El modelo Latinoamericano
Nos abocaremos ahora al análisis del área Latinoamericana, donde se concentran la mayoría de los sistemas presidenciales y donde también, desafortunadamente, se ha producido un largo historial de fragilidad e inestabilidad institucional.
Si bien no podemos separar totalmente las variables económicas, sociales, culturales, y la categoría generalizada para la región de "países en vías de desarrollo", también es cierto que la herramienta fundamental que tienen las sociedades para resolver los problemas colectivos es: LA POLÍTICA, y dentro de ella la "ingeniería institucional", que puede reformar y crear nuevos sistemas de gobierno que se adapten más flexiblemente a las necesidades de la región.
Para efectuar, entonces, un análisis del presidencialismo Latinoamericano con el objeto de encontrar en su estructura sistémica algunas causas de su mal funcionamiento, podríamos utilizar el método comparado para enfrentarlo con su similar Norteamericano y encontrar así algunas variables independientes que nos permitan advertir diferencias relevantes relacionadas con las causas de su inestabilidad institucional.
Para empezar advertimos, que el principio de separación y división de poderes se mantiene formalmente en lo esencial en América Latina, pero se introdujeron algunas innovaciones con el objeto de fortalecer al poder ejecutivo en desmedro del poder legislativo, debilitando el equilibrio de poderes y dando al Presidente el centro de gravedad, total y absoluto del sistema de gobierno.
Otro aspecto que diferencia al sistema presidencial de los EE.UU. y los de América Latina, es que el presidente norteamericano tiene poderes políticos jurídicamente limitados por una fuerte estructura federal, que otorga una amplia autonomía a los Estados miembros. Mientras que en Latinoamérica se crearon Estados muy centralizados y con limitada autonomía, aún en los países con organización federal (Argentina, Brasil, México, Venezuela).
Además de estos factores existe un factor objetivo, de carácter constitucional, que es innegable y que consiste en: la superioridad y ampliación de los poderes presidenciales en los países Latinoamericanos, por encima de los que posee el Presidente de los EE.UU.; y esto se advierte claramente en que los primeros se convierten en colegisladores, junto y en ocasiones por encima del Parlamento, a diferencia del poder ejecutivo Norteamericano.
Es así, que los presidentes Latinoamericanos poseen atribuciones legislativas de las que no dispone el Presidente Norteamericano, por Ejemplo:
a) Poseen iniciativa exclusiva de Ley en determinadas materias.
b) Tienen iniciativa de Ley, que les permite orientar el trabajo legislativo de acuerdo a las prioridades y objetivos del poder ejecutivo.
c) Tienen poder de convocatoria a Legislatura extraordinaria.
d) Pueden participar en los debates parlamentarios a través de los ministros.
e) Pueden imponer el veto parcial a las Leyes (en EE.UU. el presidente solo puede vetar totalmente las Leyes).
f) Les han delegado facultades legislativas (decretos de necesidad y urgencia, reglamentación de
las leyes, etc.)
g) Poderes extraordinarios para legislar en caso de Estado de Sitio.
Teniendo en cuenta, entonces, estas características podemos situar al Presidencialismo Latinoamericano como un sistema de gobierno que responde a una doble necesidad contradictoria: por un lado, otorgar al Jefe del poder ejecutivo los medios de gobierno con amplios poderes que exigía, en el pasado, la organización nacional y la estabilización de los nuevos Estados y, en el presente, las características particulares y conflictivas de "países en vías de desarrollo" y, por contrapartida, la necesidad contradictoria de limitar los mencionados poderes para no caer en abusos de poder o dictaduras.
Esta búsqueda de limitar los amplios poderes otorgados al Jefe de Estado y de Gobierno, en América Latina, se materializa, tenuemente, a través de disposiciones tales como:
a) La duración limitada y fija del mandato presidencial.
b) Límites a la reelección de los mandatos presidenciales.
c) La acusación constitucional a través del juicio político.
