La "constitucionalización" del derecho internacional de los Derechos Humanos

Introducción

La progresiva aplicabilidad del derecho internacional de los derechos humanos en el ámbito interno de los Estados se ha venido realizando a través de diversas fórmulas o cláusulas constitucionales o a través del dinamismo de la jurisprudencia constitucional.

Una de las manifestaciones más claras sobre esta constitucionalización del derecho internacional lo constituye otorgar jerarquía constitucional a los tratados internacionales en materia de derechos humanos, tendencia seguida por algunos países americanos como Bolivia que consagra este precepto en el artículo 256.1 de su Constitución, Venezuela en el artículo 23, República Dominicana en el 74.3 y el Ecuador en el artículo 424 de la Constitución de la República, entre otros.

Por otra parte también se advierte la constitucionalización del derecho internacional de los derechos humanos a través de principios o criterios hermenéuticos, así se han constitucionalizado los principios pro-homine y pro-libertatis reconocidos en el art. 29 del Pacto de San José de Costa Rica o bien se han utilizado por las jurisdicciones nacionales.

Además de la tendencia a incorporar "cláusulas abiertas" de recepción de la normatividad convencional o cláusulas constitucionales para interpretar los derechos y libertades "de conformidad" de los instrumentos internacionales de la materia.

Como vienen sosteniendo desde hace no mucho tiempo algunos Magistrados de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicho cuerpo ejercita lo que ha dado en llamar a partir del caso Myrna Mack Chang el "Control de Convencionalidad", lo que obviamente significa una comparación entre el Pacto San José de Costa Rica y otras convenciones a las que los países se han plegado y las disposiciones del derecho interno de las naciones adheridas al modelo.

El control de la convencionalidad difuso y concentrado

El control de la convencionalidad tiene dos manifestaciones: una de carácter "concentrada" por parte de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en sede internacional; y otra de carácter "difusa" por los jueces nacionales, en sede interna.

CONTROL CONCENTRADO

La primera obedece a las facultades inherentes de la CIDH al resolver los casos contenciosos sometidos a su consideración, en cuanto guardián e intérprete final de la Convención Americana de Derechos Humanos. Es en realidad un control "concentrado" de convencionalidad, al encomendarse a dicho órgano jurisdiccional la facultad exclusiva de "garantizar al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados" y "reparar las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración a la parte lesionada", todo lo cual, cuando "decida hubo violación de un derecho o libertad protegidos por la Convención (art. 63) CADH, teniendo dicho fallo carácter "definitivo e inapelable" art. 67 CADH; por lo que los estados "se comprometen a cumplir con la decisión de la Corte en todo caso de que sean partes (art. 68.1 CADH).

CONTROL DIFUSO

Los órganos del Poder Judicial de cada Estado Parte de la Convención Americana deben conocer a fondo y aplicar debidamente no sólo el Derecho Constitucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; deben ejercer ex officcio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad, tomados en conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentra en constante interacción en el presente dominio de protección de la persona humana.

Control convencional

El derecho público interno esperó más de un par de siglos para alcanzar un grado de cohesión y jerarquización de modo a dotarse de un mecanismo de control de "constitucionalidad" de las leyes y los actos administrativos. Dicho control pasó a ser un medio para la protección de los derechos de la ciudadanía en general, y a fortiori, de todas las personas bajo la jurisdicción estatal, en un Estado de Derecho. Estos desarrollos en el derecho interno repercutieron, como no podría dejar de ocurrir, en la doctrina jus internacionalista, que de ellos tomó nota. A partir de mediados del siglo XX se pasó a hablar de "internacionalización" del derecho constitucional y más recientemente, en las dos últimas décadas, de "constitucionalización" del Derecho Internacional.

Una y otra corrientes de pensamiento fomentaron una mayor cohesión en el ordenamiento jurídico, y ambas una mayor interacción entre los ordenamientos jurídicos internacional e interno en la protección de los derechos humanos. En el marco de esta más amplia dimensión doctrinal, se vino a reconocer que, en el plano internacional propiamente dicho, los tratados de derechos humanos tienen una dimensión "constitucional", aquí mencionada no en sentido de su posición en la jerarquía de normas en el derecho interno, que de todos modos está rehén de lo que determinan las constituciones nacionales proyectándose de ahí con variaciones al orden internacional sino más bien en el sentido mucho más avanzado de que construyen, en el propio plano internacional, un orden jurídico constitucional de respeto a los derechos humanos.

