La inconstitucionalidad del agotamiento obligatorio de la via gubernativa (Panamá)

LaObligacióndeAgotarlaVíaGubernativaestableceunadesigualdad entre el Administrado y la Administración Pública, además vulnera el Dere- cho Fundamental al acceso a una justicia pronta, efectiva y cumplida, como parte fundamental de un Estado Constitucional de Derecho. Portalrazón,esimportanteestablecersielAgotamientoObligatoriode la Vía Gubernativa en Panamá, para acceder a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa,atentacontraelDerechoalaTutelaJudicialEfectiva,esdecir, el Derecho de acceso a los Tribunales, por ende, sería inconstitucional. II. ANTECEDENTES DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA AlanalizarlagénesisdelDerechoalaTutelaJudicialEfectiva,sellegaa laconclusióndequelamismafueproductodeunasimpleenmiendadeestilo. Es así como se da origen a dicha institución con la redacción inicial de la Constitución Nacional Española de 1978, la cual en su Artículo 24, indica lo siguiente: “Todaslaspersonastienenderechoalaccesolibrealostribunales para la tutela de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”. ElllamadoDerechoalatutelajudicialefectivaestablecidoenelArtículo 24delaConstituciónespañolade1978,producesusefectosentresmomentos distintos: Primero, en el acceso a la Justicia; segundo; una vez en ella, que sea posibleladefensayobtenersoluciónenunplazorazonable,ytercero,unavez dictadasentencia,laplenaefectividaddesuspronunciamientos,esdecir,Ac- ceso a la jurisdicción, proceso debido y eficacia de la sentencia. PorelloencontramosenladoctrinajurisprudencialsentadaporelTribu- nalConstitucionalespañol,laconclusióndequeelDerechoalatutelajudicial efectiva tiene un contenido complejo, que incluye los siguientes aspectos: 1. El Derecho de acceso a los Tribunales. 2.ElDerechoaobtenerunasentenciafundadaenderechocongruente. 3. El Derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales, y 4. El Derecho al recurso legalmente previsto.

III. CONCEPTO DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Se considera a la tutela judicial efectiva, como el poder que tiene toda persona,seaestanaturalojurídica,paraexigiralEstadoquehagaefectivasu funciónjurisdiccional;esdecir,permiteatodosujetodederechosserparteen unprocesoyasícausarlaactividadjurisdiccionalsobrelaspretensionesplan- teadas. LaTutelaJudicialEfectivacomporta:elaccesoalaJusticiaenelsentido de que toda persona tiene derecho a ser parte en un proceso y, por tanto, los juecesdebenposibilitarelaccesosinrestriccionesirrazonablesydeinterpretar con amplitud la norma procesal sobre legitimación, pues el rechazo como consecuenciadeunainterpretaciónrestrictivavulneraelDerechoalaTutela JudicialEfectiva,porendeesInconstitucional.LaTutelaJudicialEfectivacon- sisteenlafacultadderecurriralórganojurisdiccionalpidiendojusticiadelos derechos vulnerados y que estas se hagan efectivas de manera oportuna y satisfactoria. Enesemismoordendeideas,elautorFranciscoChamorroBernaldefine laTutelajudicialEfectivaensentidoestrictocomo,“ElDerechofundamental que tiene toda persona a la prestación jurisdiccional, esto es, obtener una resolución fundada jurídicamente y normalmente sobre el fondo en cues- tiónquesehayaplanteadoenelproceso,porloquelosDerechosygarantías procesalesderivadosdelaTutelaJudicialEfectiva,soloseinfringensi:a)si seniegaoseobstaculizagravementeelaccesoalajurisdicciónoalproceso enelquepuedaplantearsesupretensiónantelosjuecesytribunales;b)se produce indefensión en el proceso en donde se ventila la pretensión”2. Por su parte el Tribunal Constitucional del Perú, sostiene que “la tutela judicialefectivaesunderechoconstitucionaldenaturalezaprocesalenvir- tud del cual toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensión formulada y de la eventual legitimidad que pueda o no, acompañarle a su petitorio. En 2. ChamorroBernal,Francisco.“LaTutelaJudicialEfectiva”,Boch,CasaeditorialS.A,Barcelo- na, España, 1994, pág. 11.

