El derecho administrativo disciplinario del poder judicial de las provincias de Argentina

CAPITULO I

INTRODUCCION AL DERECHO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO DEL PODER JUDICIAL DE LAS PROVINCIAS DE ARGENTINA

Introducción.

El hombre en búsqueda de paz y justicia se organiza, edifica instituciones, y construye un conjunto de pautas para convivir y refugiarse. Concebimos que el derecho tiene su génesis como producto de esa búsqueda, luego se convierte en motor que la impulsa, y sus propósitos no son otros que servir al bienestar de la comunidad.

En el presente camino de exposición, aparece así una idea madre: en una comunidad política sin derecho no hay justicia posible, del mismo modo que tampoco la hay sin orden dentro de la organización2 que debe impartirla.

Así, el derecho, que es fundamentalmente un instrumento al servicio de la justicia, debe encontrar técnicas para que se pueda sancionar, cualquier modalidad de corrupción puesto que la confusión de los intereses colectivos con lo personal constituye un gravísimo atentado contra el más elemental componente de la justicia misma: dar a la colectividad lo que es suyo. 3

Obsérvese que en el siglo XXI no existe persona que no tenga oportunidad de acudir -alguna vez- a los organismos judiciales de los distintos territorios provinciales.

Los miembros de la comunidad asisten a los estrados judiciales, a efectuar trámites de diversa naturaleza, formándose una mirada y una imagen del Poder Judicial en general. Y si bien la misma no se dedica ni se detiene a profundizar respecto de las reglas, principios y procedimientos internos que la rigen, tiene en cierta medida presente que, para que toda intervención en el sistema judicial sea verdaderamente creíble y respetable es necesario que la institución en donde entabla la búsqueda de justicia, se presente ordenada a tales fines.

Dentro de ese enfoque inicial consideramos de importancia el estudio del derecho administrativo disciplinario en el Poder Judicial de las Provincias, de las normas y principios que regulan la potestad disciplinaria y el comportamiento de los individuos que diariamente trabajan o se vinculan con éste Poder de Estado.

Noción conceptual.

El estudio del derecho disciplinario de las administraciones de justicia provinciales comprende, por un lado, el análisis de la prerrogativa administrativa que ostentan las autoridades competentes para evaluar el desempeño y comportamiento de los miembros sujetos al Poder Judicial. Por otro lado, se ocupa del estudio de las normas y principios que rigen la conducta del personal judicial en general.

Como puede observarse, existen en juego una serie de normas previstas en las constitucionales locales, leyes orgánicas, códigos de fondo y forma, reglamentarias, y principios generales que dan origen al ejercicio de dicha prerrogativa estatal así como establecen una serie de deberes judiciales, imprescindibles para sostener la imagen, decoro y eficiencia de la función, y que conforman el objeto de estudio de esta disciplina, propia del derecho público provincial.

En ese marco podemos conceptualizar al derecho administrativo que rige la disciplina del personal del Poder Judicial de las provincias como una de las ramas del derecho público provincial que, se ocupa de las normas y principios que regulan el ejercicio de la potestad que ostenta la autoridad competente para impartir orden a los miembros que integran los cuadros de la organización judicial, y establece los deberes judiciales y las consecuencias jurídicas aplicables frente a cualquier inobservancia o desvío.

Denominación.

La rama en estudio, a la cual denominamos derecho disciplinario judicial es una materia de aristas muy interesantes, propia del derecho público provincial, que en Argentina no ha sido desarrollado con detenimiento por los autores administrativistas, quienes prefieren avocarse en forma genérica al estudio y análisis del derecho administrativo sancionador4 o al fenómeno del ejercicio de la potestad disciplinaria dentro del marco de las relaciones de sujeción del Poder Ejecutivo Nacional.5

Entendemos que el derecho, cuyo estudio proponemos, es uno de los más importantes dentro de las ramas del derecho público administrativo porque al operar de manera interna, dentro del propio Poder Judicial, posibilita afianzar la justicia y el servicio que ella se presta a la sociedad.

Por otro lado que, el derecho disciplinario judicial no puede ser confundido con el denominado derecho administrativo sancionador, desde que persigue el orden judicial interno, y no se ha construido para "reprimir" a un ciudadano común, sino en todo caso, para corregir al servidor judicial y al servicio mismo que se debe y se brinda a la comunidad.

La regulación de la disciplina doméstica en los poderes judiciales de las provincias argentinas va más allá de la mera imposición de sanciones a los miembros de la organización,6 y en nuestra opinión, encuadrar al derecho disciplinario judicial como el régimen sancionador del personal impide comprender su utilidad global,7 por cuanto éste abraza la idea de corrección, de mejorar el servicio mejorando al personal, y se ajusta más a la predica de afianzar la justicia.

El derecho disciplinario judicial y sus diferencias con el derecho penal y el derecho contravencional.

