La rendición de cuentas como garantía de acceso a la información en materia electoral en el Estado de Chiapas (página 2)

La problemática no es casual, ya que importa a los estudiosos del derecho constitucional porque observan que –en la mayor parte de las entidades federativas en México, excepto Chiapas– el diseño de las reglas electorales no obliga del todo a los actores y organizaciones a transparentar el uso de los dineros públicos y privados ejercidos en la política. Si a ello le sumamos las divisiones en la trastienda de los partidos y el órgano electoral -quien generalmente enciende el semáforo rojo frente a las irregularidades-, el problema se torna más interesante aún, porque las conductas de no transparentar los gastos son en detrimento a esa confianza que la sociedad deposita en los partidos políticos. Es obvio que al romperse esa confianza, la decepción se manifiesta en cada jornada electoral con índices de abstencionismo considerables.5

Datos dados a conocer por el propio Instituto Federal Electoral señalan que durante los últimos 11 años, los partidos políticos desarrollaron con desahogo su funcionamiento ordinario, que costó a los contribuyentes casi 20 mil 740 millones de pesos. El cheque mensual de la Secretaría de Hacienda, que equivale a más de 90% de los gastos del día a día, operó una transformación: los partidos políticos adquirieron la talla de corporaciones de perfil patronal. Manejan nóminas, enfrentan demandas por despido y retienen impuestos de sus trabajadores como lo hace cualquier empresa. Camionetas, boletos de avión, celulares, oficinas confortables para jefes con grandes salarios, incluso superiores a los del Presidente de la República, sepultaron el pasado de restricciones de la oposición. Anualmente, el dinero para los partidos creció a un ritmo mayor que la inflación (94.66% en el periodo) y agregó un "copete" de 35% respecto del monto inicial de los años 906. Además, el erario suministró dinero adicional al del gasto diario de los partidos: más de 7 mil millones de pesos para cuatro campañas federales.

Esta realidad (sumada a la necesidad de transparentar los recursos del poder público), ha provocado que los Estados democráticos hayan roto con la tradicional idea de la división del poder (como el Tribunal de Cuentas español) y den paso a la creación de órganos ex professo, encargados de la revisión, control y fiscalización de los recursos que gastan los poderes públicos y, en algunos casos, lo que gastan los partidos políticos (como en Chiapas). Desde luego, esta idea descansa en la de los órganos constitucionales autónomos que responde al agotamiento institucional y el perverso equilibrio entre los poderes del Estado.

Lo anterior fomenta la necesidad de crear y establecer en la Constitución órganos con autonomía de actuación que no estén atribuidos a la estructura de los depositarios clásicos del poder, a fin de distribuir ciertas funciones estatales (principalmente la de revisar cuentas públicas e informar a la ciudadanía) para evitar su concentración. Esto, sin duda, contribuye a la democracia y al bienestar social, obteniendo con ello una mayor especialización, agilización, control y transparencia de los dineros invertidos en política. Sin embargo, no sólo el tema del dinero es importante en la construcción del Estado democrático; lo es también el tema de los derechos fundamentales7, principalmente, el del acceso a la información8 pública, que ha sido un derecho reconocido hasta hace unos años en México. Mientras los partidos son entidades de interés público –ut supra-, lo que ellos hagan u obtengan en dinero o en especie para sus actividades, es un asunto de interés general que merece ser conocido por los ciudadanos como parte de su derecho a recibir información, lo cual enriquece otra escala de derechos básicos, como los de pensamiento, expresión y publicación de sus ideas.

El derecho a la información comprende un conjunto de tres facultades interrelacionadas –difundir, investigar y recibir información- agrupada en dos vertientes, a saber: el derecho a informar y el derecho a ser informado. Siguiendo a Sergio López Ayllón9, cada una de éstas se desarrolla de la siguiente manera: a) El derecho a informar que comprende las facultades de difundir e investigar, vendría a ser la fórmula moderna de la libertad de expresión, porque la libertad de expresión no es ya suficiente para referir la complejidad del proceso informativo, ni sus mecanismos de protección suficientes para asegurar en las sociedades modernas la existencia de una comunicación libre y democrática. Supone también el establecimiento de fuentes de información abiertas al público, así como el acceso a los documentos administrativos y bancos de datos de carácter público (como sería el de los partidos políticos) y, b) el derecho a ser informado es el segundo aspecto que no se entiende sino en relación con el exterior, es la facultad de recibir informaciones. Este segundo aspecto es quizá el más novedoso y se refiere básicamente al derecho del individuo y de los grupos sociales, a estar informados de los sucesos públicos y, en general, de todas las informaciones que pudieran afectarle en su entorno. Todo lo anterior, para lograr que el individuo oriente su acción y participe en la vida política de su comunidad, ello sólo será posible, si accede a conocer el destino que se le da a los impuestos que paga y que utilizan los partidos en sus actividades ordinarias, de precampaña y campaña políticas.