unsentidoextensivolatutelajudicialefectivapermitetambiénqueloque hasidodecididojudicialmentemedianteunasentencia,resulteeficazmen- te cumplido. En otras palabras, con la tutela judicial efectiva no sólo se persigue asegurar la participación o acceso del justiciable a los diversos mecanismos(procesos)quehabilitaelordenamientodentrodelossupues- tos establecidos para cada tipo de pretensión, sino que se busca garantizar que, tras el resultado obtenido, pueda verse este ultimo materializado con 3 Para el autor Víctor Ticona, la Tutela Judicial efectiva es “Un Derecho fundamental, natural o humano que tiene toda persona que le faculta a exigirdelEstadounjuzgamientoimparcialyjusto,anteunjuezresponsa- ble, competente e independiente; pues el Estado no solo está obligado a proveer prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los Derechos de Ac- ción y contradicción) sino a proveerlas bajo determinadas garantías míni- masqueleasegurentaljuzgamientoimparcialyjusto;porconsiguiente,es un derecho esencial que tiene no solamente un contenido procesal y cons- titucional, sino también un contenido humano de acceder libre y perma- nentemente a un sistema judicial imparcial”4. Finalmente, la Doctrina española plantea que el Derecho a la Tutela JudicialEfectivasecorrespondeconel“DerechodeAcción”o“Derechoala Jurisdicción”,esdecir,elderechoallibreaccesoalostribunalesyórganosde la Justicia que, en principio, corresponde a todos los ciudadanos, en ella se acoge la idea del derecho a que un Tribunal conozca de las pretensiones ati- nentesalosderechoseintereseslegítimosdelosciudadanosconlasgarantías precisas para que no produzca indefensión. En conclusión, la Tutela Judicial Efectiva es un Derecho de amplísimo contenido,quecomprendeelderechoaseroídoporlosórganosdeadminis- tración de Justicia establecidos por el Estado, es decir, no solo el derecho de accesosinotambiénelderechoaque,cumplidoslosrequisitosestablecidosen laleyesadjetivas,losórganosjudicialesconozcanelfondodelaspretensiones 3. Sentencia Número N° 763 de 13 deAbril de 2005, Tribunal Constitucional del Perú. 4. Ticona,Víctor.“AnálisisycomentariosdelCódigoProcesalCivil,T.I,Lima;EditorialJurídica Grijley Eirl, 1995, pág. 8.

delosparticularesy,medianteunadecisiónfundadaenDerecho,determinen el contenido y la extensión del Derecho deducido. EnPanamálaTutelaJudicialEfectivaessinónimodeaccesoalaJusticia olaJurisdicción;esimportantepuntualizar,queelconceptodeTutelaJudi- cial Efectiva y Debido Proceso son dos figuras que se complementan; por tantolaTutelaJudicialEfectivagarantizaalciudadanoelderechoaacudiral ÓrganoJurisdiccional,yelprincipiodeldebidoProcesoesunagarantíaden- tro del proceso. LosprofesoresCarlosEnriqueMuñozpopeyArturoHoyosconsideran queelaccesoalostribunalesestáreguladoenelArtículo32delaConstitución PolíticadePanamá,articuloqueregulaelDebidoProcesocomogarantíacons- titucional de carácter instrumental. EnJurisprudenciadel8deNoviembrede1990,(R.J.Noviembre90,p. 33)queresuelveenapelaciónunRecursodeAmparodeGarantíasConstitu- cionalespromovidoporAlexAskaazarAhouri,laCorteSupremadeJusticia enPleno,expresamenteestablecequelaConvenciónAmericanadeDerechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica de 1969, forma parte del Bloque delaConstitucionalidad.EnestasentenciafueponenteelmagistradoArturo Hoyos. Es conveniente resaltar que la Corte Suprema de Justicia ha dejadoestablecidoqueenPanamáexisteunBloquedeConstitu- cionalidad. Este se integra por un conjunto de normas, la que, conjuntamenteconlaConstituciónformal,sirvenalaCortepara emitirjuiciosobrelaConstitucionalidaddeLeyesyotrosactosde Servidores Públicos sujetos al Control de la Constitucionalidad. Enestesentido,elPlenodelaCorteSupremaentiendequeel Artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos formapartedelBloquedelaConstitucionalidaddelaRepública de Panamá, ya que puede integrarse al mismo en virtud de lo dispuesto en el Artículo 4 de la Constitución Nacional. El pleno considera que ciertos Derechos Humanos, como el Derecho a un proceso Justo, son elementos fundamentales del EstadodeDerechoquesereconstruyeenlaRepúblicadePanamá

