Introducción
Podemos definir la función administrativa, como la actividad de los órganos centralizados o descentralizados y de la misma manera, la actividad de los órganos legislativos y judiciales; mediante esta función el Estado entra en relación con los particulares, como sujeto de derechos, gestor del interés público. De ahí, la distinción entre la función de crear el derecho (normativa), de aplicar el derecho imparcialmente (jurisdiccional), y de actuar en relaciones jurídicas como sujeto de derecho, al gestionar el interés público (administrativa).
La referida función administrativa se manifiesta a través de actos o de hechos jurídicos, distinguiéndose los primeros como las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio, productoras de un efecto jurídico directo, el nacimiento, modificación o extinción de un derecho o deber jurídico de un sujeto de derecho; y los hechos como las actuaciones materiales, las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función administrativa, aunque pueden manifestarse actos que no son ejecutados, o hechos realizados sin una decisión previa formal.
En la materialización concreta de esta actividad administrativa del Estado, pueden lesionarse los derechos de los ciudadanos por lo que resulta ineludible la existencia de mecanismos de control de esta actividad, que garanticen no solamente la observancia de la legalidad, sino también el logro de las aspiraciones de los ciudadanos que en definitiva son los titulares de la soberanía. Dentro de los mecanismos universalmente reconocidos se encuentran la Protección Judicial, no solamente en el plano nacional sino también en el plano supranacional, existen además, la Defensoría del Pueblo y los Tribunales Administrativos.
El Derecho Administrativo moderno se edifica a partir del respeto al orden jurídico y en la acción efectiva en procura del bienestar y el bien común.[1]
La tendencia del Derecho Administrativo en la actualidad, conduce a una mayor discrecionalidad en su actuar, como un medio para lograr un mayor desenvolvimiento de la administración, dándole la posibilidad de opción de una, entre varias formas de actuación, con apego al derecho y teniendo en cuenta la necesaria premura, urgencia y adaptabilidad que necesita la Administración, para adoptar decisiones eficaces, demandadas especialmente en la actividad de desarrollo económico que ella realiza, y como es lógico, creando los mecanismos necesarios para el control de la discrecionalidad.
Con el presente trabajo tenemos como propósito realizar una valoración de como a través de un correcto y efectivo control sobre la actividad administrativa del Estado, se puede contribuir a lograr una adecuada protección de los derechos de los ciudadanos, realizando para ello una breve reseña de los mecanismos de control de la actividad administrativa existentes en algunas Constituciones Latinoamericanas y por supuesto, en nuestra Constitución Cubana, y como las mismas pueden influir en lograr una mayor satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, tanto materiales como políticas; Esto desde nuestro punto de vista, permitiría además, un mayor fortalecimiento de la institucionalidad y legitimidad, sobre la actuación de los órganos que realizan la referida actividad administrativa.
Desarrollo
La función administrativa juega un papel fundamental en todos los actos de la vida pública, por lo que el estudio del derecho administrativo esta íntimamente relacionado con el conocimiento de la administración pública, sus conceptos, funciones, finalidades, etc.
Las actividades administrativas, por esencia, constituyen funciones estatales que se realizan siempre en ejecución directa e inmediata de la legislación y, por tanto, en ejecución indirecta y mediata de la Constitución; y precisamente por ello se dice que en esencia son de carácter sublegal, pues están sometidas no sólo a la Constitución sino a la Ley, y por eso es que su control corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y, en su caso, a la jurisdicción contencioso electoral.[2]
El Derecho Administrativo, se caracteriza actualmente por procurar el bienestar de todos los ciudadanos, incorporando la participación de estos, en la toma de decisiones trascendentales, evitando así que se lesionen sus derechos fundamentales. Debe proveer en su actuar de los necesarios mecanismos de fiscalización mediante recursos administrativos y jurisdiccionales que impidan actuaciones administrativas excesivas, que lesionen los derechos de los administrados e impidan el exceso de poder.
La actividad administrativa presenta límites y dentro de ellos tenemos la necesaria protección a los particulares contra los actos irregulares o abusivos de la administración, lo que toma característica esencial en el moderno Derecho Administrativo.
Partiendo de lo anterior se definen los poderes que ostenta la administración como poder discrecional, que es cuando la Ley o el Reglamento deja a la administración un poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, en que momento debe obrar, como debe obrar y que contenido va a dar a su actuación.
El poder discrecional consiste en la libre apreciación dejada a la administración, para decidir lo que es oportuno hacer o no hacer, se concibe por lo tanto como la facultad de obrar libremente por la administración sin que su conducta este previamente determinada por regla de derecho.
