La imposición de contravenciones administrativas por la administración pública cubana (página 2)

Pero que ha ocurrido, una ruptura entre esta legislación y las reglas que para su concepción sistemática pretendió establecer esta norma, lo cuál aún hoy día persiste.

2.- PANORÁMICA ACTUAL DEL SISTEMA CONTRAVENCIONAL CUBANO.

Somos del criterio y coincidimos plenamente con otros autores cubanos que las actuales disposiciones emitidas por parte del estado, que son parte del Derecho Administrativo sancionador en el país, dentro de su contexto social y jurídico son trascendentales, sobre todo para la persona natural. Su finalidad es coercitiva, reparadora y además correctiva.

Además que de manera preventiva constituyen un regulador en la conducta social de los ciudadanos, siempre en correspondencia con el interés de la Administración Pública como persona jurídica superior.[3]

Esto nos da una medida de que en un momento determinado los agentes de la administración pública, investidos en la función estatal de la inspección como acción de control pueden hacer un uso arbitrario de esta, siendo una cuestión riesgosa en nuestro criterio en materia de Seguridad Jurídica, pues viola el principio de Legalidad. Nos basamos al plantear el exceso del órgano que aplica su poder discrecional sobre los ciudadanos que ejecutan funciones públicas en el organismo que como operadores del derecho asistimos y que fue objeto de la muestra dentro del sector del comercio, la gastronomía y los servicios en el periodo de 2006 al 2008.

No encontramos la proporcionalidad entre las sanciones que se aplican como resultado de las acciones de control, que en ocasiones rebasan la cuantía de la multa impuesta por el Tribunal como máximo órgano jurisdiccional, y el salario de un obrero cubano común, traspolandose este derecho administrativo al derecho laboral, al exigir por la autoridad facultada en las instituciones estatales la aplicación de una medida de corte disciplinario luego de impuesta esta multa administrativa.

3.- LA INSPECCIÓN ESTATAL EN CUBA.

Tienes sus antecedentes en la etapa prerrevolucionaria, ejecutada por la Administración Estatal Capitalista, dirigida a los ciudadanos y al sector público, fijada en el artículo 1903 del Código Civil[4].

El profesor Héctor Garcini[5] nos expresaba que en los primeros años de nuestra Revolución no existían las condiciones adecuadas para crear las instituciones adecuadas a un Estado proletario, el Presidente de la República de Cuba, General Raul Castro, la sitúa en el año 1970 cuando se comienza el proceso de institucionalización, se reestructura el Consejo de Ministros y se crea su Comité Ejecutivo, se reorganiza el sistema judicial y se crean las condiciones para instalar instituciones representativas experimentales en la provincia de Matanzas. Tiene lugar además el 1er Congreso del Partido Comunista de Cuba y se aprueba y promulga la Constitución[6] de 24 de febrero de 1976 como punto culminante de este proceso.

La Administración Pública investida de la facultad de emplear la coacción administrativa, la que se basa en la soberanía estatal y activa dentro del marco de la relación general de poder. En cada institución pública se pueden usar medios especiales de coacción adecuados a su finalidad.[7]

Teniendo en cuenta de que coacción es el empleo de la fuerza legitima que acompaña al derecho para hacer exigible sus obligaciones y eficaces sus preceptos. Por tanto es el Estado y las leyes quienes fijan en cada caso las autoridades que poseen el poder o la atribución de usar los medios coactivos y cuales han de ser estos. Son normas de la Administración Publica dirigidas a los administrados.

En la etapa revolucionaria, la inspección estatal en Cuba, tiene su marco legal en el actual Decreto Ley no. 100[8], puesto en vigor su aplicabilidad en la década de los años ochenta. Donde un grupo de organismos de la Administración Central del Estado han establecido sus cuerpos de inspectores, dándole vigencia a los mismos a través de reglamentos, como es el caso del Ministerio de Salud Pública a traes de la inspección sanitaria estatal [9], el Ministerio de Ciencias a través de la inspección ambiental estatal, Tecnología y Medio Ambiente, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el propio Ministerio de Comercio Interior y otros organismos, como los grupos de inspección que se crean por parte de los Consejos de la Administración a nivel provincial y municipal. 

