esta ciencia con un único objeto que se refería a los servicios públicos, tanto es así, que muchos tratadistas de esta materia conceptualizaban el Derecho Administrativo como la rama jurídica reguladora de servicios públicos; y dejaban fuera de su regulación lo multifacético de las relaciones sociales que se conviertan en relación jurídico administrativas.[2]

Un ejemplo de tal concepción se encuentra en la obra de Adolfo Posada quien expresa que "la función administrativa se resuelve concretamente en servicios: La administración es un sistema de servicios"[3]. Igualmente Chuayffet Chemor, explica como el de servicio público es un concepto que en su momento constituyó el eje de la actividad administrativa y consecuentemente, el objeto de regulación casi único del Derecho Administrativo[4]

Parada por su parte, explica sobre la denominación como "actividad de prestación" o "servicio público", considerando este último término equívoco, porque a su alrededor se han planteado grandes y graves cuestiones dogmáticas, al haberse intentado construir sobre el concepto mismo del Derecho Administrativo, por un lado y por otro porque no designa exclusivamente una forma de la actividad administrativa, sino todo el conjunto de ella y de los órganos de la Administración con independencia de que la actividad que desarrollen sea de prestación, de limitación o de fomento. En tal sentido acota que la generalidad a que se presta el término servicio público justifica que se postule su sustitución por el de actividad de prestación, o al menos la utilización indistinta de uno y otro, lo que permite la conversión de aquel a la actividad prestacional[5]

En efecto el citado autor encierra los marcos de la actividad administrativa en la prestación, desde el momento en que señala que es aquella por la que la Administración, sin limitar ni incentivar la actividad privada, satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados.

García Oviedo resalta como la idea del servicio público implica un conjunto de elementos y actividades coordinadas a un fin, y se apoya en la obra de Jéze, Mayer y Wigny[6]Este catedrático, como Lancís distingue entre servicio público y servicio privado.

De tal manera no es difícil comprender que los autores parten de criterios muy diferentes basados en la manera en que se presta el servicio, el fin, la persona que lo atiende, la manera en que se presta y el régimen que lo regula. En cuanto a la finalidad se aborda como problemática a la hora de hacer una distinción, pues no resulta suficiente, ya que obviamente la intención del servicio público es satisfacer las necesidades generales, sin embargo estas pueden ser en buena medida satisfechas a partir de servicios privados, por tanto es indispensable que el servicio que se presta tenga intrínseco la satisfacción de un interés general.

Hay que insistir en que no es necesario que quien realice el servicio público sea una entidad o agente público, pues esto no es lo que califica a esta actividad sino el fin al que tanto se ha hecho alusión, porque esta actividad puede ser realizada por particulares o entidades con las mismas características que los particulares; lógicamente sin que la Administración pierda la titularidad. De igual manera, no puede calificarse de público el servicio porque es al público a quien se ofrece pues hay verdaderos servicios, como el de defensa nacional, que es utilizado por el Estado. El servicio público caracterizado por un régimen jurídico especial implica el gozar de reconocimiento legal, de lo contrario no existirá.

Resulta importante lo señalado por Boquera Oliver[7]cuando destaca en su obra la condición sine qua non para que pueda crearse un servicio público, es decir, que el legislador debe haber calificado de público el fin que será atendido, de esta manera el legislador y la Administración Pública decidirán cuales serán esos servicios sin contar aquellos en los que la Ley impone su creación a la Administración Pública por ser considerado necesario para satisfacer necesidades de carácter colectivo y en los que se le deja discrecionalmente su creación,(servicios voluntarios). En este caso la Administración puede optar por atender el fin público mediante técnicas distintas a la del servicio público, sin perder de vista que esta discrecionalidad ocasiona ciertos problemas desde el momento en que una prestación sea reconocida como necesidad colectiva y en otro momento deje de serlo, lo cual pude provocar un grave perjuicio al particular que presta este servicio en su forma de gestión indirecta. En tal sentido es de considerar que se necesita que exista un régimen legal que respalde y permita poder satisfacer necesidades colectivas sin limitación alguna, para que pueda la Administración atenderlas sin intereses particulares y participación imprescindible de la persona jurídica individual.

