Evaluación de riesgos componente básico del sistema de control interno

Introducción

El riesgo de crédito, describe aquellas amenazas que se puedan producir por insolvencia provisional o definitiva de un crédito, así como aquellas consecuencias adversas resultantes de un retraso en su efectiva recaudación.

El riesgos de fiabilidad de la información, recoge aquellas incidencias que puedan producir una pérdida de fiabilidad en la información utilizada para cubrir necesidades de gestión y en la información dirigida a satisfacer la rendición de cuentas, prestando especial atención a los requerimientos legales que puedan incidir sobre el régimen económico-financiero de la Universidad.

El riesgo financiero engloba las consecuencias adversas que puedan producirse por una alteración cuantitativa o cualitativa en los ingresos presupuestarios, recogiendo las disminuciones efectivas de recursos financieros mantenidos en ejercicios presupuestarios previos, así como el desaprovechamiento de iniciativas que faciliten el incremento o diversificación de las fuentes de financiación

El presente trabajo se centra en la evaluación de riesgos por considerar que, en cierta medida, constituye el núcleo neurálgico sobre el que giran el resto de los componentes del sistema de control interno.

Objetivos asociados a las fuentes de financiación

Tener conocimiento sobre los objetivos operacionales, de información y de la consecución que una institución pretende alcanzar constituye un aspecto básico a la hora de definir el sistema de control interno, máxime si se trata de un área de gestión de tan clara trascendencia estratégica como es el caso que nos ocupa. En este sentido, el presente epígrafe describe la situación presente de la ULPGC en referencia a sus fuentes de financiación, observándose como los máximos responsables han logrado definir paulatinamente sus objetivos a través del proceso presupuestario y como respuesta a las exigencias de su principal agente financiador. Así mismo, como se pondrá de manifiesto, la misión institucional y los objetivos generales definidos en los Estatutos constituyen un punto de referencia en la definición de los objetivos asociados a las fuentes de financiación, aunque alcanzan un mayor grado de formalidad a través de los contratos–programas firmados entre la Universidad y la Comunidad Autónoma de tutela.

De acuerdo a la capacidad normativa y de gestión que la Ley le confiere, la institución universitaria objeto de estudio define su misión institucional a través del artículo 3 de sus Estatutos en los siguientes términos:

"La misión de la Universidad se centra en el desarrollo de las actividades de docencia, estudio e investigación al servicio de la sociedad. Por ello, la Universidad se compromete a lo siguiente:

.- Difundir el conocimiento a través de una docencia de calidad, adecuada a los objetivos específicos de las diversas titulaciones y cuyo contenido responda tanto al desarrollo del conocimiento como a las demandas del mercado de trabajo. Esta docencia de grado se verá complementada con la de postgrado y la formación continuada.

.- Avanzar en la innovación y el desarrollo del conocimiento a través del apoyo a la investigación en los diferentes campos de las ciencias experimentales, las ciencias de la salud, las ciencias sociales, las humanidades y las tecnologías.

.-Orientar los recursos de la Universidad y la experiencia profesional de su profesorado hacia la prestación de servicios a la comunidad con el fin de satisfacer las demandas sociales, de colaborar en la solución de sus problemas y de atender a sus necesidades.

La Universidad ampliará el desarrollo de sus actividades a un entorno internacional y global a través de redes de universidades y convenios bilaterales de colaboración con la aspiración de llegar a ser lugar de encuentro entre instituciones análogas de Europa, los países africanos próximos y Latinoamérica.

En el desarrollo de estas actividades, la Universidad dará prioridad a aquellas cuestiones que afecten de manera general al presente y al futuro de Canarias, a la mejora global de la calidad de vida de sus gentes y a la consecución de un desarrollo sostenible para el Archipiélago".

Para alcanzar esta misión institucional, el artículo 4 de los Estatutos desarrolla doce objetivos generales en el marco de cinco ámbitos de actuación (docencia, investigación, servicios a la sociedad, servicios a la comunidad universitaria y gestión), cuyas líneas de actuación vienen siendo desarrolladas por el Vicerrectorado de Planificación Económica y Relaciones Institucionales conjuntamente con la Gerencia y con la aprobación unánime de la Junta de Gobierno.