La Corte Europea de Derechos Humanos, al referirse a la Convención Europea de Derechos Humanos, utilizó efectivamente la expresión "instrumento constitucional del orden público europeo (instrument constitutionnel de lordre public europêen") en el caso Loiziduo vs. Turquía (excepciones preliminares, 1995 , párr. 75), y la Corte Interamericana comenzó a pronunciarse al respecto en el caso de los Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú (fondo y reparaciones, Sentencia del 24.11.2006); podía y debía ahora haber desarrollado su razonamiento en esta sentencia de Interpretación, para aclarar su noción en atención al punto 7(a) de la demanda de interpretación de Sentencia presentada (el 05.02.2007) por los peticionarios en el cas despêce. Para eso, cuenta con una disposición clave de la Convención Americana de Derechos Humanos, su artículo 2 –que no encuentra paralelo en la Convención Europea de Derechos Humanos- la cual puede promover la referida "constitucionalización".

La "constitucionalización" del Derecho Internacional (un nuevo desafío a la ciencia jurídica contemporánea) es, mucho más significativa que la atomizada y variable "internacionalización" del Derecho Constitucional (esta última ya estudiada hace más de cinco décadas).

El artículo 2 de la Convención, en virtud del cual los Estados Partes están obligados a armonizar su ordenamiento jurídico interno con la normativa de protección de la Convención Americana, abre efectivamente la posibilidad de un "control de convencionalidad" con miras a determinar si los Estados Partes, han efectivamente cumplido o no la obligación general del artículo 2 de la Convención Americana, así como el artículo 1.

De ese modo se puede alcanzar un ordre public internacional con mayor cohesión de respeto a los derechos humanos. La "constitucionalización" de los tratados de derechos humanos, acompaña, así, pari passu, el control de su convencionalidad. Y este último puede ser ejercido por los jueces tanto nacionales como internacionales, dada la interacción entre los órdenes jurídicos internacional y nacional en el presente dominio de protección.

FUNDAMENTOS DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD

Estando en juego un derecho o garantía contenida en la Convención Americana de Derechos Humanos, no debería regir la exigencia de derecho interno, en cuanto a que exista planteo de parte y que el mismo sea formulado a la primera oportunidad. El examen que deben realizar los tribunales internos ya no solo se circunscribe, en la inconstitucionalidad o no de una norma precepto…sino sobre su apego a lo dispuesto por la Convención, esto es, si esta es o no convencional, y esto deben hacerlo al mismo modo y con el alcance, que lo hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los fundamentos en que debe basarse el Control de la Convencionalidad son:

• Responsabilidad internacional del Estado.

• Carácter subsidiario de la instancia internacional.

Caso de los trabajadores cesados del Congreso en contra del Estado de Perú

En el caso Trabajadores Cesados del Congreso contra el Estado de Perú la Comisión Interamericana de Derechos Humanos somete ante la Corte IDH la demanda por el despido de un grupo de 257 trabajadores cesados de Congreso quienes forman parte de un grupo de 1117 trabajadores que fueron despedidos a través de Resoluciones del Congreso de 31 de diciembre de 1992, la Comisión solicita a la Corte que se establezca la responsabilidad internacional del Estado peruano.

La trascendencia de este caso radica, en primer lugar, en la necesidad de hacer justicia para las víctimas y de ofrecerles una reparación adecuada. Además de la oportunidad que ofrece el Sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos de desarrollar su jurisprudencia sobre las garantías procesales mínimas en un proceso administrativo y el derecho a un recurso efectivo frente a actos de la administración pública en perjuicio de una gran cantidad de víctimas.

Durante los años 1980 y 1994 el Perú sufrió una grave convulsión social generada por actos terroristas así como una situación de extrema violencia política condicionada, además por la influencia de las actividades de producción y tráfico de drogas. En este contexto el 28 de julio de 1990 el señor Alberto Fujimori fue elegido Presidente de Perú por el término de cinco años. El 5 de abril de 1992, el presidente Fujimori disolvió el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales, intervino el Poder Judicial y destituyó a numerosos jueces de la Corte Suprema de Justicia así como al Fiscal General de la Nación, a partir de esta fecha el Gobierno introdujo un conjunto de cambios jurídicos que tuvieron como consecuencia modificar sustancialmente las instituciones previstas en la Constitución Nacional y suspender los artículos de la Carta Magna que no fueran compatibles con los objetivos del Gobierno. Tal situación se instituyó a través del Decreto Ley 25418 denominado Ley de Bases del Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional.