García Oviedo concluye, que de la adecuada combinación de estos criterios resultará la naturaleza pública de un servicio y expresa que público "es el servicio que satisface una necesidad colectiva y cuya gestión es asumida, ya por la Administración directamente, ya por una persona o entidad a su cargo. Es indiferente que el uso del servicio se ofrezca al público o se lo reserve a la Administración"[8].

El profesor Parada hace un llamado a la atención en cuanto a la dificultad de establecer un criterio material que precise qué actividades son públicas por naturaleza y cuales pueden o deben ser confiadas a particulares. Se puede considerar que en un sentido teórico y limitado se habla de servicios públicos para indicar las actividades tendentes a procurar una utilidad a los particulares, tanto en orden jurídico como de orden económico social, en relación a las necesidades físicas, económicas e intelectuales de los ciudadanos (servicios de transporte, iluminación pública, radio difusión, etc.)

Por su parte Lancís reconoce que hay características propias en el servicio público que lo distinguen del carácter de privado, pero esa diferencia es ocasional ya que cambia de época en época y de un país a otro, y que sobre el criterio que rige la calificación definitiva de un servicio como público o privado no se ha dicho la última palabra[9]Opinión muy parecida, es la que sostiene la autora cubana Lanza López, cuando expresa que si se partiera para determinar la existencia de un servicio público, de delimitar su objeto entendiendo como tal la satisfacción de necesidades o intereses de carácter general, se deduciría que ello es verdaderamente difícil, ya que estas actividades o intereses pueden variar a través del tiempo e incluso en el mismo país, por lo que una actividad que se consideraba servicio público más tarde puede no considerarse como tal, y por ende concluye que la determinación del objeto del servicio público depende del grado de evolución de las costumbres en su ambiente social, en determinado país[10]

De manera general, la continuidad, uniformidad, confianza pública en su efectividad, economía en su disfrute, igualdad en su aplicación, comodidad del público, pero como destaca Pérez, los autores se encuentran de acuerdo en que existen tres reglas que son características comunes a todos los servicios públicos, la continuidad, la igualdad de los usuarios y la adaptación del servicio a las necesidades del público[11]

Detenerse un instante en analizar los diferentes conceptos emitidos por los autores, hace concluir sobre la gran diversidad de criterios, adaptados y vistos desde ángulos diferentes, por ejemplo; a las anteriores se une las consideraciones de Adolfo Posada[12]en cuanto a que los servicios públicos son actuaciones administrativas consistentes en prestaciones asistenciales de la Administración Pública que satisfacen necesidades colectivas; y las de un grupo de autores alrededor de que el régimen de servicio público puede ser tanto de Derecho público, como de Derecho privado, según lo demandan las necesidades a satisfacer, alegando que aunque el servicio público esté regido por el Derecho privado, no pierde sus cualidades y centran la atención; para determinar la esencia de la noción del servicio público, en el fin perseguido y no en las normas que rigen la prestación de dicho servicio.

Pero existen puntos en los que todos coinciden, tal es el caso la satisfacción de las necesidades de carácter colectivo; indiscutiblemente esta es la finalidad de la Administración Pública, la razón de su existencia; además de otros como la persistencia, la igualdad de los usuarios y el ajuste de los servicios a las necesidades del público. El servicio público debe estar regulado por un régimen jurídico erigido en las potestades y poder de la Administración Pública, que permita satisfacer el interés público, mediante la gestión, ya sea de manera directa o indirecta, la disciplina y control de tal servicio que a la vez supone una actividad técnica que ha de prestarse de manera constante (regular), sin interrupción (continua) y adecuada, y que por demás garantice la igualdad y con un trato uniforme y homogéneo para todos los posibles usuarios.