Al partir de la idea de que el derecho en estudio debería ser considerado como autónomo, por presentar un objeto y método de estudio propio,8 es necesario diferenciarlo de las ramas del derecho penal y del derecho administrativo sancionatorio o contravencional.

En tal sentido, observamos que en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador lo que se encuentra en juego son reglas de convivencia social, en donde la intervención del Estado es claramente represiva.

En estas ramas del Derecho se produce una relación externa entre el Estado y los ciudadanos que son considerados por éste -a la luz de las legislaciones vigentes- como infractores o imputados. Así, en estos casos el sistema constitucional obliga al Estado a garantizarle al ciudadano un proceso justo sin restricciones en cuanto a su derecho contitucional-internacional de defensa, y a presumir en todo momento su inocencia en el hecho penal o administrativo9 atribuido.

Ahora bien, en el derecho administrativo que rige la disciplina del personal del Poder Judicial de las provincias lo que se encuentra en juego es el cumplimiento de los cometidos del Poder Judicial en forma ordenada, en donde la intervención estatal es por excelencia correctiva.

En esta especial rama del Derecho Público, lo que se entabla es una relación interna entre miembros-autoridades de la organización estatal valorando el comportamiento de otros trabajadores estatales, que merecen toda clase de protección exclusivamente laboral en dicha evaluación disciplinaria.

En estos casos no estamos en presencia de ciudadanos comunes, sino de sujetos vinculados con el Estado, que lo conforman activamente, y se unen ligados por una relación de jerarquía y subordinación interna.

A nuestro parecer, quien decide voluntariamente prestar servicios públicos acepta y reconoce la existencia de deberes internos y de autoridades competentes para exigir la observancia de dichos imperativos. Esta es la relación interna más pura que el Derecho Administrativo nos ha podido dar, el contralor interno entre estatales, que no puede ser confundida ni subsumida dentro del Derecho Administrativo Sancionador por las notorias diferencias que se presentan entre un ciudadano común y un componente mismo de un poder de Estado.

Tampoco compartimos la visión de que el Poder Judicial -en su versión de empleador estatal- pretenda la represión del trabajador público dependiente,10 sino más bien su potestad constitucional ha sido prevista para la adecuación de conductas a pautas éticas y de eficiencia.

La distinción propuesta es fundamental para explicar, como se verá más adelante que, uno de los motivos por los cuales los principios que tienen plena vigencia en el ámbito penal, y que también deberían ser aplicados sin restricciones en el ámbito contravencional como se viene sosteniendo con cierta preocupación,11 no rigen operativamente en el derecho disciplinario.12

El derecho disciplinario judicial y su relación con el derecho procedimental disciplinario.

El derecho disciplinario en estudio, como todo derecho sustantivo o de fondo requiere para ser concretado, de las herramientas que le brinda el derecho procedimental disciplinario, comúnmente conocido como el sumario administrativo.

El derecho procedimental disciplinario judicial es una clase de procedimiento administrativo, que se ocupa del estudio de las normas que regulan la serie de pasos debidos constitucionalmente, y encaminados a averiguar la verdad material de un hecho que involucra al sistema judicial, para en su caso, solucionar anomalías en el servicio de justicia, así como declarar que un miembro de la organización es responsable disciplinario y eventualmente sancionarlo si así lo considera.

En suma, el derecho procedimental en el ámbito judicial es un derecho adjetivo instrumental, formal y accesorio que no tiene otro objeto que la realización del derecho administrativo disciplinario.

CAPITULO II

LA POTESTAD DISCIPLINARIA JUDICIAL

Noción conceptual.

La potestad disciplinaria judicial es una de las prerrogativas legales que ostenta la autoridad administrativa competente para corregir a los sujetos intervinientes en el sistema judicial, siempre teniendo en miras generar un marco determinado y necesario de orden.13

En efecto, la potestad14 en comentario se encuentra prevista para mantener un orden que resulte adecuado para el desarrollo y cumplimiento de los fines esenciales que justifican la existencia del Poder Judicial en general.15

Así pues, el escrutinio disciplinario pretende lograr la observancia diaria y permanente de los deberes judiciales -éticos y legales- dentro de la interacción interna laboral, y procura mantener incólume la imagen de este Poder de Estado para con su sociedad civil.

Obsérvese que, la disciplina en el ámbito judicial –como pilar básico de la estructura organizativa- permite el sostenimiento de los valores de conducta, impone el respeto a las autoridades jerárquicas, y garantiza la existencia misma de la tutela judicial a los ciudadanos.

Subráyese asimismo que, si los operados del sistema judicial desplegaran conductas incompatibles con la ley, el decoro, la ética, el orden público y las buenas costumbres, luego el justiciable y la comunidad entera se encontraría a merced del caos y la anarquía. De allí la importancia radical de esta prerrogativa pública que ostenta el poder de Estado que debe administrar justicia.