y,deconformidadconloexpuestoanteriormente,elArtículo8de laConvenciónAmericanadeDerechosHumanosseintegraconel Artículo32delaConstituciónNacionalparaformar,entreambos, el Bloque de las Garantías Constitucionales de un proceso Justo en nuestro País. La Tutela Judicial Efectiva le permite a cada persona que acude a los tribunalesaformularsuspretensiones,lasgarantíasmínimasdeldebidopro- ceso;pero,sobretodo,eldeversatisfechoelDerechomaterialquelereconoce la sentencia al final del Proceso. La Tutela Judicial efectiva es el Derecho de todapersonaaqueselehagaJusticia,aquecuandopretendealgoestéfunda- doenelOrdenamientoJurídico,aquelapretensiónseaatendidaporelÓrga- noJurisdiccional,atravésdeunprocesodegarantíasmínimas.Tambiéndebe asegurársele a las partes en todo proceso la oportunidad, razonable de ser oídasporuntribunalcompetenteypredeterminadoporlaLey,independien- te, impartial e imparcial. ParalaDoctrinapanameña,eltemadelaTutelaJudicialEfectivadebe serenfocadodesdeunaópticadeunDerechodelosAsociados,consagradoen los Códigos, la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales. LaTutelaJudicialEfectivaestaconsagradaenelCódigoJudicialdePa- namá, en el Artículo 231, que dice textualmente lo siguiente: Artículo231:TodapersonatieneelLibreaccesoalostribuna- lesdeJusticiaparapretenderlatuteladelosderechosreconocidos porlasLeyes.TalTutelanopodráserlimitada,sinoconarregloa disposiciones expresas de la Ley. EncuantoalaregulaciónConstitucionalsobreelaccesoalosTribunales en panamá, considero que dicho Derecho está regulado en los Artículos 17 y 32 de dicha Excerta Legal, los cuales dicen textualmente lo siguiente: Artículo17:LasautoridadesdelaRepúblicaestáninstituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales donde- quieraseencuentrenyalosextranjerosqueesténbajosujurisdic-

ción;asegurarlaefectividaddelosderechosydeberesindividua- les y sociales, y cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley. LosDerechosyGarantíasqueconsagraestaConstitución,de- ben considerarse como mínimos y no excluyentes de otros que incidan sobre los Derechos Fundamentales y la dignidad de la persona. Artículo 32: Nadie será juzgado, sino por autoridad compe- tenteyconformealostrámiteslegales,ynomásdeunavezporla misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria. DesdeelpuntodevistadelostratadosInternacionales,laTutelajudicial Efectiva, está regulada en el Artículo 10, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, en el Artículo 8, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica de 1969 y en el Artículo 14, del pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Artículo 10: Toda persona tiene Derecho, en condiciones de plenaIgualdad,aseroídapúblicamenteyconjusticiaporuntri- bunal independiente e imparcial, para la determinación de sus DerechosyObligacionesoparaelexamendecualquieracusación contra ella en materia Penal. Artículo8:GarantíasJudiciales.TodapersonatieneDerecho aseroída,conlasdebidasgarantíasydentrodeunplazorazona- bleporunjuezotribunalcompetente,independienteeimparcial, establecido con anterioridad por la Ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la deter- minacióndesusDerechosyObligacionesdeordenCivil,Laboral, Fiscal o de cualquier otro carácter. Artículo 14: Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortesdejusticia.Todapersonatendráderechoaseroídapública- mente y con las debidas garantías por un tribunal competente,

independiente e imparcial, establecido por la Ley, en la substan- ciacióndecualquieracusacióndecarácterpenalformuladacontra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. Parahacerefectivalatutela,existeeldeberylaObligacióndelEstadode asegurarlealaspartesqueconcurrenalprocesoJudicial,losmedios,mecanis- mos e instrumentos para formular sus ataques y defensas, que le permitan a las partes defender su Derechos de la mejor forma posible. IV. NATURALEZA JURÍDICA DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Enelestudiosobrelanaturalezajurídicadelatutelajudicialefectiva,es notablelaafirmaciónenladoctrinaylajurisprudenciadeconsiderarindistin- tamentecomoprincipio,derechoogarantía.Asítenemosquelatutelajudicial efectiva es una garantía y es un derecho, es decir, posee distinta naturaleza, para un mismo fin la protección de los Derechos e Intereses. En conclusión, la tutela judicial efectiva, debe ser interpretada como un Derechofundamentalcuyafuncionabilidadseenmarcaenelámbitoprocesal, esdecirunafacultadparaeljusticiablequeellegisladorhaprevistoenlaLey para la defensa de los derechos e intereses, un Derecho Humano que toda persona tiene a la prestación jurisdiccional y que persigue el ejercicio real y efectivo de otros derechos constitucionales. V. CONTENIDO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTI- VA El Derecho a la Tutela Judicial Efectiva se puede enfocar desde tres estadios del Proceso: 1. La Libertad de Acceso a la Justicia, eliminando los obstáculos que pudieran impedirlo (antes del Proceso). 2. Deobtenerunasentenciadefondo,esdecirmotivadayfundada,en tiempo razonable (dentro del Proceso) y ;