En el municipio de Bayamo, esta inspección esta dirigida al sector del comercio, la gastronomía y los servicios, bajo la jurisdicción del órgano de gobierno del municipio. Con una oficina de supervisión, ejecutora de las acciones de control que se realizan al universo de unidades del sector, integrada por un cuerpo de inspectores quienes ejecutan su acción dirigida a las personas naturales y jurídicas. Constituida a tenor del acto de gobierno[10]

Esta disposición legal, en su articulo 9, en el inciso d, le facultad a los inspectores estatales a "solicitar, en los casos que proceda, el inicio del correspondiente procedimiento disciplinario contra los dirigentes, funcionarios y demás trabajadores presuntamente responsables de las infracciones detectadas "

Por otra parte el posterior inciso e, les autoriza a verificar el cumplimiento de las medidas ordenadas como resultado de inspecciones anteriores. He aquí a nuestro modo de ver el vínculo de la norma administrativa como resultado del poder de la Administración Pública con el derecho laboral. Reiterativo en el posterior artículo 21, inciso b, en relación con la obligación de la entidad como resultado de la inspección ejecutada a la misma, en cuanto a: iniciar, en su caso, procedimiento disciplinario contra los responsables de la infracción. 

Pero la resultante de esta aplicabilidad de la norma jurídico administrativa es que se ha hecho una costumbre que en cada contravención administrativa impuesta en el acta como evidencia de la inspección estatal realizada la que comúnmente denominan Acta Convenio, exigen la aplicación de una medida disciplinaria en relación con la contravención. 

3.1.- LA INSPECCIÓN ESTATAL AL SECTOR DEL COMERCIO, LA GASTRONOMÍA Y LOS SERVICIOS.

La inspección estatal que se realiza en el sector del comercio, la gastronomía y los servicios es ejecutada por parte de los propios inspectores estatales creados por el Ministerio de Comercio Interior, en este caso la denominados inspección interna. Que no es de nuestro interés abordarla en este trabajo.

Por otra parte la inspección estatal realizada por los otros organismos que pertenecen a la  Administración Central del Estado, en particular por el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio del Interior, de Trabajo y Seguridad Social, Medio Ambiente, y otros, es criterio de los autores del trabajo que se atemperan a la letra de la norma jurídica en materia contraventiva.

El cuerpo de inspectores creado por el órgano de gobierno, denominado Inspector Integral al amparo del Acuerdo No. 4047[11] del 2001 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, Reglamento de las Administraciones Municipales y Provinciales del Poder Popular, en el artículo 38 predetermina que los Presidentes de los Consejos de la Administración Municipal y Provincial pueden, de resultar necesario, adoptar instrucciones (está presente sólo este término) complementarias a los acuerdos de dichos Consejos; y en su artículo 55, apartado 19, refrenda como atribución común de las direcciones administrativas provinciales y municipales la de instruir (téngase presente esta palabra) y asesorar a sus entidades subordinadas y a los órganos homólogos del nivel municipal, en el cumplimiento, aplicación y control de las disposiciones que están obligados a cumplir en materia de su competencia. En ese sentido también hay que observar el artículo 56, apartado 4, del Acuerdo 4047 de ese Comité pues destaca como deber, atribución y función común de los Jefes de las Direcciones administrativas provinciales y municipales la de dictar, en el límite de sus facultades y competencia, disposiciones (expresión que consideramos en sentido amplio) de obligatorio cumplimiento para sus entidades y, en su caso, para las demás entidades radicadas en el territorio, siempre que contravenga lo establecido en disposiciones de superior jerarquía.

Disposición Interna que ha sido modificada por el Acuerdo No. 6176[12] del año  2007. Esto queda refrendado pues la Administración Publica en Cuba se identifica a partir del Consejo de Ministros, las delegaciones ministeriales y los organismos que tienen subordinación vertical, y los Consejos de la Administración de los órganos locales del Poder Popular, en plena correspondencia con la división político administrativa en que esta divido nuestro territorio nacional.