Por otra parte corresponde hacer notar que, el ejercicio de la potestad disciplinaria solo se efectiviza respecto de los miembros integrantes del Poder Judicial para procurar el orden interno de la organización. Como se ha dicho, es la potestad sancionatoria la que se ocupa y alcanza a los auxiliares del derecho y a los ciudadanos en general, procurando el orden externo, de quienes interactúan con éste poder de Estado.

Nuestro análisis se orienta principalmente a examinar el orden que se imparte respecto de las distintas clases de trabajadores judiciales, de allí la noción de disciplina y no de un régimen sancionador; siendo éste último consagrado para alcanzar a todos aquellos que de un modo u otro se vinculan con la Justicia16 pero sin cuadro de sujeción laboral interna, tal el caso de los profesionales auxiliares en el servicio de justicia, los abogados, los peritos, los ciudadanos que alteran el orden en un recinto judicial, etc.; que si bien pueden ser sancionados, no por ello se predica que puedan ser considerados como sujetos sumariados, precisamente ante la falta de sujeción propios del derecho disciplinario.

En suma, podríamos conceptuar a la potestad disciplinaria judicial17 como la herramienta institucional que le posibilita a la autoridad competente a mantener el orden judicial dentro de los cuadros internos de la Administración, en procura de satisfacer el interés público en juego: afianzar la justicia misma.18

Naturaleza Jurídica.

La potestad disciplinaria es una prerrogativa pública que dispone el Poder Judicial para cumplir ordenadamente con los fines que persigue su existencia.19

Es el poder que ostenta la autoridad competente para decidir y obrar respecto de la conducta de los miembros pertenecientes a la institución.

Como se ha dicho, se diferencia de la potestad sancionatoria en tanto ésta última se ocupa en forma genérica de todos los ciudadanos que se vinculan con el Poder Judicial, y comúnmente se le imponen a los profesionales del derecho cuando alteran el orden judicial, puntualmente, por no cumplir con los deberes éticos a los que se hayan sujetos.

Importa asimismo destacar que dicha posición especial respecto del personal judicial se efectiviza mediante la tramitación de un procedimiento de carácter eminentemente administrativo y mediante la aplicación de sanciones según el caso.

Al ser el poder de actuación disciplinario una prerrogativa pública, complementario de la potestad de mando o imperativa,20 su ejercicio supone una situación de privilegio exorbitante21 de parte de la autoridad respecto del personal a cargo, haciéndola idónea para imponer su voluntad en nombre del servicio de justicia.

Origen El origen de la potestad disciplinaria en general se remonta a los umbrales mismos de la existencia del orden social, la justicia del hombre, y el Estado organizado.

Recuerda el profesor Arana Muñoz que, desde el principio de las civilizaciones se ha juzgado necesario establecer códigos de buena conducta referidos a los funcionarios públicos. En muchos casos, la exigencia moral de la actuación del servidor público debería superar con creces la conducta de los agentes de la vida económica privada. Así, se puede recordar, entre otros, el Código Hammurabi, la Ley de Moisés, la Ley Atenea, la Ley Romana, o los principios chinos sobre la conducta pública basados en las enseñanzas de Confucio.22

En igual sentido se ha dicho que, cuando analizamos el derecho disciplinario es tal vez una de las ramas más antigua del derecho como expresión ética y sociológica del hombre. El derecho de la disciplina se reconoce en todas las esferas de la relación humana, desde la "corrección paterna", permitida sobre los hijos, hasta el severo régimen de los cuarteles.23

Esta concepción también resulta central para una explicación posterior respecto de que, los principios del derecho natural no son de estricta aplicación en ambos trámites, el penal y el disciplinario, dado que, ambos nacieron como instrumentos de control y orden social aunque en diferentes épocas y con las salvedades de que: difieren principalmente en los bienes jurídicos que tutelan, las finalidades que persiguen, y prescriben consecuencias jurídicas bien marcadas tanto para el penado como para el sumariado.

Ahora bien, si didácticamente pretendiéramos mostrar cuál fue el origen concreto de la potestad disciplinaria judicial en Argentina, debemos situarnos en el nacimiento de nuestra Carta Magna, símbolo fundacional de nuestro orden. Lo propio cabría señalar en las esferas provinciales, en donde habrá de estarse al momento en que fueron creadas sus respectivas constituciones locales y con ello el respectivo nacimiento de las potestades disciplinarias de los diversos poderes judiciales provinciales.

En suma, la potestad disciplinaria en estudio se origina con el nacimiento del ordenamiento jurídico constitucional provincial, y siendo de eminente derecho público local resulta ajena, en principio, a la interpretación extraordinaria de la Corte Suprema de Justicia, salvo en aspectos de estricto control constitucional.