A los efectos del presente trabajo, interesa destacar el objetivo octavo del programa de actuación adoptado por la Universidad, cuyo contenido sugiere, por una parte, la importancia que se otorga a la captación y empleo de la financiación como elemento necesario para el logro de la misión institucional; y, por otra parte, el desarrollo de un programa de actuación amplio con una multiplicidad de objetivos operacionales. Estos objetivos operacionales se formulan para cada ejercicio presupuestario y están sometidos a cambios continuos, "por haber sido ejecutados plenamente; otros modifican su formulación de contenidos, al presentarse como una continuación o profundización de la labor ya realizada, o por necesitar de concreción a la luz de la experiencia adquirida en su desarrollo, y, finalmente, se incorporan otros que resultan necesarios para dar continuidad a los programas realizados en 1999 y 2000 o avanzar en el cumplimiento de los objetivos estatutarios"

En esta línea, el reciente contrato-programa entre la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y la Universidad de las Palmas de Gran Canaria3 para el período 2001-2004 refuerza los objetivos anteriormente señalados en relación a las fuentes de financiación, al desarrollar un nuevo modelo de financiación cuyos principios de desarrollo pretenden asignar financiación ordinaria sobre la base de los costes autorizados y la demanda de cada ejercicio presupuestario, así como fondos adicionales vinculados al cumplimiento de determinados objetivos e indicadores de la actividad universitaria. A este respecto, es preciso resaltar que el contrato-programa no sólo afecta a las atribuciones patrimoniales que asigna anualmente la Comunidad Autónoma de Canarias, sino también al volumen de recursos que debe ser generado desde otras fuentes de financiación del sistema universitario, en términos de porcentajes de participación sobre el total de recursos corrientes.

Cuadro 1. Objetivo y líneas de actuación asociadas a la financiación

Fuente: Junta de Gobierno (Pleno del 2 de diciembre de 1998)

Programa de actuación (ejercicio presupuestario 1999):

Programa de actuación (ejercicio presupuestario 2001):

Dada la trascendencia de los compromisos asumidos (véase cuadro 2), resulta evidente el interés de contar con un sistema de control interno que favorezca la consecución de estos objetivos internos y que responda, a su vez, a las exigencias impuestas por la normativa externa, especialmente las que se imponen desde el ámbito presupuestario y contable.

Cuadro 2. Compromisos de la ULPGC en el contrato-programa 2001-2004

Fuente: Contrato-programa 2001-2004

Por otra parte, las universidades, por su condición de administraciones públicas, quedan sujetas a la institución del presupuesto y, por tanto, todos los gastos e ingresos son ineludiblemente de naturaleza presupuestaria y tienen como destino, con carácter general, la prestación de servicios públicos (docencia, investigación y extensión universitaria), sin perjuicio de otras aplicaciones relacionadas, directa o indirectamente, con éstos (guarderías, residencias, librerías, servicios de deportes, etc). De forma similar, los ingresos presupuestarios constituyen el conjunto de medios financieros que, cualquiera que sea su naturaleza, pueden llegar a las universidades públicas para atender las obligaciones derivadas de la ejecución del gasto público. Es más, se entiende que los ingresos presupuestarios se destinan a financiar el conjunto de las obligaciones presupuestarias, sin perjuicio de que, por razones de equilibrio presupuestario o de prudencia financiera, se contemple la afectación de determinados recursos a la financiación de ciertos gastos. En cualquier caso, los gastos e ingresos presupuestarios deben realizarse con pleno sometimiento a la ley y al derecho, de conformidad con lo establecido por las normas aplicables en cada caso, reguladoras del régimen económico y financiero de las universidades públicas, autorizándose sus respectivas cuantías, con el detalle adecuado, a través de los presupuestos que, con periodicidad anual, aprueba el Consejo Social a propuesta de la Junta de Gobierno.

Así pues, la naturaleza de las universidades públicas impone una fuerte regulación externa sobre las fuentes de financiación, provocando un fuerte solapamiento entre los objetivos de cumplimiento y de información; y éstos con los objetivos operacionales. Esta interrelación entre los objetivos refuerza la idea de que los objetivos externos e internos deben ser coherentes y compatibles, es decir, el logro de los primeros debe facilitar la consecución de los segundos y viceversa. Por tanto, en la medida que la ULPGC disponga de un sistema de información contable fiable, al menos en los términos que se vienen exigiendo por la normativa contable y presupuestaria, se facilitará la consecución de sus objetivos operacionales (implantar un nuevo modelo presupuestario, intensificar el control sobre los gastos corrientes de la Universidad, mejorar los mecanismos de gestión financiera y, en particular, la situación de la tesorería). Finalmente, es preciso dejar constancia de que la ULPGC actualmente sólo tiene desarrollada la contabilidad presupuestaria4, si bien está realizando esfuerzos notables por perfeccionar la contabilidad financiera para, en virtud de los requerimientos asumidos por la institución universitaria en el contrato-programa, incorporar posteriormente la contabilidad de costes.