3. Queestasentenciasecumpla,esdecirseaejecutoriadaelfallo(des- pués del Proceso). LaTutelaJudicialEfectivacomporta:elaccesoalajusticia,enelsentido dequetodapersonatienederechoaserparteenunprocesoy,porlotanto,los juecesdebenposibilitarelaccesosinrestriccionesirrazonablesy,deinterpre- tarconamplitudlanormaprocesalsobrelegitimación,pueselrechazocomo consecuencia de una interpretación restrictiva vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva. Lasprincipalescaracterísticasdelatutelajudicialefectiva,esqueapunta alaeliminacióndelastrabasqueobstaculizanelaccesoalproceso,tantocomo a impedir que, como consecuencia de los formalismos procesales, queden ámbitosdelaactividadadministrativainmunesalcontroljudicialy,porúlti- mo, tiende a asegurar el ejercicio pleno de la jurisdicción. VI. ANTECEDENTES DE LA VÍA GUBERNATIVA Lavíagubernativa,tambiénconocidacomovíarecursivaoimpugnativa, surgeenFranciacomounmecanismodeautocontroldelaactuaciónadminis- trativa. Los antecedentes más concretos de la Vía Gubernativa los encontra- mosenlaConstituciónfrancesade1791,enlacualsedispusoquetodarecla- maciónporincompetenciadelasautoridadesadministrativas,seríanpresen- tadasanteelrey,comojefedelaadministracióngeneral.MedianteLeydel24 de mayo de 1872, se establece la igualdad judicial y administrativa y el Con- sejodeEstadotieneelpoderdeestatuirenúltimainstanciasobrelosconten- cioso-administrativosysobrelosrecursosporabusodepoder.Porúltimose restablece el Tribunal de Conflictos, para resolver los conflictos surgidos entrelajurisdicciónordinariaylajurisdicciónadministrativa,conelloestable- ciendo el agotamiento obligatorio de la Vía Gubernativa antes de acudir a la jurisdicción administrativa, es decir, que hay que acudir ante la propia auto- ridadadministrativaquedictóelacto,paraqueloconfirme,modifique,revo- que, aclare o anule.

VII. CONCEPTO DE LA VÍA GUBERNATIVA La Vía Gubernativa es un beneficio que se concede a la administración para que realice un control de legalidad sobre la forma y el contenido de sus propias decisiones. Toda vez que la administración es cuidadosa, ya que al momento de su gestión puede expedir actos administrativos irregulares e ilegales,enperjuiciodederechossubjetivosdelosadministradosovioladores del ordenamiento jurídico general. ParaelautorOrlandoGarcía-HerreroslaVíaGubernativaes“Elmeca- nismodecontroldelegalidaddelasdecisionesadministrativasejercidopor la propia administración y que está conformado por los recursos que los afectadospuedenproponercontraellasparaobtenerquelaadministración lasreviseyenconsecuencia,lasconfirme,modifique,revoqueoaclare”5.En eseordendeideas,elautorJuanAngelPalacioHincapiéconsideraquelaVía gubernativaes“Laactuaciónquerealizalaadministraciónpararesolverlas peticionesquehacenlosadministradosfrenteaunadecisióndeéstaconel objeto de que se revise la misma, modificándola, adicionándola, revocán- 6 EljuristaRobertoDromiestablecequelaVíaGubernativa,llamadatam- bién Recursiva, son “Los actos de los administrados mediante los cuales se pide a la administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposicióndecaráctergeneralderangoinferioralaLeyenbaseauntítulo específico jurídico”7. ElagotamientodelaVíaGubernativaseenmarcaenquelosadministra- dosqueseestimanlesionadosoagraviadosporunactoadministrativodeben, previodeacudiralajurisdiccióncontencioso-administrativa,agotartodoslos recursos que contempla la ley de procedimiento administrativo en Panamá. 5. García-Herreros,Orlando.“LeccionesdeDerechoAdministrativo”,Bogotá,Colombia,Uni- versidad SergioArboleda, 1997, pág. 207. 6. Palacio Hincapié, Juan Ángel. “Derecho ProcesalAdministrativo”, Medellín, Colombia, Li- brería Jurídica Sánchez, 1999, pág. 44. 7. Palacio Hincapié, Juan Ángel. “Derecho ProcesalAdministrativo”, Medellín, Colombia, Li- brería Jurídica Sánchez, 1999, pág. 44.