Fundamento La doctrina especializada señala que, el fundamento o finalidad de la potestad sancionadora es la custodia y el buen orden de la función y la organización de la administración pública respecto de sus empleados.24

En otros términos se sostiene que, la potestad disciplinaria, –como una especie de la potestad sancionadora (género)-, encuentra su fundamento en la preservación y autoprotección de la organización administrativa, en el correcto funcionamiento de los servicios administrativos, siendo específica de la relación que vincula a los agentes públicos con la Administración pública.25

Por su parte el Dr. Marienhoff enseña que, el fundamento de la potestad sancionadora es fácilmente comprensible: la compleja labor de la Administración no podría cumplirse sin la existencia de una fuerte disciplina externa e interna; de lo contrario la Administración hallaríase indefensa y condenada al desorden.26

Por nuestra parte, al hacer notar las diferencias existentes entre el derecho disciplinario y el administrativo sancionar, ello genera como correlato que la potestad disciplinaria se distancie de la potestad sancionadora, y con ello, traduzca un fundamento específico.

Así, la potestad disciplinaria puede justificarse en la necesidad del funcionamiento coherente, interno, y ordenado de la organización del Poder Judicial, en procura de garantizar con eficiencia y certeza la tutela judicial efectiva, y como fin primordial: afianzar la justicia. 27

Efectos.

Decíamos al iniciar el capítulo que, la existencia misma de la potestad disciplinaria judicial se justifica ontológicamente en la necesidad de mantener un orden determinado para prestar el servicio de justicia. Si bien éste es el único propósito que cimienta la presencia del poder disciplinario en cabeza de las autoridades del sistema judicial, se generan ciertos efectos en torno a ella que muchas veces son enumerados por la doctrina como fundamentos o fines de su existencia.

A nuestro modo de ver, se producen dos efectos principales con el ejercicio de la potestad en el ámbito judicial: por un lado se genera el efecto de ejemplificar y por el otro el de adaptar los patrones de conducta deseados para sostener el orden dentro de la institución judicial.

Por un lado, el "reto judicial" se erige como un símbolo ejemplificador –en ocasiones de persuasión- para el resto del personal que observa atentamente el control que la autoridad ejecuta y los lineamientos que en su ejercicio transmite. La disciplina se convierte en estos casos en la instrucción indirecta dada al personal para que la estructura organizativa del Poder Judicial pueda lograr sus ideales.

Por otro lado, la potestad disciplinaria se transforma en un instrumento de adaptación para el corregido, para que cumpla con sus deberes impuestos. La instrucción disciplinaria permite –en la generalidad de los casos correctivos- amoldar el carácter y el comportamiento del personal judicial sancionado, y con ello conseguir una eficiencia máxima en el desempeño laboral.28

Otro efecto ligado a éste, que suele generar la presencia del ejercicio disciplinario por parte de la autoridad es, la de delimitar razonablemente lo que se debe hacer de lo que no se debe hacer, lo que está bien de lo que está mal en el comportamiento judicial, cuando éste no resulta definido en tiempos actuales. Así por ejemplo, el deber del agente de observar una conducta decorosa es un concepto jurídico indeterminado que, está íntimamente vinculado con la razonabilidad y a las condiciones de tiempo y lugar, ya que años atrás, ciertas actitudes podían constituir conducta indecorosa y hoy en día son toleradas por la sociedad.29 En esencia esto ocurre con aquellos deberes éticos que son mutables, dinámicos, que se ajustan a los cambios sociales; pudiendo ocurrir en limitados casos que lo que ayer era reprochable socialmente, hoy no lo sea, o lo que antes no lo era, en la actualidad se objeto de cuestionamientos sociales.30

CAPITULO III

LA AUTORIDAD DISCIPLINARIA

Las autoridades disciplinarias competentes del sistema judicial.

La autoridad disciplinaria es por definición el sujeto competente investido por el ordenamiento jurídico para ejercer válidamente la potestad disciplinaria respecto de los miembros subordinados 31 de la organización judicial.

La competencia del órgano estatal constituye así una condición necesaria 32 para todo procedimiento administrativo pues para que éste se desarrolle con regularidad debe, previamente, existir un órgano que goce de ese conjunto de poderes, facultades y atribuciones que permite llevarlo adelante.33

Al inicial el presente capitulo, debe advertirse que existen diferentes autoridades disciplinarias que inviste nuestro Estado de Derecho para evaluar el comportamiento de los miembros del Poder Judicial.

Si echamos un vistazo en el sistema nacional observamos que tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, como el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento y el Jurado Político invisten la potestad para sancionar o remover, según sea el caso.

Es decir que todos los operadores del sistema judicial caen bajo la esfera de poder de otro órgano que los controla y les impone la "disciplina".

En el derecho disciplinario judicial todos los miembros del Poder Judicial, con excepción de los magistrados o vocales de los superiores tribunales de provincia, no se encuentre exento del control disciplinario.