Como se ha dicho anteriormente, en el régimen presidencial el poder ejecutivo es elegido directamente por los votantes, por un período fijo y preestablecido y no depende del voto de confianza del Parlamento. Asimismo, el Presidente no solo es titular del ejecutivo, sino también es Jefe de Estado, por lo cual, al fracaso o al éxito de su gestión se encuentra unida, indeleblemente, la suerte del régimen democrático, precisamente por la falta de flexibilidad que impone el sistema al tener el presidente un mandato fijo de gobierno, sumado a la falta de "fusibles" institucionales en caso de crisis políticas. La historia de América Latina demuestra empíricamente esta trágica relación entre el fracaso de la gestión presidencial, el estallido de profundas crisis políticas y, ante la falta de salidas institucionales del sistema, el quiebre final del régimen democrático.
Esto nos lleva a señalar que entre las características más relevantes del Presidencialismo en América Latina, se encuentran:
a) La extremada rigidez estructural del sistema (sin salidas o fusibles institucionales)
b) La tendencia a la exclusión política de la oposición.
c) Centro de gravedad único del sistema en cabeza de la figura presidencial.
d) Sistemas electorales "mayoritarios" que tienden a la polarización, exclusión de la oposición y falta de voluntad de construir consensos políticos (propio de las democracias mayoritarias).
Estas características conducen generalmente a la personalización del poder y a la lucha encarnizada de los partidos por obtener la representación de las mayorías nacionales. Esto lleva a un resultado de "suma cero" que produce el sistema, en donde el ganador se lleva todo el premio (la presidencia) y los perdedores quedan determinados por un período temporal rígido.
Se produce, entonces, un efecto excluyente de la oposición por parte del partido político triunfante y, a su vez, la necesidad casi sistémica de la oposición de diferenciarse del poder ejecutivo, confrontando los proyectos oficiales para mostrarse ante la sociedad civil como una "opción distinta", que le permita luchar nuevamente por el favor de las mayorías en las próximas elecciones, único objetivo que permite el sistema.
Es casi un juego perverso, la oposición gana espacio y poder sobre la base del desprestigio o fracaso del oficialismo, encarnado en la cabeza presidencial. Pero, también con su desgaste se corroen las bases del sistema de gobierno, que gira alrededor de la figura central y excluyente del Presidente y, por lo tanto, del propio régimen democrático.
Luego del análisis de las distintas variables y aspectos singulares que presenta el Presidencialismo en América Latina, podemos señalar, al respecto, algunas conclusiones y propuestas tentativas:
1°) Podríamos afirmar que América Latina presenta un clima menos favorable para el desarrollo del gobierno presidencial que, por ejemplo, los EE.UU., debido a que se tratan de países en "vías de desarrollo" donde la multiplicidad y gravedad de los asuntos existentes en materia económica, de relaciones capital–trabajo, sociales, políticas, tanto en el orden nacional como internacional, generan en la mayoría de los países Latinoamericanos divergencias y enfrentamientos profundos que, básicamente, no existen en el país del Norte, donde las fuerzas políticas tienen un consenso total sobre la estructura socioeconómica y el modo de vida, confrontando, solamente, quién la administra más eficientemente.
2°) Podríamos concluir también que el sistema presidencial de separación de poderes, dentro de la compleja realidad Latinoamericana, no es efectivo, ya que generalmente conduce a bloqueos entre los poderes ejecutivo y legislativo, que a su vez son la causa de que los Jefes de Estado requieran y practiquen más facultades en desmedro del Parlamento; lo cuál no soluciona el problema de fondo que es lograr un consenso más inclusivo en la elaboración y ejecución de las políticas nacionales.
3°) El gobierno presidencial aparece como un sistema extremadamente rígido y excluyente, donde la figura presidencial acapara el centro estratégico del sistema político, cumpliendo el doble papel de Jefe del Estado y Jefe del Gobierno, lo que le provoca un desgaste de tal magnitud que hace que el régimen democrático mismo se ponga en peligro ante la falta de flexibilidad y de fusibles institucionales del sistema de gobierno.