Vinculación entre los objetivos y la evaluación de riesgos: riesgo financiero, de crédito y de fiabilidad de la información

La adecuada gestión de los programas de actuación establecidos por la ULPGC pueden encauzar el objetivo general definido en los Estatutos de la Universidad, dentro del marco normativo impuesto externamente y de los requerimientos establecidos en el contrato-programa, resultando de interés evaluar los riesgos operacionales, de información y cumplimiento que puedan recaer sobre la financiación recibida, teniendo en cuenta que ésta engloba los siguientes ingresos presupuestarios (artículo 217 de los Estatutos de la ULPGC):

a) La subvención global que sea consignada anualmente en los presupuestos generales del Estado o en los de la Comunidad Autónoma.

b) Las subvenciones, legados o donaciones que le sean otorgados por otras entidades públicas o privadas.

c) Las tasas académicas correspondientes a estudios que conducen a la obtención de títulos oficiales.

d) Las tasas académicas correspondientes a otros estudios no comprendidos en el apartado anterior, las cuales serán fijadas por el Consejo Social, a propuesta de la Junta de Gobierno de la Universidad.

e) Las tasas administrativas y otros derechos por la expedición de títulos y certificaciones.

f) Los rendimientos procedentes de los bienes o títulos que forman parte del patrimonio de la Universidad y de los derivados de aquellas otras actividades económicas que pueda desarrollar.

g) Los ingresos derivados de los contratos para la realización de trabajos de carácter científico, humanístico, técnico y artístico, y del desarrollo de cursos de especialización que puedan realizar los Departamentos e Institutos Universitarios o su profesorado.

h) El producto de la venta de bienes y títulos propios y las compensaciones originadas por la venta de activos fijos.

i) El producto de las operaciones de crédito que, para tal financiación de sus gastos de inversión, se hayan concertado. La autorización de tales operaciones será elevada al Gobierno de la Comunidad Autónoma por el Consejo Social, a iniciativa propia o a propuesta de la Junta de Gobierno.

j) Los remanentes de tesorería y cualesquiera otros ingresos que obtenga la Universidad.

La valoración de los riesgos permite conocer razonablemente los principales factores que puedan poner en peligro los objetivos planteados por la Universidad en relación con las fuentes de financiación. La identificación y análisis de tales factores puede realizarse para cada uno de los objetivos del sistema de control interno, si bien esta estrategia no resulta operativa si consideramos el solapamiento existente entre los mismos, pudiendo ser de interés apreciar los riesgos de cumplimiento a través de los riesgos operacionales y de información, siguiendo las siguientes categorías.

.- Riesgo financiero: Engloba las consecuencias adversas que puedan producirse por una alteración cuantitativa o cualitativa en los ingresos presupuestarios, recogiendo las disminuciones efectivas de recursos financieros mantenidos en ejercicios presupuestarios previos, así como el desaprovechamiento de iniciativas que faciliten el incremento o diversificación de las fuentes de financiación.

.-Riesgo de crédito: Describe aquellas amenazas que se puedan producir por insolvencia provisional o definitiva de un crédito, así como aquellas consecuencias adversas resultantes de un retraso en su efectiva recaudación.

.-Riesgos de fiabilidad de la información: Recoge aquellas incidencias que puedan producir una pérdida de fiabilidad en la información utilizada para cubrir necesidades de gestión y en la información dirigida a satisfacer la rendición de cuentas, prestando especial atención a los requerimientos legales que puedan incidir sobre el régimen económico-financiero de la Universidad.