Veamos pues, cuales son las autoridades que en el orden provincial ostentan el ejercicio de la potestad disciplinaria judicial.

El Tribunal Superior de Justicia o Corte Suprema Provincial El Tribunal Superior de Justicia es por atribución constitucional, la máxima autoridad competente de control disciplinario correctivo de agentes, funcionarios, jueces de paz, y magistrados judiciales de primera y segunda instancia.

El superior tribunal de cada provincia es el principal custodio del orden judicial, por ende se encuentra habilitado para ejercer en todo momento la potestad disciplinaria respecto de sus miembros subordinados administrativamente.

El sustento normativo surge principalmente de los artículos de las constituciones provinciales, al consagrar sus atribuciones administrativas de superintendencia, y de las legislaciones orgánicas y reglamentarias que las complementan.

Por lo general, son las legislaciones orgánicas de todas las provincias las que refieren al régimen disciplinario en mayor medida, al contemplar las atribuciones de los superiores tribunales.

Así, por ejemplo el art. 12 incs. 5 de la legislación orgánica cordobesa, Ley n° 8435, señala que el Tribunal tiene la atribución de fijar el régimen disciplinario y aplicar sanciones a Magistrados, Funcionarios, Auxiliares y Empleados, respetando el derecho de defensa.34

En igual sentido, el artículo 34º de la ley orgánica neuquina prescribe que el Tribunal Superior tendrá las siguientes atribuciones: d) Las que emanen del ejercicio de la Superintendencia del Poder Judicial, a saber: 1. Ejercer el control de conducta funcional de los magistrados, funcionarios y empleados, prevenir sus omisiones o faltas y sancionarlas, ordenando la instrucción del sumario para comprobar o deslindar responsabilidades y llevar registro de medidas disciplinarias. En esa línea, el Tribunal Superior de Justicia de Neuquén ha sostenido en reiteradas ocasiones -amparándose en dicha normativa- que, el ejercicio de la disciplina es fruto del ejercicio de sus potestades inherentes de superintendencia para evaluar la conducta de los miembros judiciales.35

Nótese pues que, las atribuciones de superintendencia fueron asignadas al máximo tribunal de las provincial a fin de que ejerza el gobierno del Poder Judicial, como medio adecuado de garantizar la independencia orgánica,36 y dicho gobierno sólo es posible si ostenta prerrogativas disciplinarias En esta inteligencia, escribe la Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci que la mayoría de las Constituciones locales disponen que el Superior Tribunal ejercen la superintendencia de toda la administración de Justicia, siendo a su cargo velar por el buen servicio de la misma y el exacto cumplimiento de los deberes de sus empleados, de conformidad con las leyes que reglamenten el ejercicio.37

Razón que justifica que, cuando otras autoridades disciplinarias competentes no ejercen la disciplina sobre el personal subordinado, ello no obsta a que su ejercicio sea impulsado por el Tribunal Superior, sin que se vulnere la garantía del juez natural, por encontrarse autorizado constitucionalmente para ejercer la superintendencia administrativa.

El Presidente del Tribunal.

El representante natural del Superior Tribunal de la Justicia Provincial es, por lo general, la autoridad administrativa autorizada para impulsar los sumarios judiciales que caen bajo la espera de intervención del máximo tribunal colegiado.

La existencia en el ámbito administrativo de un sinfín de temas de superintendencia que el Tribunal Superior debe atender, y un número in crecendo de conductas que merecen ser objeto de escrutiño judicial por parte de la autoridad, justifican por lo general la delegación reglamentaria que el Tribunal realiza para que sea su Presidente quien tenga la atribución inmediata de impulsar las investigaciones disciplinarias.

Ello es una decisión reglamentaria de orden práctico, que posibilita la avocación eficiente y eficaz de las denuncias o acusaciones formuladas en contra de los miembros del Poder Judicial.

En tal sentido, la mayoría de las reglamentaciones vigentes establecen que el Presidente del Tribunal Superior podrá dispondrá la realización del sumario administrativo, comunicando esta circunstancia al cuerpo en el primer acuerdo subsiguiente; y aún más podrá imponer determinadas sanciones al personal judicial de manera directa sin necesidad de intervención del tribunal en pleno.

Por último parece del caso mencionar que, la legislación orgánica de Neuquén prevé en su artículo 37 inciso m) que, el Presidente tiene la atribución de suspender en sus funciones a los magistrados que hubieren sido sorprendidos en flagrante delito, o cuando funcionarios, auxiliares o empleados de la justicia aparecieren -prima facie responsables de delito, o hubieren incurrido en falta grave que haya dado lugar a sumario administrativo y ordenar la instrucción del mismo en tales casos.

Otras autoridades disciplinarias dentro del sistema judicial interno.

A la par del Tribunal Superior y su Presidente, existen otras autoridades competentes para ejercer la disciplina dentro de la organización interna del Poder Judicial.