La actual actuación del grupo de inspectores que ejercen como Inspectores Integrales no se acogen a las regulaciones que se expresan en la norma escrita en materia de derecho contravencional, pues es común en los mismos en incurrir de forma general en las irregularidades siguientes al momento de aplicar la norma, que son:

·         Uso inadecuado de la figura contraventiva al imponer la multa al infractor.

·         Uso incorrecto de la norma jurídica contraventiva.

·         Traspaso de la potestad de funcionario público en la función de inspector al exigir la aplicación de medidas disciplinarias a la administración de la empresa.

·         No hay un uso adecuado del rango de la norma sancionadora en materia contravencional, al imponer la cuantía de las multas personales e institucionales.

·         No hacen profilaxis educativa con los infractores antes de recurrir a la multa como ultima instancia.

·         No hacen un análisis de la coincidencia de las indisciplinas cometidas por parte de los comisores, sus causas que la generan, áreas de mayor reincidencia, personas naturales de mayor reincidencia, que les permitiría tomar otras decisiones en este particular.

·         La insuficiente preparación técnica y profesional del cuerpo de inspectores.

·         Insuficiente preparación ética del trabajo profesional del cuerpo de inspección.

Por tanto tomando el criterio expuesto por el Dr. Alberto Chartzman Birenbaum[13], quien expone que "la acción humana es el conjunto de medios y fines; para que dicha acción sea buena, tiene que serlo el conjunto. No es difícil deducir entonces, que un buen fin nunca justifica ni puede justificar unos medios reprobables. "Del cuál nos afiliamos  los autores de este trabajo.

Porque ocurren todas estas irregularidades, son muchas las causas a nuestro modo de ver que inciden a nuestro modo de ver, que son:

– la insuficiente preparación técnica jurídica de los funcionarios públicos habilitados como inspectores integrales.

– la poca preparación en materia de cultura jurídica para quienes se les otorga esta facultad, al ser agentes de esta Administración Pública.

– la amplia variedad de aspectos técnicos que en su momento tienen al imponer una contravención, del cual a titulo de los autores no estan preparados estos agentes públicos.

– lejos de que el derecho contravencional cubano tiene irregularidades como derecho sancionador por haber sido elaborados debido a la urgencia practica que los motivo, es un hecho real que no siempre han estado articulados de forma adecuada dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Es de suma importancia tener en cuenta este aspecto pues han sido emitidos indistintamente por parte del Consejo de Estado en Decretos Leyes y otros por el Consejo de Ministros a través de Decretos, usando el mandato constitucional que les faculta para emitir estos actos.

– hay carencia de instrumentación de un régimen jurídico que regule el ejercicio de esta potestad sancionadora de la administración y sus limites, como de un procedimiento administrativo que sea común, fuera del marco jurisdiccional, esto ha traído como consecuencia su escaso desarrollo.

4.- LAS CONTRAVENCIONES ADMINISTRATIVAS, SU IMPOSICIÓN POR LA INSPECCIÓN ESTATAL EN EL SECTOR DEL COMERCIO, LA GASTRONOMÍA Y LOS SERVICIOS.

Todos conocemos que el sector objeto de este trabajo es un sector muy complicado y siu generis en cuanto a su composición de la masa laboral que es muy heterogénea, pero que en su mayoría sus trabajadores perciben un salario promedio de 265.00 pesos en moneda nacional, los directivos un salario promedio que oscila en 375.00 pesos en moneda nacional.

4.1.- LAS MULTAS PERSONALES.

La letra de la norma, las dispone en el artículo, que señala que se les imponen a las personas naturales[14] , la multa, en relación con la persona natural, en relación con lo que se establece en nuestra legislación civil.

4.2.- LAS MULTAS INSTITUCIONALES.

Son las multas que les son impuestas a las personas jurídicas[15], relacionadas con lo establecido en nuestra Carta Magna y en los Decretos Leyes No. 67 y 147 respectivamente, como en el Acuerdo No. 6176 para los Consejos de la Administración en municipios y provincias.