Aportaciones de la administración educativa de la comunidad autónoma

La subvención global fijada anualmente por la Comunidad Autónoma constituye la principal fuente de financiación de la ULPGC y, por tanto, cualquier impacto es significativo en términos de intensidad, alcance, persistencia, reversibilidad y reacción. En la actualidad estamos presenciando cambios profundos en las relaciones de la Comunidad Autónoma Canaria con sus respectivas universidades de tutela, lo que invita a valorar los riesgos asociados a esta fuente de financiación.

Riesgo financiero.

Consideramos que nuestro trabajo no es el lugar idóneo para discernir sobre los planteamientos alternativos que se vienen realizando por expertos en economía de la educación o responsables directos en el sistema universitario, pero sí creemos necesario manifestar como incuestionable la presencia de una opinión muy mayoritaria que reclama cambios sustanciales en las estructuras, modos y comportamientos que identifican los aspectos financieros de la enseñanza pública superior, en sintonía con los cambios producidos a nivel internacional y que, por otra parte, comienzan a tener presencia consolidada en algunas universidades españolas. Es de destacar como durante las dos últimas décadas se han producido cambios destacados en bastantes países de la OCDE, que han venido sustituyendo los sistemas incrementalistas por modelos más objetivos en la determinación de las subvenciones directas recibidas de las administraciones públicas de tutela7. Dichos modelos de financiación difieren en el grado de autonomía que confieren a las universidades y en los términos contractuales por los que se determina el volumen de recursos, aunque frecuentemente se sustentan en fórmulas que conjugan una combinación de inputs (estudiantes matriculados, profesores, titulaciones) y outputs (estudiantes graduados, productividad científica, impacto social).

Si los agentes implicados optaran por un sistema de reclamación basado en el análisis de los costes incurridos por las universidades (sistema dirigido a lograr mayor eficiencia), éstas corren el riesgo de superar el crédito disponible por la administración pública de tutela, si previamente no han infundido en la institución un uso disciplinado de sus recursos financieros. Por el contrario, de establecerse un sistema de distribución bajo criterios de calidad y previamente consensuados (sistema dirigido a lograr mayor eficacia), también puede incurrir en problemas financieros si la institución no logra encauzar las acciones necesarias para su logro.

En un caso u otro, las instituciones universitarias corren riesgos, pero también pueden valorar con mayor claridad las expectativas de su principal fuente de financiación, cuya satisfacción, a través de mayores cotas de responsabilidad, puede conducir a un incremento o estabilidad en las transferencias recibidas.

Los sistemas de reclamación no suelen presentarse en su concepción más pura sino que, por lo general, adoptan soluciones intermedias. Este es el caso del contrato-programa firmado entre la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y la ULPGC, al desarrollar y aplicar un modelo de financiación diferenciado que, por una parte, asigna recursos ordinarios sobre la base de los costes autorizados y la demanda de servicios de cada año y, por otra parte, atribuye recursos vinculados al cumplimiento de objetivos e indicadores de la actividad universitaria. el contrato-programa incluye líneas de financiación dirigidas a controlar los resultados alcanzados por la ULPGC en términos de calidad y eficiencia y, en otros casos, las fuentes de financiación quedan vinculadas al control de los costes incurridos (gastos de personal y otros gastos corrientes).

Asignación de recursos ordinarios sobre la base del coste estándar

La asignación de recursos ordinarios sobre la base de costes estándar constituye la primera y principal línea de financiación establecida en el contrato-programa, teniendo como propósito financiar los gastos ordinarios de la actividad universitaria (gastos de personal y otros gastos corrientes). El modelo adoptado observa a la Universidad en su conjunto, por lo que la financiación se nutre del erario público autonómico, conjuntamente con las aportaciones privadas de las familias y usuarios, a través de las matriculas por enseñanzas oficiales, así como los recursos propios que puede obtener la institución universitaria como contraprestación de sus actividades productivas. En términos de porcentajes de participación sobre el total de recursos corrientes, el plan financiero obedece al siguiente reparto:

.- 75,59% son aportados por la Administración Educativa,

.- 14,21% por tasas, incluyendo las becas.

.- 4,43% de ingresos propios.

.- 5,77% por aportaciones de otras administraciones públicas.