Las leyes orgánicas determinan cuales son el resto de las autoridades competentes para ejercer la disciplina interna. Así, por regla, quien titulariza la dirección de un organismo judicial se encuentra investido por el ordenamiento jurídico de competencias disciplinarias respecto de su personal a cargo. Tal el caso de los magistrados, los directores de los respectivos registros, fiscales, defensores, etc.

A nuestro parecer, más allá de las competencias fijadas en las legislaciones orgánicas de los poderes judiciales provinciales respecto de dichas autoridades, lo ideal sería que en la generalidad de los casos sea el Presidente del Tribunal Superior quien instruya los sumarios administrativos de que se trate.

Ello nos parece atinado dado que, permitiría que sea el Tribunal Superior de Justicia quien vaya marcando la política de organización y orden dentro de la estructura, los valores y deberes judiciales que deben seguirse con mayor celo. Por otro lado, por resultar una salida práctica dentro de la convivencia doméstica entre los sujetos involucrados, esto es, denunciante y sumariado, los cuales, muchas veces comparten un ámbito de trabajo y permanencia.

No obstante, estas apreciaciones, es claro que el ejercicio conferido de atribuciones disciplinarias por parte de aquellas autoridades es necesario frente a faltas de constatación objetiva.

CAPITULO IV

LOS SUMARIADOS

Nociones previas.

En el inicio del presente, corresponde puntualizar que el ejercicio de la potestad disciplinaria judicial que recae exclusivamente sobre los miembros sujetos a la organización judicial, esto es, magistrados de primera y segunda instancia, funcionarios, agentes y jueces de paz, se los denomina sumariados judiciales.

Recuérdese que, cuando el Poder Judicial sanciona a los profesionales auxiliares, peritos, litigantes o terceros que de un modo u otro interactúan en el sistema judicial, ello resulta propio del ejercicio de la potestad sancionatoria judicial, por ende no se denominan sumariados. Respecto de estos últimos, solo se encuentra determinado las sanciones aplicables cuando alteran el orden judicial, no obstante, no se contempla un procedimiento sumarial para imponerles sanciones, ante la falta de sujeción laboral. Como lo venimos sosteniendo, la actividad sancionatoria del Poder Judicial se encuadra dentro del derecho administrativo sancionador, por ende, debe garantizárseles ampliamente el derecho de defensa previo a la imposición de la sanción.

Otro aspecto no menor que merece ser precisado en el presente introductorio es que, los jueces o vocales de los Tribunales Superiores de Justicia no son ni pueden ser consideramos sumariados, ni ser objeto de sumarios internos en su contra. Si bien los vocales de un máximo tribunal provincial también son magistrados, existen en todas las constituciones mecanismos de neto corte político a los fines de su designación y destitución, que -a nuestro parecer- impiden que puedan ser sometidos a un sumario administrativo. La cuestión es de orden lógico: por cuanto se advierte que es un contrasentido que la máxima autoridad de disciplina interna pueda ser "autocorregida" por sus pares, de los que no se predica una relación de sujeción, ni de jerarquía, ni de subordinación.

Por ello entendemos que es completamente absurdo e irrazonable someter a un vocal a un procedimiento sumarial a los fines de la imposición de una medida correctiva. Y en mayor medida si se atiende que, si la conducta de un vocal mereciera ser objeto de evaluación, ésta solo puede ser sometida a consideración política, para que el órgano investido constitucionalmente se detenga en el análisis del buen o mal desempeño en el ejercicio de las funciones confiadas.

Con estas nociones previas, a continuación procederemos a analizar a cada uno de los sujetos de la organización judicial que pueden ser considerados como sumariados.

Los Magistrados38

El estudio de esta clase especial de sumariados nos lleva a considerar dos aspectos centrales. Por un lado avocarnos al análisis de los deberes de los jueces, y por el otro a las sanciones disciplinarias que pueden aplicárseles.

Deberes del juez El magistrado puede ser sumariado por el Superior Tribunal de la Justicia provincial cuando no existiendo la comisión de un delito o la configuración de un mal desempeño ha incumplido con deberes judiciales que por la entidad de la inobservancia o falta cometida lo hacen pasible de una medida correctiva.

Ahora bien, como primera aproximación en el estudio de los deberes del juez, nos parece del caso recordar que los mismos pueden dividirse en dos grandes grupos,39 a saber: Así, tenemos por un lado los deberes funcionales que se relacionan con el ejercicio de la actividad del juez para lograr un adecuado desempeño de ella y por otro, los deberes de naturaleza procesal (deberes de dirección, resolución y ejecución) que emanan de los compendios normativos de orden procesal. A su vez, dentro de la categoría de deberes funcionales, nos encontramos con deberes esenciales, en cuanto emanan ontológicamente de la función, (independencia, lealtad, imparcialidad, ciencia, diligencia, decoro, etc40) y los deberes legales, que surgen de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el Reglamento de la Justicia del Neuquén, entre otros.