Como puede verse, la rendición de cuentas de los entes públicos y, en especial de los partidos políticos, responde a la necesidad social para que el ciudadano conozca el manejo de sus finanzas, además, esto garantiza que sus acciones no estén en la opacidad política, optimizando el derecho ciudadano por conocer el origen y destino de los recursos que son de interés general.

No puede soslayarse que la construcción de la democracia no sólo se sostiene en la organización de elecciones10 libres y transparentes, sino en la responsabilidad de los actores políticos por dar a conocer sus finanzas, tomando en cuenta que el dinero en la política -sea del erario del Estado o privado-, es considerado público en razón de que su ejercicio -u origen ilícito en su caso- impacta en los intereses de la sociedad, al ser ésta el objeto del trabajo proselitista11. Bajo esta dinámica, no rendir cuentas en materia electoral, hace nugatorio el derecho de los ciudadanos de tener la certeza de que los partidos están cumpliendo con sus actividades constitucionales encomendadas.

Si los partidos políticos rinden cuentas, los procesos electorales tendrán mayores niveles de confianza en la ciudadanía y será posible la consulta popular hacia las finanzas de las actividades partidistas. Dicha consulta enriquecerá la información al ciudadano para la toma de sus decisiones, pues curiosamente, la sociedad casi no se entera del dinero (bien o mal habido) utilizados en las campañas porque los partidos niegan o evaden reportar sus contratos (informales) con grupos de financiamiento (de los cuales se desconoce su procedencia), lo que genera un círculo vicioso en las relaciones de poder y la complicidad de quienes aspiran a gobernar dentro de los órganos del Estado.

De la misma forma, rendir cuentas supone niveles de competencia en la democracia que nutre la pluralidad política, para ello, el marco jurídico y la cultura juegan un papel importante, pues no se lograrán transparentar los recursos de los partidos políticos, mientras la clase política y la sociedad en general sigan pensando que la democracia sólo se construyen en las urnas12 y no con la implementación de mecanismos que garanticen el derecho a la ciudadanía a informarse. Cuando ello ocurra, los procesos electorales serán más competitivos, ya que los partidos y los candidatos, privilegiarán la obligación de dar a conocer sus finanzas a la ciudadanía con la intención de sumar votos por el solo hecho de presentarse ante la sociedad como un competidor transparente.

El nuevo marco jurídico electoral en Chiapas

En Chiapas se ha dado un gran paso en materia de derechos fundamentales relacionados con el tema electoral, pues en correspondencia con la reforma constitucional federal, se implementó un "modelo electoral" innovador –ello a pesar de que ya se habían presentado avances importantes desde 2004– ofreciendo una separación de funciones fundadas en la autonomía de origen constitucional, lo cual es ya un paradigma a seguir a nivel nacional, porque se ha creado un procedimiento especial y se sumaron medidas que desde diferentes puntos atacan los problemas que surgen en la financiación, especialización y fiscalización de los dineros en la política, todo ello con miras a lograr que la fiscalización sea un asunto técnico y jurídico más no político, para garantizar la transparencia y el derecho de los ciudadanos a conocer los gastos de los partidos.

El modelo chiapaneco tuvo su génesis en el año 2004 y es el precursor de la profesionalización al tema de la fiscalización, descentralizando esa función al órgano que organizaba las elecciones, fortaleciendo su diseño institucional con un Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana (IEPC) y una Comisión de Fiscalización Electoral13 (COFEL) con la reforma local del 2007. Esta reforma abarca temáticas que concuerdan y van más allá de la propia reforma federal de ese mismo año, pues la Comisión es un órgano ex professo para fiscalizar, controlar y vigilar las actividades financieras de los partidos políticos, puede –además- suspender espacios publicitarios distintos a radio y televisión cuando denigren a un candidato y cuenta con la figura del amicus curiae en las tareas de fiscalización, poniendo a Chiapas a la vanguardia en materia de rendición de cuentas en materia electoral.