La aportación anual de la administración educativa se denomina Financiación Básica Inicial y su montante se calcula anualmente de acuerdo con el modelo de costes estándar, del número de alumnos financiables que se hayan matriculado en cada curso terminado en el ejercicio anterior a aquel en que se aplicará la financiación y, finalmente, de los porcentajes que correspondan a cada uno de los diferentes agentes financiadores del sistema; esto es:

FBI = X% 3CEi x ETCi

donde,

FBI: Financiación Básica Inicial

CEi: Coste estándar de la titulación oficial "i"

ETCi: Estudiantes a tiempo completo (65 créditos) de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa

Para el cálculo del coste estándar de las enseñanzas oficiales (CEi) se tiene en cuenta diversos parámetros estructurales, coeficientes y módulos asociados:

.- La estructura de la plantilla de personal docente e investigador11 (PDI) y del personal de administración y servicios (PAS). Para la determinación del coste estándar se incluyen todos los costes de personal, tanto docente como no docente, con la repercusión de los módulos que son propios a la antigüedad de la plantilla, así como las retribuciones relativas a los méritos docentes y de investigación.

.- El grado de experimentalidad de las enseñanzas y el tamaño de los grupos financiables. Este grado se obtiene tomando como base el desdoblamiento de grupos que es preciso hacer para impartir las clases prácticas en relación a los grupos estándar establecidos para las clases teóricas.

La dotación de gastos corrientes por alumno y profesor.

Los costes de personal y de gastos corrientes en bienes y servicios se revisarán anualmente y, en cualquier caso, la administración autonómica se compromete a garantizar durante los años de vigencia del contrato-programa un incremento mínimo del 2% para dichos módulos de costes.

Por lo que respecta a la determinación de los alumnos financiables (ETCi), el contrato-programa considera el número de créditos matriculados en cada titulación sobre la base de la siguiente expresión:

ETCi = CRÉDITOS MATRICULADOSi / 65

Así pues, el modelo descansa sobre las aportaciones de los diferentes partícipes en la financiación universitaria, obligándose la ULPGC a implantar una determinada estructura de plantilla, al tiempo que se responsabiliza sobre la racionalidad del gasto corriente. El contrato-programa es consciente de los riesgos financieros que pueden derivarse del nuevo modelo de financiación, especialmente por la incertidumbre que lleva aparejada el coste estándar y el número de estudiantes a tiempo completo. Por esta razón, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias garantiza que su aportación a coste estándar no será inferior al volumen total de la aportación dotada en el ejercicio presupuestario de 2000, con una actualización del 2% para cada uno de los años del período de vigencia del contrato-programa, lo que evidentemente supone una cobertura importante para el mantenimiento de los recursos financieros puestos a disposición de la Universidad.

Ahora bien, con la diferencia entre el volumen de recursos que resultase del nuevo modelo y el compromiso financiero anteriormente señalado, se genera un fondo en concepto de Financiación Básica Condicionada, cuyo libramiento por parte de la administración se hace depender de la consecución de un determinado porcentaje de objetivos e indicadores; esto es:

Si FBIi < ST2000/i; entonces:

FBCi = ( ST2000/i – FBIi)

siendo,

FBIi: Financiación Básica Inicial de la Universidad "i"

ST2000/i: Subvención 2000 de la Universidad "i"

FBCi: Financiación Básica Condicionada Universidad "i"

La Financiación Básica Condiciona, al igual que la Financiación Básica Inicial, constituye una fuente finalista para cubrir los gastos ordinarios de la Universidad, si bien queda sujeta al cumplimiento de tres objetivos de calidad y eficiencia, con diferentes pesos de importancia o factores de ponderación:

.- Adecuar la oferta y la demanda de acuerdo con las necesidades sociales de la formación universitaria (35%).

.- Mejorar la eficiencia general de la Universidad en su función de formación de titulados, en calidad de servicio y duración de las enseñanzas (45%).

.- Mejorar la eficiencia económica actuando sobre las estructuras de costes e ingresos de la Universidad para adecuarlas a las estructuras financieras objetivo del sistema (20%).

Cada uno de estos objetivos se divide, a su vez, en acciones específicas, cuya consecución es medida a través de indicadores cualitativos y cuantitativos para cada uno de los años que comprende el período del contrato-programa.

FONDOS PRESUPUESTARIOS COMPLEMENTARIOS.