4.3.- FIGURAS CONTRAVENTIVAS DE MAYOR IMPOSICIÓN POR LA INSPECCIÓN ESTATAL EN EL SECTOR DE COMERCIO, GASTRONOMÍA Y LOS SERVICIOS.

Luego de realizar un análisis de las figuras contraventivas de mayor incidencia y uso por parte del Inspector estatal integral al momento de aplicar la contravención encontramos el siguiente resultado:

·         Decreto Ley  227, de 1997, CONTRAVENCIONES PERSONALES DE LAS NORMAS QUE RIGEN LA POLÍTICA DE PRECIOS Y TARIFAS

·         Decreto 123, de 1984, DE LAS INFRACCIONES CONTRA EL ORNATO PUBLICO, LA HIGIENE Y OTRAS ACTIVIDADES

·         Decreto 155, de 1989,  CONTRAVENCIONES DE LAS REGULACIONES SOBRE COMERCIO MINORISTA, GASTRONOMIA Y DETERMINADOS SERVICIOS. AUTORIDADES FACULTADAS PARA IMPONER MULTAS Y RESOLVER LOS RECURSOS.

·         Decreto 184, de 1993, CONTRAVENCIONES SOBRE LAS REGULACIONES DEL REGISTRO COMERCIAL.

·         Decreto 272, de 2001, CONTRAVENCIONES EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DE URBANISMO Y MEDIDAS APLICABLES.

·         Decreto 200, de 1999, CONTRAVENCIONES EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIDAS APLICABLES.

5.- VINCULO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON EL DERECHO LABORAL EN RELACIÓN CON LA APLICACIÓN DE MEDIDAS DISCIPLINARIAS POR SOLICITUD DE LA INSPECCIÓN ESTATAL INTEGRAL.

El vinculo del derecho administrativo con el derecho laboral en este trabajo lo vemos, a partir de lo dispuesto en el articulo, del Decreto Ley No. 100[16], el que establece

En la pesquisa realizada dentro de la muestra objeto de investigación y en el término utilizado por los investigadores, pudimos comprobar el resultado de las medidas que han sido aplicadas por la administración a sus trabajadores, de las que se reiteran con mayor frecuencia las siguientes:

·         Amonestación Pública ante el colectivo laboral en relación con la norma aplicable a los trabajadores.[17]

·         Amonestación Pública  en relación con las normas aplicables a los cuadros, dirigentes y funcionarios. [18]

·         Multa Personal al salario del trabajador en relación con la norma aplicable a los trabajadores.[19]

Esto nos ha demostrado que en estos momentos por el resultado de casos revisados hay trabajadores que su término de rehabilitación en relación con la cantidad de veces que han sido objeto de contravenciones está en el término de 10 a 15 años, que les tomará para estar rehabilitados laboralmente como lo dispone la norma.  Los que aún seguirán siendo objeto de medidas disciplinarias como resultado de acciones de control por parte de la Inspección Integral que responden a los intereses de los Consejos de la Administración Provincial y Municipales.

6.- CONCLUSIONES.

Primera: Hay una invasión del derecho administrativo al derecho laboral, por parte de lo inspectores estatales integrales que ejecutan acciones de control al sector del comercio, la gastronomía y los servicios en el municipio de Bayamo.

Segunda: Existe un uso inadecuado de la norma contraventiva al momento de imponerla el inspector estatal integral, ya que muchas de estas no se corresponden con la infracción detectada.

Tercera: Se constató la necesidad de incrementar la cultura jurídica por parte de la Inspección estatal al momento de imponer contravenciones administrativas.

Cuarta: Hay evidencia de indisciplinas administrativas por parte de las administraciones en el sector del comercio, la gastronomía y los servicios, las que se deben analizar a nivel de los empresarios para revertir la situación actual.