Pero otros de los grandes avances en materia de derechos fundamentales en Chiapas, lo conforman el reconocimiento de "derechos políticos emergentes" que nutren la transparencia de los asuntos públicos, verbigracia, el derecho de petición política del ciudadano a los partidos políticos y su derecho a recibir la información correspondiente (el derecho a recibir información abarca la obligación a los entes públicos en general); el derecho a exigir que las propuestas de campaña se cumplan y la protección jurisdiccional local de cualquier derecho político violado.

Hoy los partidos políticos en Chiapas están más comprometidos con la rendición de cuentas y la transparencia, pues el marco jurídico electoral no sólo los obliga a presentar informes de gastos en forma trimestral, anual, de precampaña y campaña a la COFEL, sino que están obligados a cumplir cualquier petición política que el ciudadano les solicite. Este derecho a la información política del ciudadano incluye a dos órganos electorales (IEPC y COFEL) en sus respectivas competencias, de tal forma que mediante un procedimiento especial sustancian, atienden y responden la petición con la información que posean sobre los partidos.

Por otro lado, en el Código de Elecciones y de Participación Ciudadana el ciudadano no sólo encuentra medios de participación política, sino el derecho a inconformarse cuando su derecho a recibir información política haya sido vulnerado. Junto a la ley de transparencia, la legislación electoral especializa el derecho a recibir información política oportuna que le sirvan al ciudadano en el proceso de reflexión respecto a determinado candidato o programa de gobierno ofrecido.

Esta novedad jurídica no sólo fortalece el binomio pueblo-gobierno, sino que garantiza y amplía el derecho a mantener informada a la ciudadanía de la actividades que realizan los partidos políticos, más importante aún, sobre la información relativa a sus cuentas y niveles de transparencia en el manejo de los recursos económicos que reciben, pues un elemento que caracteriza a las sociedades democráticas modernas son los niveles de control ciudadano sobre las entidades políticas. Luego entonces, el derecho a recibir información se corresponde con la vigilancia, el control y la fiscalización de las finanzas y las acciones que realizan los partidos políticos, mismas que no pueden seguir permaneciendo en la decisión secreta de la discrecionalidad.

Hoy en Chiapas los asuntos públicos son del dominio social, aún cuando la ley presenta grandes desafíos y las autoridades electorales requerirán de mayores facultades para romper los obstáculos que impidan transparentar los dineros en la política, el avance ha sido significativo y los retos serán mayores cada vez que el neociudadano peticionario haga ejercicio de sus derechos de pedir e informarse de los asuntos de la cosa pública.

En Chiapas se han sentado las bases de un sistema electoral en el que fiscalizar la política encierra aspectos de financiamiento y control, la vigilancia gubernamental, el cumplimiento de propuestas de campaña, el régimen sancionador, la democracia intrapartidista14 y la transparencia. Cada uno abarca características propias que el régimen jurídico explica, con la finalidad de hacer de la política un asunto público, que sea visto y conocido por todos, desde sus causas, medios que la sostienen y desarrollo, siendo un bien social necesario que debe tutelarse a través de instrumentos jurídicos que guíen su ejercicio hacia la democracia.

Avances de la rendición de cuentas en materia electoral

Una vez que hemos determinado la conjugación entre derecho a la información y la rendición de cuentas en materia electoral, así como el marco jurídico que sirve de fundamento en el Estado de Chiapas, veamos ahora los avances que en esta materia se han producido.

Antes del 2004 la fiscalización a las cuentas de los partidos políticos se llevaba al cabo en el seno del Consejo General del extinto Instituto Estatal Electoral (IEE). Este modelo responde al dualismo de los órganos electorales cuya tendencia viene desde el ámbito federal, es decir, el órgano electoral organiza elecciones y fiscaliza los dineros de los partidos. Actualmente, la fiscalización se produce desde el examen de un órgano constitucional autónomo (COFEL), lo cual supone tres grandes logros que son medulares en la búsqueda de un régimen democrático: primero, el órgano electoral queda libre de toda presión política a cambio de una fiscalización "light"; segundo, existe una especialización en las tareas de fiscalización y un mayor compromiso con la transparencia de los partidos políticos y, tercero, la información que se derive de los procesos de fiscalización son de orden público y constituye un derecho fundamental a favor de los ciudadanos.

Para darnos una idea del avance en la rendición de cuentas en materia electoral, datos dados a conocer por la Dirección de Fiscalización y Auditoría a los partidos políticos de la COFEL, respecto a los montos no solventados en los procesos electorales de 2004 a cargo del IEE y el del 2007 con la nueva legislación, arrojan una realidad sorprendente: en el proceso electoral del 2004, durante la fiscalización de los recursos ejercidos durante las campañas de diputados y miembros de ayuntamientos se detectó un importe de $451, 345. 30, mientras que en el proceso de 2007 la COFEL detectó un importe de $ 6´564,603.21 únicamente en la campaña a diputados, lo que representa 8 veces más a los montos no solventados identificados como irregulares15.