La financiación complementaria constituye una línea presupuestaria especial que, de acuerdo al texto del contrato-programa, puede ser absorbida parcialmente atendiendo a la evolución positiva de la financiación básica calculada19, siempre y cuando no exceda de las cantidades programadas. La financiación complementaria contiene diferentes líneas de financiación; a saber:

a) Financiación complementaria sujeta a programación. Contiene, a su vez, dos tipos de programas:

.- Programas de calidad institucional orientados a los procesos de planificación estratégica y a la ejecución de planes operativos para la mejora de las universidades.

.- Programas de calidad de los recursos humanos dirigidos a la mejora de los servicios prestados a los usuarios y al aumento de los niveles de profesionalización y eficiencia del personal.

La financiación complementaria sujeta a programación está orientada a la mejora del sistema de financiación prevista en el modelo de asignación de recursos ordinarios sobre la base del coste estándar. El libramiento de esta línea de financiación requiere que la Universidad elabore una programación anual sobre las iniciativas a realizar, las cuales serán valoradas por parte de la Dirección General de universidades e Investigación. Por tanto, el riesgo financiero de estos recursos va a depender de la capacidad de planificación de la Universidad y de los logros que vayan alcanzados durante el período de vigencia del contrato-programa

b) Programas de financiación específicos para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.

Al igual que la línea de financiación anteriormente descrita, el contrato-programa hace depender el libramiento de este fondo complementario de la programación que realice la Universidad y de la previa autorización por parte de la Dirección General de universidades e Investigación. Dado su carácter finalista, la Universidad "se compromete a presupuestar y liquidar dicho fondo separadamente del resto de los gastos y a presentar la liquidación de los fondos invertidos antes del cierre de cada ejercicio presupuestario".

No obstante lo anterior, en el supuesto de que se produjese una situación de superávit presupuestario durante el período de vigencia del contrato-programa, la Universidad debe comprometer dichos recursos en el saneamiento del déficit acumulado, mientras que la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se compromete a detraer estos fondos excedentes del plan de saneamiento y acumularlos en la línea de financiación específica para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento. Igual compromiso asume si se pusiera de manifiesto, a través de las correspondientes auditorías, que el déficit a 31 de diciembre es inferior al asignado en el contrato-programa.

En esta línea de financiación se hace visible como el riesgo financiero depende del uso disciplinado que realicen las diferentes unidades organizativas sobre los recursos asignados a estas finalidades. A este respecto, la descentralización de estos gastos presupuestarios en centros, departamentos, institutos, unidades administrativas, etc. requieren de un esfuerzo institucional continuo si se desea alcanzar las cotas de eficiencia exigibles, pues el fracaso en la programación de un año incide negativamente en las asignaciones presupuestarias de ejercicios posteriores.

c) Acciones específicas de calidad.

Esta financiación tiene como propósito lograr determinados niveles de calidad respecto al comportamiento organizativo y, en especial, a los programas que recaen sobre el personal. Como acciones específicas de calidad se engloban tres líneas de financiación ligadas al cumplimiento de objetivos: la primera comprende los complementos retributivos del personal docente e investigador, la segunda se dirige a programas de calidad del personal auxiliar y administrativo, y, finalmente, la tercera línea de financiación hace referencia a objetivos de calidad y eficiencia del conjunto de la organización.

La primera línea de financiación se dirige a financiar los complementos retributivos del personal docente e investigador21, aprobados a través del Decreto 122/1999, 19 de julio, y definidos por Resolución de 19 de julio de 1999. En virtud de estas disposiciones el profesorado que cuenta con dos cursos de antigüedad podrá solicitar un máximo de seis complementos retributivos22, si bien a efectos económicos sólo se reconocerán cuatro de forma simultánea. Los complementos retributivos no constituyen una financiación susceptible de consolidación, pues sus efectos económicos tienen carácter personal y temporal, por lo que su montante va a depender de la calidad y eficiencia lograda por el profesorado de acuerdo a los criterios e indicadores definidos en los procesos de evaluación. A nivel institucional, el riesgo financiero que pueda producirse por su desfavorable evolución cuantitativa es relativo si consideramos que esta fuente de financiación es cubierta en su totalidad por la administración autonómica, previa supervisión del proceso de evaluación seguido por la Universidad.

Por lo que respecta al personal de administración y servicios, la administración educativa se compromete a aportar los recursos asignados condicionado al cumplimiento de los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente en el protocolo de valoración e incentivos. Al igual que en el caso anterior, el riesgo financiero asumido no es significativo a nivel institucional, pues la hipotética reducción de esta financiación conlleva una simultánea reducción en el capítulo de gastos de personal. De esta forma, el riesgo financiero queda diluido automáticamente entre aquellas personas que no han logrado superar los criterios de valoración previamente definidos, habida cuenta que los ingresos y gastos no se consolidan en el presupuesto de la Universidad.