Quinta: Compartimos el criterio que los actos administrativos generados por la inspección estatal en materia contraventiva en el sector del comercio, la gastronomía y los servicios no le ofrecen seguridad jurídica a quienes se le imponen.

Sexta: Hay ausencia de una Ley marco para las sanciones, cuestión muy riesgosa para la seguridad jurídica, violándose el plano de legalidad, pudiéndose volver muy arbitrario el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, pues no hay limites que encausen su poder discrecional, ya que es el propio órgano que genera la norma que luego aplica, pudiendo conducirle a excesos que se alejan del marco garante que forma parte del Derecho. 

Séptima No hay relación entre el principio de legalidad y la discrecionalidad administrativa.

Octava: La cuantía de las multas a imponer rebasan en ocasiones los salarios promedios de estos trabajadores, incluso de muchos de los tipos de multas penales establecidas en el Código Penal Cubano., no existiendo correspondencia con el bien jurídico protegido, quebrantándose de esta forma el principio de proporcionalidad.

7.- BIBLIOGRAFÍA.

Textos Consultados:

• COLECTIVO DE AUTORES. Derecho Laboral Cubano. Tomos I y II. Universidad de La Habana.
• COLECTIVO DE AUTORES, Temas de Derecho Administrativo Cubano. Tomos I y II. Editorial Félix Varela. La Habana. Cuba. 2004.
• COLECTIVO DE AUTORES, Estudios de Derecho Administrativo. Editorial Félix Varela. La Habana. Cuba. 2002.
• FERNANDEZ BULTE, Julio. Teoría del Estado y el Derecho. T. I y II. Editorial Félix Varela. La Habana. Cuba. 2002.
• GARCINI GUERRA, Héctor. Derecho Administrativo. Editorial Pueblo y Educación. La Habana. Cuba. 1984.
• GARCIA DE ENTERRIA y TOMAS RAMON PARADA. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas s.a. Madrid. España. 
• SUAREZ GRANDA, Héctor. Temas de derecho administrativo. Universidad de Oriente.
• PRIETO VALDES, Martha y PEREZ HERNANDEZ Lissette. Selección de Lecturas de Derecho Constitucional Cubano. Editorial Félix Varela. La Habana. Cuba. 1999.
• VIAMONTES GUILBEAUX, Eulalia. Derecho Laboral Cubano, teoría y legislación. Universidad de La Habana.

Materiales consultados en soporte digital:

• ATIENZA, Manuel. El control de la discrecionalidad administrativa.
• MANTILLA CORREA, Andry. El administrado.
• ________________. Las disposiciones internas de la administración como fuente del Derecho Administrativo.
• Resolución V Congreso del Partido Comunista de Cuba.
• FERNANDEZ, Tomas Ramón. Sobre el poder discrecional y su ejercicio arbitrario.
• Evolución Histórica de la Administración Pública.
• El control judicial de la discrecionalidad administrativa.
• La revisión de la discrecionalidad administrativa por el poder judicial.
• ética de la función pública.

Disposiciones jurídicas:

• Constitución de la República de Cuba. Editora Ministerio de Justicia. 2003. La Habana, Cuba. Gaceta Oficial  Extraordinaria no. 3, de 31 de enero de 2003.
• Ley No. 7 de 1979, Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico. 
• Ley No. 49 de 1984, Código de Trabajo.
• Ley No. 62 de 1987, Código Penal.
• Ley No. 83 de 1997. De la Fiscalia. Gaceta Oficial Extraordinaria. No. 8 de 12 de abril de 1997.
• Decreto Ley no. 67 de 1979. De organización de los Organismos de la Administración Central del Estado.
• Decreto  Ley no. 100 de 1983. De la Inspección estatal
• Decreto Ley no. 99 de 1987. De las contravenciones personales. Gaceta Oficial Extraordinaria de 25 de diciembre de 1987.
• Decreto Ley no. 147 de. De reorganización de los Organismos de la Administración Central del Estado.
• Decreto Ley no. 176 de 1987, Sistema de Justicia Laboral Cubano.
• Decreto Ley No. 196 de 1999. Sistema de Trabajo con los Cuadros del Estado Cubano
• Decreto Ley No. 197 de 1999. Disciplina de los Dirigentes y Funcionarios
• Decreto Ley no. 200 de 1999.
• Decreto Ley No. 251 de 2007. Modificativo de los Decretos Leyes 196, 197 y 236.
• Decreto no. 155 de 1989.
• Decreto no. 184 de 1993.
• Decreto no. 227 de 1997.
• Decreto no. 272 de 2001.
• Acuerdo No. 4047, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Reglamento  de los Consejos de la Administración Provincial y Municipal.
• Acuerdo No. 6176 de 2007, Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. Reglamento  de los Consejos de la Administración Provincial y Municipal.
• Resolución No. 8 de 2005, Política de empleo. del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
• Resolución No. 188 de 2007, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
• Manual de Finanzas al Día. Legislación sobre multas, control y cobros. Tomo I. CEF. Cuba. 