El 21 de julio de 1992, mediante Decreto Ley 25640, se autorizó la ejecución del proceso de racionalización del personal del Congreso de la República. Dicha racionalización comprendía una serie de incentivos por renuncia voluntaria de trabajador, reubicación de plaza en el sector oficial o el cese por excedencia, mediante este decreto también se determinó que no procedía la acción de amparo dirigida a impugnar directa o indirectamente la aplicación de éste y que se derogaban o dejaban en suspenso, según el caso, "las disposiciones que se opusieran al decreto en mención.

El 6 de noviembre de 1992 se emitieron resoluciones que fueron publicadas el 31 de diciembre de 1992, mediante las cuales fueron cesados 1117 trabajadores y funcionarios del Congreso, entre los cuales se encuentran los 257 que hacen parte de la denuncia en el presente caso.

Durante los años 1993 y 1996 las víctimas presentaron diferentes recursos sin resultado alguno, agotando los recursos administrativos y judiciales previstos en la legislación peruana, sin resultados favorables.

La supresión de la posibilidad de revisión y control del acto administrativo que generó la violación sufrida por las víctimas, por medio del Decreto Ley Nº 25640 vulneró el derecho a un recurso sencillo y rápido: primero, al sustraer un acto administrativo al control gubernativo y luego, al escrutinio jurisdiccional. En este sentido, es incompatible con lo dispuesto por la Convención Americana la existencia de actos del Estado que no sean objeto de control por la vía administrativa o por vía judicial, entendiendo además que en la última, el control de los tribunales no debe de ser meramente formal.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en uno de sus parágrafos se pronunció de la siguiente manera en este caso en concreto: "Así mismo, el Estado se encuentra obligado a prevenir la recurrencia de violaciones a los derechos humanos como las que ahora nos ocupan, en consecuencia, a Comisión solicita a la Corte que ordene al Estado que modifique el artículo 9º del Decreto Ley 25640 de 21 de julio de 1992 y e artículo 27 de la Resolución Nº n1239-A-92CACL de 13 de octubre de 1992, para hacerlos compatibles con la Convención Americana y que adopte las medidas legales, administrativas y de otra índole que fueran necesarias para evitar que hechos similares vuelvan a ocurrir en el futuro, en cumplimiento con los deberes de prevención y garantía de los derechos fundamentales reconocidos por la Convención".

Al respecto, en el voto razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso que analizamos manifiesta: "La Corte se pronunció sobre el CONTROL DE CONVENCIONALIDAD que pueden y deben ejercer los órganos de justicia nacional con respecto a actos de autoridad –entre ellos, normas de alcance general-, conforme a las atribuciones que le confieren los ordenamientos a los que se hallan sujetos y las disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, a las que se encuentran vinculados por diversos actos de carácter soberano –ratificación o adhesión a un tratado, reconocimiento de una competencia– los Estados a los que corresponden esos órganos nacionales".

Así mismo, en el voto razonado del juez Cancado Trindade en el mismo caso: "Como he venido sosteniendo hace tantos años, los recursos efectivos de derecho interno, a los cuales se refiere expresamente determinadas disposiciones de los tratados de derechos humanos, integran la propia protección internacional de los derechos humanos (…)"

En esta sentencia la Corte al referirse a un "control convencional" ha tenido a la vista la aplicabilidad y aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sin embargo, la misma función despliega, por idénticas razones, en lo que toca a otros instrumentos de igual naturaleza, integrantes del corpus juris convencional de los derechos humanos de los que es parte el Estado. De lo que se trata es que haya conformidad entre los actos internos y los compromisos internacionales contraídos por el Estado, que generan para éste determinados deberes y reconocen a los individuos ciertos derechos.

Es así que en el Caso Trabajadores Cesados de Congreso en contra del Estado de Perú la Corte Interamericana de Derechos Humanos, invocando el precedente del caso Almonacid Arellano, reitera su doctrina del "control de convencionalidad" y la "precisa" en dos aspectos:

• i) procede de oficio sin necesidad que las partes lo soliciten; y

• ii) debe ejercerse dentro del marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, considerando otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia.