Por el contrario, la financiación destinada a financiar la calidad del conjunto de la organización sí puede representar un riesgo efectivo para la ULPGC a nivel institucional, habida cuenta de que tales recursos económicos se libran anticipadamente por doceavas partes, mientras que su liquidación se efectúa en el año siguiente de acuerdo a las reglas de valoración de los cumplimientos y logros alcanzados en el ejercicio anterior.

FINANCIACIÓN ADICIONAL PARA LA IMPLANTACIÓN DE NUEVAS TITULACIONES.

El contrato-programa destina una línea de financiación específica para la implantación de nuevas titulaciones sujeta a los criterios establecidos en la Financiación Básica Inicial, con la diferencia de que establece un número fijo de 50 estudiantes a tiempo completo, tal y como se puede constatar en la siguiente expresión:

FBIT = X% 3CEi x 50

donde,

FBIT: Financiación Básica Inicial para nuevas Titulaciones

CEi: Coste estándar de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la administración educativa

Para que esta línea de financiación específica tenga efectos económicos, es necesario que la Universidad pueda acreditar la existencia de una demanda igual o superior a 160 alumnos de nuevo ingreso por año, sostenida durante un período mínimo que duplique el de la duración prevista en el plan de estudios de la titulación. Por ello, el contrato-programa exige a la Universidad un estudio de viabilidad que garantice la demanda esperada y los costes e ingresos previstos con cargo a la misma, los cuales serán remitidos a la Dirección General de universidades e Investigación simultáneamente a su remisión al Consejo de universidades. Debe tenerse en consideración que, de acuerdo al artículo 1.1 del Decreto 3/1996, de 12 de enero, debe proponerse la supresión26 de todas aquellas titulaciones con una matrícula inferior de 50 alumnos en primer curso durante los tres primeros años, en cuyo caso, los recursos liberados pueden ser utilizados para financiar nuevas titulaciones.

Saneamiento del déficit

Esta línea de financiación excepcional y no consolidable tiene como propósito "equilibrar los resultados presupuestarios negativos acumulados de la ULPGC" y financiar las operaciones financieras avaladas por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias para el saneamiento de la Universidad. El contrato-programa toma como referencia la liquidación presupuestaria del ejercicio de 1998, de acuerdo a las necesidades de financiación expuestas en el informe de fiscalización realizado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma La recepción de estos recursos financieros requiere que la Universidad desarrolle un programa específico de medidas que permitan subsanar las deficiencias de financiación acumuladas, debiendo ser aprobado por las Consejerías de Educación, Cultura y Deportes y de Economía y Hacienda.

Por tanto, de la consistencia del plan de saneamiento elaborado y de su correcta aplicación van a depender los recursos asignados a esta línea de financiación. Ahora bien, el carácter excepcional de esta línea de financiación también requiere valorar la evolución de los valores contables de referencia (saldo presupuestario y remanente de tesorería, principalmente), pues la Universidad se compromete en este contrato de programación plurianual a no incurrir en nuevos déficits presupuestarios. Por el contrario, en aras de lograr la estabilidad presupuestaria, si se produjese una situación de superávit durante el período de vigencia del contrato-programa, la Universidad se compromete a aplicar dichos recursos a la financiación del déficit, mientras que la administración de tutela se obliga a detraer estos fondos excedentes del plan de saneamiento y acumularlos en la línea de financiación específica para acciones de reposición, mantenimiento y equipamiento.

Por todo lo anterior, queda de manifiesto que la Universidad asume un modelo de reclamación basado en la eficiencia, lo que exige infundir un uso disciplinado de los recursos financieros. Como señala el contrato-programa la Universidad debe realizar "un plan de racionalización de sus actividades que tendrá como objetivo la administración y el uso óptimo de los recursos disponibles.".

RIESGO DE CRÉDITO.

Asignada la cantidad en los presupuestos de la comunidad autónoma, la exigibilidad de la transferencia no debe plantear problemas en virtud de lo establecido en el artículo 43 de la Ley General Presupuestaria, al señalar que:

"las obligaciones de pago sólo son exigibles de la Hacienda Pública cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de tesorería legalmente autorizadas".