Hay competencia reglada por el contrario, cuando la norma jurídica impone al poder público, la decisión que se tome en atención a la existencia de cierto requisito que ella establece, la autoridad en este caso no queda en libertad para elegir el camino que más le conviene ya que en presencia de determinada circunstancia, deberá actuar en el sentido previsto por la norma. El poder discrecional no es susceptible de degradaciones, o la administración es libre para actuar en un determinado sentido o no lo es, en un acto administrativo pude haber mayor o menor discrecionalidad, según que la regla deje más o menos elementos a la libre decisión de la administración, un ejemplo que permite ilustrar mejor la explicación, Es cuando en caso de peligro de epidemia las autoridades de Salud Pública, podrán disponer el sacrificio de los animales propagadores de enfermedades, se otorga a dicha autoridad sanitaria un poder discrecional en la que se refiere a la decisión de sacrificar a los animales, esta misma facultad es sin embargo reglada en cuanto a que para el cumplimiento de la competencia discrecional, es necesario que exista peligro de epidemia o que esta se hubiera declarado.
La existencia de la potestad discrecional se define en forma residual, pues se presenta cuando la exigencia de la legalidad se ha agotado, así dentro de cada ente administrativo existe un aspecto reglado y un aspecto discrecional, siendo excepcionales los casos de actos exclusivamente reglados.
El control de la legalidad recae sobre el acto o aspecto reglado o actuación de la administración; en su aspecto discrecional no es susceptible de control alguno, donde exista no puede haber control de la legalidad. Los medios de control se encuentran dentro de las causales que contempla el derecho administrativo para la anulación de los actos administrativos, lo que se refiere a la violación de los requisitos establecidos para la validez de dichos actos. Dentro de las causales de anulación se encuentran: La incompetencia, Vicios de forma o de procedimientos, Desviación del poder, y Violación de la Ley.
Históricamente se han distinguido entre aquellas causales que se refieren a la legalidad externa de la discrecionalidad administrativa y aquella que se refiere a la legalidad interna correspondiendo la incompetencia y el vicio de forma a la primera y la desviación del poder y violación de la Ley a la segunda.
El primer medio a través del cual el derecho administrativo ha restringido la discrecionalidad sometiéndola a control y el más antiguo en el tiempo, se refiere a la desviación del poder que corresponde a la tercera causa de nulidad de la decisiones administrativas, que se define como el vicio que afecta aquella decisión administrativa que ha sido dictada por autoridad competente, teniendo en vista un fin diverso para el cual el acto podía ser dictado. Todo acto de la administración debe brindar en última instancia beneficio a la colectividad
Existen ciertos factores desestabilizadores del sistema constitucional, los que se manifiestan tanto en el orden político como económico, y, consisten sustancialmente en abusos de poder que lesionan valores esenciales del Estado así como derechos e intereses individuales y colectivos.
En el ámbito de la función pública, los abusos de poder, cuando adquieren cierta gravedad y relevancia, son expresiones de corrupción. En la actividad económica, lesionan el orden económico constitucional y perjudican a los consumidores, es decir, al conjunto de los ciudadanos.
El nuevo constitucionalismo latinoamericano cuyos mejores exponentes son Venezuela, Bolivia entre otros, otorgan una adecuada preeminencia a la función del control sobre la actividad administrativa como una vía adecuada que permite un mayor protección a los derechos ciudadanos.
La función de control en Venezuela se realiza a través de sus órganos legislativos (Asamblea Nacional), de sus órganos ejecutivos (Administración Pública), de sus órganos judiciales (Tribunales), de sus órganos de control (Consejo Moral Republicano, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Contraloría General de la República) y de sus órganos electorales (Consejo Nacional Electoral).
El control de la administración pública y la responsabilidad administrativa. La consecuencia de los principios de supremacía constitucional, de formación del derecho por grados y de legalidad, es que todos los actos estatales están sometidos a control judicial, por lo que en el ordenamiento jurídico venezolano no hay actos estatales excluidos de control. De allí que dentro del marco constitucional del derecho administrativo también se identifique el de la universalidad del control de los actos estatales por parte de los órganos del poder judicial. Por ello, dejando aparte el control judicial que se ejerce sobre los actos judiciales (sistemas procesales de apelación, acción de amparo, recursos de revisión, recurso de casación), los demás actos estatales están sujetos al control judicial por parte de los jueces competentes para ejercer tanto la justicia constitucional como la justicia administrativa. En cuanto al sistema de justicia constitucional, en Venezuela está concebido como un sistema mixto, en el cual el control difuso de la constitucionalidad está atribuido a todos los tribunales de la República (art. 334). y el sistema concentrado, en relación con las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmediata de la Constitución, está atribuido a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (art. 336)55, la cual tiene poderes anulatorios en la materia con efectos erga omnes. Ahora bien, para asegurar la sumisión de los reglamentos y demás actos administrativos al derecho, conforme al principio de la legalidad que deriva del Estado de derecho y a la tradición constitucional que se inicia en 1925 y se consolida en la Constitución de 1961, la Constitución de 1999 ha previsto la garantía judicial específica a cargo de la jurisdicción contencioso-
administrativa, es decir, al conjunto de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y de la legitimidad de las actuaciones de la administración, tanto por sus actos, omisiones y en general la actividad administrativa, como por las relaciones jurídico-administrativas en las cuales aquélla intervenga.