Páginas electrónicas consultadas:

• hptt//www.mtss.co.cu
• hptt//www.gacetaoficial.co.cu

Autores: MsC. Alcides Francisco Antúnez Sánchez.

Abogado Consultor. Profesor asistente adjunto, Derecho Administrativo. Sede Universitaria Municipio Bayamo. Provincia Granma. Carrera Derecho. Abogado Consultor en la Consultoria Especializada de Comercio, Gastronomia y los Servicios. Direccion Municipal de Justicia Bayamo. Granma.

Lic. Rodolfo Vargas Zambrano

Director Jurídico Consultoria Comercio. Profesor asistente. Derecho Laboral. SUM Bayamo. Granma. Direccion Municipal de Justicia Bayamo. Granma. Republica de Cuba.

Ciudad de Bayamo, M.N. 2008

[1] COLECTIVO DE AUTORES, Temas de Derecho Administrativo. Cubano. Pág. 538, Universidad de La Habana, Cuba. Editorial Félix Varela. 2005. Articulo: Tutela legal a las contravenciones y los delitos paralelos en Cuba. Autora Dra. Ángela Gómez Pérez.

[2] DECRETO LEY NO. 99 DE 1987, Gaceta Oficial Ordinaria No. Ministerio de Justicia. Sistema de Contravenciones Personales

[3] Ibidem no. 1.

[4] Código Civil de la etapa de la Metrópoli Española en Cuba.

[5] GARCINI GUERRA, Héctor. Pág. 202, Derecho Administrativo. Editora Pueblo y Educación. 1984. La Habana. Cuba

[6] CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DE CUBA. Editora Ministerio de Justicia. La Habana. Cuba.

[7] Ibidem No.4

[8] DECRETO LEY NO. 100, Gaceta Oficial Ordinaria No., Reglamento de la Inspección Estatal en Cuba.

[9] ANTÚNEZ SÁNCHEZ, Alcides Francisco. Trabajo investigación Contravenciones Sanitarias. Ministerio de Salud

   Pública. Año 1997.

[10] ACUERDO No. Órgano de Gobierno Municipio Bayamo. Asamblea del Poder Popular Municipal.

[11] Reglamento de las Administraciones Municipales y Provinciales del Poder Popular

[12] Reglamento de las Administraciones Municipales y Provinciales del Poder Popular

[13] Material  sobre la ética de la Función Pública.

[14] Ibidem no. 2

[15] Ibidem no. 2

[16] Ibidem no. 4

[17] Decreto Ley No. 176 de 1997, Sistema de Justicia Laboral. Disposición aplicable a los trabajadores del sistema empresarial de Cuba en relación con la Resolución No. 8 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, regulando la Política de Empleo y lo que se dispone en la Ley No. 49 de 1984, Código de Trabajo de la Republica de Cuba,. Vinculante con la Resolución No. 188 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre el Reglamento Disciplinario Interno.

[18] Decretos Leyes No. 196 y 197 de 1999. Sobre las disposiciones en materia de disciplina aplicable a los Cuadros, Dirigentes y Funcionarios del Estado Cubano.

[19] Ibidem no. 17.