En consecuencia, los riesgos no se derivan por la exigibilidad de la cantidad asignada sino directamente de la vulnerabilidad que presenten tales créditos, bien por desfases temporales en su asignación presupuestaria y posterior cobro, bien por cambios en las variables que definen el modelo particular de financiación.

Respecto al desfase temporal que puede producirse en la asignación presupuestaria de las diferentes líneas de financiación (financiación básica, fondos complementarios, financiación adicional, saneamiento del déficit), el artículo 54.1 de la Ley de Reforma Universitaria advierte que las universidades sólo podrán elaborar y aprobar sus presupuestos, una vez se haya asignado dicho crédito en el presupuesto de la comunidad autónoma.

RIESGOS EN LA FIABILIDAD DE LA INFORMACIÓN.

La subvención nominativa resulta de los acuerdos adoptados entre el Equipo Rectoral y la Consejería de Educación y, como ingreso principal integrado en los presupuestos, a requerir la ratificación de la Junta de Gobierno y la aprobación del Consejo Social, en virtud de las competencias atribuidas por la Ley de Reforma Universitaria y los Estatutos de la ULPGC35, al señalar en su artículo 220:

"El proyecto de presupuesto anual y la correspondiente programación cuatrienal serán elaborados por la Gerencia, siguiendo las líneas de actuación marcadas por el Claustro y las directrices marcadas por la Junta de Gobierno a través del Vicerrectorado correspondiente. Estos proyectos serán presentados por el Rector a la Junta de Gobierno para que, una vez lo haya aceptado, proponga su aprobación al Consejo Social antes de comenzar el año natural".

El Derecho contable público también ha prestado un cuidadoso análisis, tanto en las definiciones que se aportan en el Plan General de Contabilidad Pública y en los Principios Contables Públicos como en las normas de desarrollo de la Ley General

Presupuestaria en materia contable, estableciendo normas diferenciadas para estas dos instituciones. Así, en el glosario de términos que acompañan al Plan General de Contabilidad Pública, la subvención es "todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas y a particulares, así como las realizadas por éstas a una Administración pública, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios; afectada a un fin, propósito, actividad o proyecto específico; con obligación por parte del destinatario de cumplir las condiciones y requisitos que se hubieran establecido o, en caso contrario, proceder a su reintegro". Por su parte, transferencia "es todo desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en especie entre los distintos agentes de las Administraciones públicas, y de éstos a otras Entidades públicas o privadas, todas ellas sin contrapartida directa por parte de los Entes beneficiarios, destinándose dichos fondos a financiar operaciones o actividades no singularizadas".

Entre los aparatos que configuran los conceptos de subvención y transferencia (desplazamiento patrimonial, objeto, carácter no devolutivo, ente concedente, ente beneficiario y finalidad), todos son coincidentes excepto la finalidad de ambas instituciones. Como se indica en el documento 4 de principios contables públicos, en su párrafo 2.1.1, "[e]s el objetivo, específico o genérico, para cuyo cumplimiento nace la subvención o la transferencia. La diferencia entre ambas se encuentra en la finalidad. Si esta finalidad es concreta y específica la figura se conceptúa como subvención y si es genérica se conceptúa como transferencia".

En la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el ejercicio presupuestario de 2000, se incluyen las siguientes rúbricas presupuestarias: créditos destinados a gastos de personal, créditos destinados a gastos de funcionamiento, créditos destinados a gastos de dotación para las nuevas titulaciones, créditos destinados al plan de plantillas, créditos destinados a sufragar trienios, quinquenios y sexenios de personal, créditos destinados al Plan de Inversiones, créditos destinados a complementos retributivos y anticipo de masa salarial del contrato-programa.

Los créditos destinados a gastos de personal y gastos de funcionamiento pueden describirse como transferencias corrientes al financiar operaciones no concretas ni específicas.

Los créditos destinados al plan de plantillas y los créditos destinados a complementos retributivos pueden ser definidos como subvenciones corrientes al dirigirse a operaciones concretas y específicas

Mientras que los créditos destinados al plan de inversiones se definen como subvenciones de capital, habida cuenta de que son fondos recibidos para la adquisición o construcción de activos fijos perfectamente determinados.