Obsérvese que el estudio del tema de los deberes del juez es uno de los aspectos que más preocupa a la comunidad doctrinaria en general.

Calamandrei sostenía que tan elevada es en nuestra estimación, la misión del juez y tan necesaria la confianza en él, que las debilidades humanas que no se notan o se perdonan en cualquier otro orden de funcionarios públicos, parecen inconcebibles en un magistrado.41

Para decirlo con palabras de Cueto Rúa, un buen juez puede hacer justicia aún con leyes inapropiadas y un mal juez puede cometer una injusticia con una ley aceptable…en última instancia, la fortaleza de la justicia se encuentra en los jueces, no en las leyes, porque, en definitiva, son los jueces quienes interpretan las normas generales de una manera final y las imponen, así interpretadas, en la realidad social.42

Es decir que, no puede desconocerse que el rol judicial impone, en la forma en que tradicionalmente se le concibe, un plus de rigor y de autocontrol generalmente superior al que se da en el común de las personas.43

Por otra parte, hay autores que piensan que no existe posibilidad alguna de ejercer con seriedad y sinceridad la magistratura al margen de la moral; moralidad del juez, que aparezca suficientemente reconocida por la sociedad en la cual está inmerso, en donde desapasionado de sus propias ideologías –exógenas y endógenas- se muestre y sea, un auténtico juez.44

La figura del magistrado se liga a la idea común de probidad, prudencia, de buena formación técnica y moral y por tanto, debe ser completamente ajeno a los contrastes entre intereses organizados, políticos o de cualquier otra naturaleza.

Incluso, vemos que ésta preocupación social se ha situado en el derecho comparado. A título de ejemplo, el Dr. Fayt nos comenta que el Código de Conducta Judicial para los Jueces de Estados Unidos estipula que, el juez debe tomar conciencia de su responsabilidad, de que es objeto de permanente escrutinio público y que su desempeño y conducta, tanto en el ámbito de lo público cuanto en lo privado, no deben dar motivo a sospecha o duda de ninguna especie respecto de su integridad, imparcialidad y capacidad. 45

Tal como se puede colegir, el juez tiene el compromiso ético ineludible de observar un comportamiento irreprochable en el desempeño de su cargo.

Así pues, en palabras del Dr. Sesin, la ética de la magistratura, se asienta en la base misma de lo ontológico del ser magistrado como es el de cumplir dicha profesión, como una función pública de servicio público.46

En suma, la alta función social que desempeñan los magistrados, les impone, necesariamente, una serie de deberes éticos que no pueden dejar de observar para afianzar la justicia; siendo imperioso que todas las provincias implementen sus respectivos códigos de Ética Judicial.47

Sanciones disciplinarias.

En cuanto a las sanciones aplicables a los magistrados, nótese que las distintas legislaciones orgánicas de los poderes judiciales provinciales sólo prevén las medidas correctivas, tales como el apercibimiento (Poder judicial de Neuquén), la multa (v gr. Poder Judicial de Córdoba) o la suspensión disciplinaria (v gr. art. 9 del decreto ley 6902 que rige orgánicamente al Poder Judicial de Entre Ríos). Ello es lógico si se atiende que, las medidas de carácter expulsivas (cesantía o exoneración) no se predican respecto de los jueces, quienes se encuentran sujetos a los mecanismos políticos de destitución que consagran las constituciones provinciales.

Un aspecto que nos parece interesante destacar en el presente es, si el magistrado puede o no ser objeto de suspensiones correctivas en los casos de las legislaciones orgánicas que no lo prevén expresamente.

A nuestro parecer, sin previsión normativa que autorice la suspensión de un magistrado, el Tribunal se encuentra impedido legalmente de materializarlo, aún cuando, la materialidad de hechos probados en la causa disciplinaria ameriten la imposición de una sanción más gravosa que un apercibimiento.

Observamos en principio que, este tema, está íntimamente relacionado con la inamovilidad del magistrado o juez, que a su vez, es garantía de independencia del Poder Judicial, con la intangibilidad de sus remuneraciones y la garantía del juez natural, que son principios constitucionales que el derecho administrativo debe respetar, en tanto constituyen pilares fundamentales del Estado Constitucional.

Por tanto, sin norma constitucional que autorice al Superior Tribunal de Justicia provincial a suspender a los magistrados de instancias inferiores, su imposición luce censurada, carente de toda validez administrativa.

En efecto, somos de opinión que debe ser la propia Constitución la que establezca el régimen de suspensiones disciplinarias de magistrados, dada la trascendencia constitucional del asunto, advertida en párrafo anterior.