Puesto que la Convención Americana y el Estatuto de la Corte Interamericana –ambos, producto de la voluntad normativa de los Estados Americanos que las emitieron- confieren a la Corte la función de interpretar y aplicar la Convención Americana (y, en su caso y espacio, otros tratados, protocolos y convenciones que prevén con múltiples fórmulas, la misma atribución dentro del corpus juris de los derechos humanos) incumbe a este tribunal fijar el sentido y alcance de las normas contenidas en esos ordenamientos internacionales.

García Ramírez y Cancado Trindade formulan importantes votos razonados en este asunto.

El jurista mexicano aclara que el "parámetro" de control de convencionalidad debería no limitarse a la CIDH, sino a todo el corpus juris convencional de los derechos humanos de los que es parte el Estado: Protocolo de San Salvador, Protocolo Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, Convención para Prevenir y Sancionar la Tortura, Convención de Belem do Pará para la Erradicación de la Violencia contra la mujer, Convención Sobre Desaparición Forzada, etc; y, también precisa que este control adquiere "carácter difuso" al quedar en manos de todos los tribunales, lo que permite un sistema de control extenso (vertical y general). Por su parte el jurista brasilero, hoy integrante de la Corte Internacional de Justicia, agrega que los jueces nacionales deben aplicar no sólo el derecho constitucional sino también el derecho internacional de los derechos humanos, ejerciendo ex officio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad, tomados en conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentran en constante interacción para la protección de la persona humana.

En tal sentido se expresó la Corte en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso contra Perú al sostener que "cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad sino también "de convencionalidad" ex officio entre las normas internas y la Convención Americana.

Dicho órgano interamericano ha dejado claro siempre que, en principio, no se ocupa en sí de las cuestiones locales sino que su tarea es la de inspeccionar si los países han violado o no las convenciones sujetas a su competencia.

Por ello ha establecido –sin entrometerse en las jurisdicciones legales- que una sentencia con carácter de cosa juzgada de los jueces domésticos "…tiene que ser necesariamente cumplida debido a que en ella se adopta una decisión de forma definitiva, otorgando certeza sobre el derecho o controversia discutida en el caso concreto, y tiene como uno de sus efectos la obligatoriedad.

Ante este tribunal –agregó-, eventualmente puede discutirse la autoridad de cosa juzgada de una decisión cuando esta afecta derechos de individuos protegidos por la Convención y se demuestra que existe una causal de cuestionamiento. En ese mismo sentido ha añadido –repetimos- que solo circunstancias excepcionales pueden conducir a que el cuerpo supranacional "…deba ocuparse de examinar los respectivos procesos. Este tribunal internacional ha sentado la postura en el sentido de que por regla, él no se ocupa de modificar en forma directa el derecho interno, ya que su misión consiste en controlar si las normas locales acatan –o no- las convenciones internacionales, y por ende no se convierte en una "cuarta instancia" que deja sin efecto las leyes de los países".

El caso en estudio plantea la cuestión para estudios futuros sobre el tema de acceso a la justicia, si la falta de claridad en cuanto al conjunto de los recursos internos puede también conllevar a una denegación de justicia.

Dos razonamientos:

1.- El ejercicio del control de convencionalidad cabe, tanto a los jueces nacionales como a los internacionales (l.e., los de la Corte Interamericana).

2.- La obligación general del artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos abre el camino para su "constitucionalización", o sea, la "constitucionalización" de una convención internacional.

El comportamiento de un Estado Parte en un tratado de derechos humanos debe ajustarse al resultado que imponen las obligaciones convencionales de protección. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no es el resultado que es condicionado al comportamiento del Estado, sino al revés, es el comportamiento del Estado que está condicionado por la consecución del resultado que busca la normativa de protección. La Corte Interamericana, al ordenar reparaciones, no siempre entra en detalles sobre de qué modo debe el Estado comportarse, pero determina que debe el Estado demandado alcanzar el resultado de lo ordenado por ella: la reparación debida de las víctimas.