Basados en esta caracterización general podemos afirmar que en Cuba aparecen determinadas actividades realizadas tanto por la Administración como por los particulares que pueden erigirse como un servicio público al contar con las características mencionadas. En este sentido se alcanzan actividades como el transporte en sus diferentes modalidades (terrestre, aéreo, ferroviario, etc.).

Una vez analizado estos criterios podemos volver a la pregunta inicial ¿cómo se manifiesta la ética como categoría en los funcionarios de estos servicios? Como se expresó en algún momento una de las características fundamentales que distinguen a los servicios públicos la constituye la continuidad, regularidad y tracto único para todos los ciudadanos. Sin embargo no es un secreto para nadie las cuestiones que giran a una persona cuando comienza a dar sus primeros pasos para convertirse luego en usuario del servicio. Por una parte a lo primero que debe de enfrentarse es a la desinformación en la que se encuentran estos funcionarios que al traste dan con un deficiente trato al cliente. A partir de que comienza el proceso para adquirir un boleto de viaje, es entonces donde aparecen las que vulgarmente le llamamos barbaridades.

Por un lado debe soportarse el mal carácter -salvo en determinados casos-de la persona obligada a atenderte por razón de su cargo y funciones; al punto de considerar esta que lo que hace resulta un favor al cliente y no una obligación. Un segundo momento aparece cuando adquieres el boleto y abordas el ómnibus, apareciendo en el lugar que te corresponde otra persona con igual número de asiento. Aquí se dan cuestiones interesantes. El asunto comienza por la deficiente, absurda e incoherente respuesta que se recibe por parte del funcionario encargado de dar solución al problema tales como: "yo no sé quien mandó a dar tanto"; "no sé por qué me cogen pá eso", acomoda por ahí que no hay donde meterlo"[13]¿Será que el respeto entre personas se ha terminado? Lo triste de la historia termina en que al final, esa persona que "tenía" un boleto parecido al suyo o al de otros, realmente no lo había adquirido por las vías legalmente establecidas y destinadas al efecto, por lo que una vez que el ómnibus se aleja del lugar de origen se le cobra por encima y públicamente una cantidad de dinero por el transporte.

Este tipo de conductas mellan la imagen de la actividad prestada por la Administración Pública. No obstante existen otras que se encuentran en el día a día y suponen ser uno de los peores casos; esto tiene que ver con los ómnibus que pasan en transito por cualquiera de nuestra terminales. Una vez el carro en el andén se declara por los conductores una capacidad que no se corresponde con la real, claro está que la ofrecida es muy por debajo de la realidad. Como consecuencia de este acto personas que necesitan del transporte incluso por cuestiones de trabajo se ven imposibilitadas de hacer uso del mismo. En este sentido el funcionario encargado del control supervisa el carro y "no se percata del problema". Finalmente al salir el ómnibus determinadas personas a veces ya identificadas, abordan y pagan una cantidad mayor a la establecida y ocupan los sitios bacantes que por cierto en ocasiones no resultan pocos y aquí cabría preguntarnos ¿Ese dinero va a las arcas del Estado como ingresos públicos? La respuesta claramente es negativa, pues su destino es el bolsillo de aquellos que se aprovechan de una condición, cargo o función en la sociedad.

Conclusiones

Con el presente trabajo se ha pretendido poner al descubierto algunos temas que afectan directamente la actividad administrativa en Cuba. El quebrantamiento de las normas, la violación del principio de legalidad y la falta de insensibilidad en la que se encuentran hoy los medios utilizados por la Administración Pública producen daños a la sociedad cubana. Se puede afirmar, sobre todo en el sector del transporte, que se ha deteriorado casi por completo los principios de justicia, de equidad, de trato a los usuarios y sobre todo la moral y la ética que debe de primar en las personas que realizan estas actividades que resulta de suma importancia para la reproducción de un sistema.