En suma, es evidente que una medida disciplinaria de suspensión que se le aplique a un magistrado sin sustento constitucional, puede irrogarle consecuencias pecuniarias a los integrantes del máximo tribunal provincial que así decidan efectivizarlo.48

En ese panorama pues, también corresponde apuntar que, el magistrado solo puede ser sumariado por el Tribunal Superior en aquellos casos en que el incumplimiento de deberes judiciales sólo tenga entidad para hacerlo pasible de un apercibimiento o llamado de atención. Es decir que, por el contrario, no puede intervenir ni sumariar si la entidad de la falta cometida por el juez tiene virtualidad para la imposición de una medida más gravosa o por representar la configuración de un mal desempeño o exista la posible comisión de un delito.

Un aspecto final que, consideramos de interés destacar en este asunto, se vincula con la necesidad de un marco constitucional que contemple sanciones intermedias para los magistrados (v.gr. multas o suspensiones mínimas).

Ello así, por valorar como no conveniente que existan en extremos la sanción correctiva de apercibimiento y la sanción expulsiva de destitución.

Repárese en que, podría ocurrir que frente al hecho indisciplinado del magistrado que no ameritaba su destitución pero que tampoco resulta suficiente el apercibimiento, el hecho quedase impune o con una medida desproporcionada.

Piénsese en lo siguiente: ¿de que se lo apercibe al magistrado?. Ello teniendo en cuenta que el apercibimiento por definición supone una advertencia de sanción superior, pero en esos casos, ¿cuál era la advertencia posterior? ¿La destitución?. Ello no nos parece lógico, por cuanto si un magistrado fuera encontrado culpable de una infracción administrativa leve y por ende impuesto de un apercibimiento, si volviera a reincidir en otra infracción leve, luego la autoridad tendría la atribución discrecional de hacer efectivo el apercibimiento impuesto y remitir las actuaciones para dar impulso a un Jurado de Enjuiciamiento, cuya única finalidad de constitución es la de destitución o no del magistrado.

Observamos que, la destitución solo se predica de aquellas faltas de entidad, cuyas causales ha contemplado la propia Constitución Provincial, como se verá al analizar con mayor detenimiento la labor del Jurado de Enjuiciamiento. Por otro lado, resultaba al menos cuestionable que un magistrado sea permanentemente apercibido, mientras no incurra en las causales previstas de destitución.

En otras palabras, el desarrollo interpretativo que se propicia, no es ociosa para aquellas provincias que no contemplan sanciones correctivas intermedias.

Así, entendemos que los extremos sancionatorios -de apercibimiento o destitución- son desequilibrios en el sistema, y no nos parecen razonables en orden a los principios de graduación, progresividad, proporcionalidad e igualdad.

En esencia consideramos que, la faz correctiva del magistrado debe transitar por diversas etapas, con graduación y proporcionalidad. En el entendimiento que, de la sanción emana un aprendizaje; una experiencia que lo lleva a meditar, a corregirse efectivamente. Hay veces que la entidad de la falta no se corrige con un mero apercibimiento, siendo necesario un escarmiento más severo, que le motive al sancionado a cambiar, antes de ser removido de su cargo.

La necesidad de un quantum sancionatorio razonable y constitucional para los magistrados es claramente necesario, desde que no pueden existir solo dos escalas extremas de sanción posible, frente a la innumerable y amplia cuantía de infracciones administrativas y éticas que existen e imperan con mayor vigor en la actualidad.49

Por tanto, compartimos que, la irreductibilidad de los sueldos de los jueces establecida en la Constitución no es óbice a las sanciones pecuniarias previstas por la misma carta magna que puedan aplicar los superiores jerárquicos del Poder Judicial en ejercicio de las facultades disciplinarias que les son propias, "pero con la salvedad de que tales sanciones sean módicas y no excedan de cierto umbral".50

Recordando al Dr. Kiper cabe tener en cuenta que el órgano creado por la reforma constitucional de 1994 ya ha resuelto en un precedente disciplinario que, en virtud de la naturaleza de los hechos y en atención a los antecedentes disciplinarios que posee el magistrado (sanción de apercibimiento –resolución 261/99 del Consejo de la Magistratura de fecha 2 de diciembre de 1999-), este Consejo –de conformidad con lo propuesto por la Comisión de Disciplina (dictamen 35/00) –considera adecuada a la sanción propiciada por el Consejero Instructor, por lo que deberá aplicarse una de multa, la que debe fijarse en un 5% de su haber mensual siguiente a quedar firme la presente resolución.51

Finalmente, mencionar que esta cuestión se encuentra parcialmente zanjada en provincias, como el caso de Córdoba, por encontrarse prevista –aunque no dentro de la propia Constitución como lo pregonamos- la posibilidad de multar al magistrado judicial.

Los Conjueces.

Una situación muy peculiar en materia de responsabilidad disciplinaria podría llegar a originarse en el caso de los conjueces que reciben la carga de intervenir como Vocales Subrogantes del Tribunal Superior de Justicia.