Asimismo el IEE (2004) determinó en su dictamen consolidado, un importe de $86,325.50 por concepto de multas impuestas a los 6 partidos participantes, en la elección de diputados y miembros de ayuntamientos, mientras que la COFEL en 2007 aplicó un monto de $605,710.00, por concepto de multa en la campaña de diputados, representando 14 veces más a las sanciones impuestas16.

Los partidos políticos con mayores cantidades no solventadas fueron: el PRI en 2004 con $ 222,431.98 y el PRD en el 2007 con 2´231,775.4517. Ello nos puede dar una buena lectura de lo que está ocurriendo con la transparencia que se pretende, pues además, son datos que pueden ser consultados por la ciudadanía con su derecho a la información, los cuales pasan a formar parte de un asunto público.

Cabe destacar que en el 2004 no existía (cuando menos no se encuentra documentado) un informe detallado o pormenorizado de la revisión hecha por el IEE a los gastos de los partido políticos, mientras que con las nuevas responsabilidades de la COFEL y el nuevo marco jurídico electoral, la información que poseen los partidos no sólo son de orden público, sino que deben examinarse desde una visión comprometida con la transparencia, lo que representa un gran avance en la materia electoral.

Conclusiones

Chiapas ha ponderado la necesidad de implementar la rendición de cuentas como mecanismo necesario para fortalecer la relación pueblo-gobierno, así como la urgencia de optimizar -con mayor razón- la protección de los derechos fundamentales, especialmente el que los ciudadanos puedan acceder a la información de las entidades políticas.

Los partidos políticos no son la excepción y ahora están obligados a atender el derecho de petición política del ciudadano respecto a la información o a la actividad que realicen. Para ello tanto la COFEL como el IEPC también están obligados a dar la información que posean, siempre que le haya sido solicitada por los ciudadanos.

Por otro lado, el esquema de revisión financiera a los partidos en Chiapas, obliga a reflexionar si el modelo dual de organizar elecciones y fiscalizar a la vez, sin autonomía técnica y presupuestaria, concentradas en un mismo órgano electoral (como ocurre con el IFE y todos los instituto electorales del país), realmente funciona de manera eficiente y eficaz en relación a la transparencia que se pretende; o, en su caso, si supone un riesgo mayor para que tanto la rendición de cuentas como las tareas de fiscalización, vigilancia y control de los dineros en la política se condicionen por poderes fácticos, motivados por la dinámica en que se desarrollan los procesos electorales.

En Chiapas han quedado superados los obstáculos jurídicos que impedían conocer las múltiples actividades partidistas, las cuales, sin control alguno vulneraban derechos ciudadanos. Hoy el ejercicio de la política transita por nuevos caminos, en donde el ciudadano asume posiciones ideológicas respecto a los asuntos públicos, pero ésto no será posible si no se le garantiza un verdadero acceso a la información que le permita tomar sus propias decisiones y pueda -de esta manera- contribuir al desarrollo democrático.

La rendición de cuentas en el Estado de Chiapas es un buen ejemplo de garantía del derecho a la información pública en materia electoral que irá cosechando logros cada vez más amplios a favor de los derechos del hombre. Sólo así transitaremos por el verdadero camino hacia la democracia, precisamente cuando los que hacen política no tengan nada que ocultar a la ciudadanía.

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NOTA: Investigación de campo a cargo del análisis cuantitativo de los resultados electorales locales para elegir diputados y miembros de ayuntamientos en 1998, 2001, 2004 y 2007, así como análisis de datos proporcionados en la Dirección General de Fiscalización y Auditoría de la Comisión de Fiscalización Electoral, previamente solicitados con base en la ley de acceso a la información.

Anexos

ANEXO I

ANEXO II

ANEXO III

ANEXO IV

ANEXO V

IEE COFEL

IEE COFEL

Fiscalización en 2004 2007

Autor:

Guillermo Nieto Arreola

Licenciado, maestro y doctorante en Derecho. Realizó estudios de administración pública en el INAP. Autor del libro "El nuevo contexto jurídico de los derechos políticos en México". Catedrático de la facultad de derecho de la UNACH y del Instituto Nacional de Estudios Fiscales. Ganador al mejor ensayo político convocado por el Instituto Electoral del Estado de México.