En Bolivia, la Constitución consagra la participación de todas las ciudadanas y ciudadanos en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes y de manera individual o colectiva, señalando además, que la participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.
Se contempla que los delitos cometidos por servidores públicos que atenten contra el patrimonio del Estado y causen grave daño económico, son imprescriptibles y no admiten régimen de inmunidad, se le concede a la víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna. Existe la Institución Acción de Amparo Constitucional, contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley. Prevé también, la Acción de Inconstitucionalidad que otorga el derecho a toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica a presentar la reclamación correspondiente.
Existe el Tribunal Constitucional que vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, por su cuenta, La Contraloría General del Estado ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico; la Defensoría del Pueblo vela por la vigencia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales. La función de la Defensoría alcanzará a la actividad administrativa de todo el sector público y a la actividad de las instituciones privadas que presten servicios públicos. Y por último el ministerio Público que defenderá la legalidad y los intereses generales de la sociedad, y ejercerá la acción penal pública y tiene autonomía funcional, administrativa y financiera.
En la República de Cuba, el control de todos los órganos del estado está previsto de forma vertical al disponerse que la decisión de los órganos superiores son de obligatorio cumplimiento de los inferiores, con la posibilidad de revocar las decisiones que la contravengan, de acuerdo al principio de Centralismo Democrático; la Fiscalía General de la República también ejerce el control pero solamente limitado al de la legalidad, sin atender el fondo del asunto.
El control administrativo interno es realizado por la propia administración, que controla al inferior, mediante: supervisiones, orientaciones, indicaciones, etc.
El control judicial de los actos provenientes de la administración no es una práctica difundida, al contrario de otros países latinoamericanos, donde existe diversidad de vías procesales que pueden ser utilizadas para la protección de los diferentes derechos. En la práctica los diferentes actos administrativos no son recurribles en la vía judicial y en las propias disposiciones administrativas
se restringe el acceso a la referida vía judicial, ya que el acceso a esta, depende de la propia administración; mutilándose el derecho previsto en el articulo 26 de la Constitución que refiere que toda persona que sufriere daño o perjuicio causado indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene derecho a reclamar y obtener la correspondiente reparación o indemnización en la forma que establece la Ley.
Por otro lado el control popular en la actualidad, es poco utilizado aun cuando nuestra propia Constitución, franquea esa posibilidad, que puede ser viable a través de las diferentes organizaciones de masas y sociales, ya que pueden ser utilizadas de manera, la consulta popular no solo para la aprobación de una norma, sino también en las diferentes esferas de las decisiones locales en asunto que puedan afectar la vida de la comunidad.
Conclusiones
Resulta ineludible la existencia de mecanismos de control de la actividad administrativa que permitan garantizar la observancia de la legalidad y que protejan a los ciudadanos contra los actos arbitrarios de la administración y que por otro lado permitan el logro de las aspiraciones de los ciudadanos que en definitiva son los titulares de la soberanía.
En la actualidad existe una inexorable y creciente tendencia del Derecho Administrativo, hacia una mayor discrecionalidad en su actuar, que obedece a la dinámica de modernidad frente a la cual debe erigirse mecanismos de control más eficaces que permitan contrarrestar cualquier manifestación que resulte lesiva a los derechos de la ciudadanía.
Como hemos destacado en nuestro trabajo, en el ámbito de la función pública, los abusos de poder, cuando adquieren cierta gravedad y relevancia, son expresiones de corrupción y lesionan al conjunto de los ciudadanos.
Por otra parte el nuevo constitucionalismo latinoamericano constituye un paradigma donde se articula una verdadera función de control sobre la actividad administrativa.
Dentro de los mecanismos universalmente reconocidos se encuentran la Protección Judicial, no solamente en el plano nacional sino también en el plano supranacional, existen además, la Defensoría del Pueblo y los Tribunales Administrativos.
El control popular en Cuba, debe ser potenciado en correspondencia con la posibilidad que autoriza la Constitución, el que puede ser viable a través de las diferentes organizaciones de masas y sociales.
Bibliografía
Alfonso Parejo Luciano el concepto de derecho administrativo Universidad Externado de Colombia Editorial Jurídica Venezolana
Santofimio Gamboa Jaime Orlando el concepto de derecho administrativo Universidad Externado de Colombia Editorial Jurídica Venezolana.
Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela
Constitución de Bolivia
Constitución de la República de Cuba
Autor:
Lic. Rafael Ramos Martínez
Lic. Juan Enrique García Medina
AÑO 2013
[1] Santorfino Gamboa Jaime Orlando El concepto de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia Editorial Jurídica Pág.20
[2] Parejo Alfonso Luciano El concepto de Derecho Administrativo Universidad de Colombia Editorial jurídica Venezolana Pág.20