4°) Resulta imprescindible, entonces, encontrar ciertas formas institucionales que permitan una capacidad de flexibilidad e inclusividad sociopolítica al sistema presidencial Latinoamericano, para lo cuál quizás sea conveniente girar hacia un sistema de gobierno mixto que logre preservar ciertas ventajas del presidencialismo e introducir reformas que lo acerquen a las bondades de los sistemas parlamentarios, especialmente su capacidad para afrontar las crisis políticas dentro del orden constitucional.
5°) Concretamente, se podría pensar en una forma de gobierno más flexible y adecuada a los vaivenes y problemas profundos de la realidad Latinoamericana, introduciendo reformas que conformen un sistema dual en el poder ejecutivo, con un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno separados, reservándole al primero el papel de generador de los lineamientos de las políticas de Estado fundamentales y, a su vez, moderador y superador de la conflictividad inherente al juego
político. Dejando al Jefe de Gobierno (Primer Ministro, Jefe de Ministros, Jefe de gabinete, etc.) y su gabinete la ejecución de las políticas gubernamentales concretas, el manejo de la administración pública, el desgaste que provoca la relación con los distintos grupos de interés sectoriales, y, por último, la responsabilidad ante el Parlamento de su acción de gobierno, ya que la legitimidad de su poder proviene de él, al igual que la duración de su mandato.
6°) Esta DIARQUÍA del poder ejecutivo provocaría, por un lado, que el desgaste continuo que produce la ejecución concreta de las políticas públicas se traslade de la figura del Presidente hacia la cabeza del Jefe de Gobierno, que ante una situación de crisis provocada por una erosión profunda de su acción y capacidad de iniciativa de su poder político, resulte el fusible necesario para que el sistema pueda renovarse encontrando una salida institucional previsible, conformando un nuevo gobierno con el apoyo de la mayoría parlamentaria. Esto preservaría genuinamente la figura presidencial (que tiene mandato fijo y preestablecido) como garante de la continuidad institucional y jurídica del Estado. Esta estructura le daría al sistema presidencial el ingrediente de flexibilidad que necesita para enfrentar las crisis de gobierno sin quebrar el orden institucional
democrático.
7°) La dualidad, entonces, del poder ejecutivo no solo aportaría los beneficios que otorga la flexibilidad del sistema, sino también le imprimiría un alto grado de inclusión a las distintas fuerzas políticas en la generación e implementación de las políticas públicas esenciales; ya que la conformación de un gobierno que necesita del apoyo constante del Parlamento lo obliga a tener que consensuar sus políticas básicas con los distintos sectores que conforman la Asamblea Legislativa, de la cuál depende la estabilidad en el tiempo del gobierno (que no tiene mandato fijo ni preestablecido).
8°) Este conjunto de flexibilidad e inclusión que puede aportar un sistema mixto de gobierno, como, por ejemplo, el semipresidencialismo, posibilita la formación y acrecentamiento de los consensos básicos necesarios para afrontar las situaciones de crisis institucionales, sociales y económicas, que son tan frecuentes en América Latina y que han diezmado drásticamente sus potencialidades.-
En definitiva, el trayecto metodológico recorrido hasta aquí respecto al análisis crítico de la estructura institucional presidencial en América Latina, tiene como objetivo último proponer mejoras en la eficacia de los sistemas políticos Latinoamericanos, intentando lograr la estabilidad y legitimidad del régimen democrático en la región, como marco de convivencia civilizada y racional que logre establecer los consensos necesarios para impulsar proyectos políticos y socioeconómicos que permitan la construcción de sociedades más estables, justas e incluyentes.
Autor:
Lic. Gerardo Ferradás Sarmiento
Politólogo (UBA)
Profesor Titular de Sistemas Políticos Comparados
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