De los anteriores precedentes se han ido delineando la jurisprudencia convencional sobe el control de la convencionalidad entre el 2006 y 2010:

• a. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.- Los jueces y tribunales nacionales están sujetos al imperio de la ley, que les obliga a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Sin embargo, este principio ha sufrido un cambio fundamental en el Estado Constitucional de Derecho, donde las leyes deben también estar sometidas a la Constitución y el control de constitucionalidad de las leyes sean un paradigma para el constitucionalismo de nuestros días.

• b. PRINCIPIO DE CONVENCIONALIDAD.- El principio de legalidad co-existe con el de convencionalidad, desde que los Estados se han comprometido a respetar los derechos humanos previstos en los instrumentos internacionales que voluntariamente se han sometido. Por una parte, los Estados se comprometen a respetar los derechos y libertades que establecen la CADH y garantizar su libre y pleno ejercicio sin ningún tipo de discriminación (art. 1), además de adoptar la medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer valer esos derechos y libertades; por otra, reconocen la competencia de a CIDH, lo que implica aceptar que los tribunales nacionales han dejado de tener la última palabra en determinados supuestos, teniendo las decisiones de este Tribunal Internacional el "carácter de definitivas e inapelables" y los estados partes se comprometen "a cumplir la decisión".

• c. SUPREMACÍA CONVENCIONAL.- La "supremacía constitucional" se está redimensionando, a partir del surgimiento del derecho internacional de los derechos humanos en la segunda mitad de siglo pasado. Los estados están obligados no solo a aplicar la constitución, sino que va más allá, aplicar las normas internas en armonía con los instrumentos internacionales (cuerpo juris internacional).

Dentro de la lógica jurisdiccional que sustenta la creación y operación de la Corte, no cabría esperar que ésta se viese en la necesidad de juzgar centenares o millares de casos sobre un solo tema convencional –lo que entrañaría un enorme desvalimiento para los individuos- es decir, todos los litigios que se presenten en todo tiempo y en todos los países, resolviendo uno a uno los hechos violatorios y garantizando, también uno a uno, los derechos y libertades particulares. La única posibilidad de tutela razonable implica que, una vez fijado el "criterio de interpretación y aplicación", éste sea recogido por los Estados en el conjunto de su aparato jurídico: a través de políticas, leyes, sentencias que den trascendencia, universalidad y eficacia a los pronunciamientos de la Corte constituida merced a la voluntad soberana de los Estados y para servir a decisiones fundamentales nacionales y, desde luego, en sus compromisos convencionales internacionales.

Es preciso tener mecanismos que resuelva colisiones y supere problemas de interpretación, que finalmente pueden significar incertidumbres o merma en el estatuto de derechos y libertades personales –entre el orden interno y el orden internacional-. Diversas constituciones modernas han enfrentado este asunto y provisto soluciones que "tienden el puente" entre ambos órdenes y a la postre benefician a quien es preciso favorecer: el ser humano. Así sucede cuando un texto supremo otorga el más alto valor a los tratados internacionales sobre derechos humanos o cuando advierte que prevalecerá, en caso de diferencia o discrepancia, la norma que contenga mayores garantías o más amplios derechos para las personas.

Conclusiones

• 1. El control convencional consiste en la aplicación de las normas internas de un Estado Parte en concordancia con el cuerpo juris internacional.

• 2. Existe un control de convencionalidad difuso y uno concentrado.

• 3. El control convencional concentrado lo realiza la Corte Interamericana de Derechos Humanos aplicando la Convención Americana de Derechos Humanos en los casos contenciosos sometidos a su conocimiento

• 4. El control convencional difuso es la que deben realizar los órganos del Poder Judicial de cada Estado Parte, conociendo a fondo no solo el Derecho Constitucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos que deben ser ejercidos ex officcio.

• 5. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sentado jurisprudencia sobre el control convencional en varias sentencias, entre ellas la de Almonacid Arellano y Trabajadores Cesados del Congreso.

• 6. El control convencional debe ser aplicado por los jueces competentes ex officio, es decir, aun cuando las partes no lo invoquen.

• 7. El control convencional además debe ejercerse dentro del marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, considerando otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedencia.

Bibliografía

Sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Trabajadores Cesados del Congreso contra el Estado de Perú.

Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Trabajadores Cesados del Congreso contra el Estado de Perú.

Voto razonado del Juez Cancado Trindade a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Trabajadores Cesados del Congreso contra el Estado de Perú.

Convención Americana de Derechos Humanos.

Constituciones de países americanos.

Autor:

Julia Isabel García Jijón