Bibliografía

• 1. Aranguren, José Luis. Ética. Madrid, Revista de Occidente. 1958.

• 2. Badillo, Pedro E. "Una visión humanística de la crisis en la educación". Ábaco. Revista de Educación y Cultura. Santurce, P. R.: Promociones Plenamar. Núm. 2. 1990.

• 3. Camps Victoria. "Historia de la Etica". Editorial Crítica Grijalbo. Barcelona 1989.

• 4. Cortina Adela. "Justicia y Mercado. Restos Pendientes en Ética y Política". José Rubio Carracedo, José María Rosales y Manuel Toscano Méndez. Editorial Trotta. Madrid 2002.

• 5. Chartzman Birenbaum. Alberto. "Ética en la función pública". Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

• 6. Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho Administrativo, volumen II (parte general. conclusión), reimpresión de la 7ma edición, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986.

• 7. Lancís y Sánchez, Antonio, Derecho Administrativo, 3ra Edición, Cultural S.A., La Habana, 1952.

• 8. Lozano Teruel, José Antonio. Ciencia, Ética y Derecho. 20-02-99

• 9. Marina y María de la Válgoma José Antonio. "La Lucha por la Dignidad". Editorial Anagrama. Barcelona 2000.

• 10. Matilla Correa, Andry, Guía de estudio asignatura Derecho Administrativo, cuarto año, primer semestre, continuidad de Estudios, Universidad de la Habana, Facultad de Derechos, Departamentos de Estudios Jurídicos Básicos, p. 18.

• 11. Parada, Ramón, Derecho Administrativo, parte general I, 9na. edición, Editorial Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 430.

• 12. Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, según las teorías filosóficas y la legislación positiva, tomo II, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1898, P 3.

• 13. Villar Palasí, José Luis. Prólogo a la obra de José Luis Villar Ezcurra, Servicio Público y Técnicas de Conexión. C.E.C. Madrid. 1980. p. 10.

Autor:

Lic. Yomisel Galindo Rodríguez

(Profesor de Derecho de Propiedad Industrial y Derecho Internacional Privado). Universidad de Granma (UDG)

[1] Aristóteles en su "Etica para Nicómano", citado por Chartzman Birenbaum Alberto. Ética de la función pública. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

[2] Lanza López, Maria Teresa La concesión administrativa de servicio público, en Temas de Derecho Administrativo cubano, tomo II, coordinado por Andry Matilla Correa, Editorial Félix Varela, la Habana 2004.

[3] Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, según las teorías filosóficas y la legislación positiva, tomo II, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1898, P 3

[4] Chuayffet Chemor, Emilio, Derecho Administrativo en http://www.fd.uo.edu.cu tomado de www. jurídica. unam .mx/navjus/index.htm., consultada el 11 marzo del 2009.

[5] Parada, Derecho… I, cit ,p 485

[6] García Oviedo, Carlos. Derecho Administrativo, 3ra Edición, E.I.S.A, Madrid. 1951 p. 97

[7] Boquera Oliver, José María. Derecho Administrativo, volumen I, 3ra Edición, Editorial Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979, pp. 234 y 235.

[8] ídem pp. 99 y 100

[9] Lancís y Sánchez, Antonio, Derecho Administrativo, 3ra edición, Cultural S.A., La Habana, 1952 Ídem p. 42.

[10] Lanza López, Maria Teresa “La concesión administrativa de servicio público”, en Temas de Derecho Administrativo cubano, tomo II, coordinado por Andry Matilla Correa, Editorial Félix Varela, la Habana 2004. P.396.

[11] Pérez, Efraín “El Poder Ejecutivo en el Derecho Público y en la Constitución. Tercera reimpresión. Ediciones ESTADE, Quito, 2000.

[12] Posada, Adolfo, Tratado…II cit… tomo II, p3

[13] Santiago de Cuba terminal de ómnibus ASTRO en fecha 23 de enero de 2013.