Incidencia Tributaria

Un objetivo clave del análisis de la tributación es identificar el o los grupos sobre los que recae el pago de cada impuesto. Del mismo modo es importante observar y cuantificar al grupo de beneficiarios y al grupo de perjudicados de una modificación o reforma tributaria.

En materia tributaria debe distinguirse dos conceptos: transferencia (traslación) e incidencia. La persona que paga originalmente impuestos bien puede no ser, la que en última instancia, efectivamente esté afecta por dicha carga tributaria.

Por tanto, la incidencia tributaria será un resultado del proceso de transferencia o traslación de impuestos. Cuando hay un proceso de transferencia de impuestos, éste puede ser hacia atrás o hacia adelante.

La incidencia tributaria definida en términos generales comprende el estudio de los efectos de la política tributaria sobre la distribución del bienestar económico. La colocación de impuestos afecta el precio de los bienes y/o la retribución a los factores de producción. Para evaluar la incidencia tributaria se tiene que conocer los efectos de ésta sobre los distintos mercados y agentes económicos.

La incidencia tributaria comprende varias dimensiones tales como efectos de los impuestos en la distribución del ingreso de los factores, sobre el grado de desigualdad del ingreso, sobre el bienestar intergeneracional y sobre los consumidores de diferentes productos.

Diferentes estudios señalan que las conclusiones que se deriven del análisis de incidencia tributaria dependerán del modelo de equilibrio elegido, además dichos resultados son generalmente ambiguos si no se hacen precisiones sobre la naturaleza de las preferencias y la tecnología de los agentes económicos. Muchos de los principios básicos de la incidencia tributaria pueden ilustrarse sobre la base de un modelo de equilibrio parcial.

Estos modelos suelen complementarse con estudios empíricos que evalúan la incidencia del sistema tributario. Cabe reconocer que este tipo de estudios empíricos suelen enfrentar problemas, siendo uno de los más relevantes el tener que formular supuestos sobre la incidencia de varios tipos de impuestos. Una limitación de los estudios empíricos sobre incidencia es que éstos miden los impuestos recaudados por el gobierno procedentes de distintos grupos de ingresos; pero esta recaudación puede diferir significativamente de la carga tributaria que se le impone a cada uno de éstos grupos.

Los modelos estáticos de equilibrio general también permiten analizar la incidencia tributaria principalmente en el corto plazo; por ejemplo, antes de ajustar el stock de capital a los cambios en precios después de impuestos. Estos modelos asumen la oferta agregada de factores en la economía como dada (p.e. capital físico) y consideran que los cambios en los precios de equilibrio provienen de los impuestos sobre los bienes y factores.

Las elasticidades de la oferta y demanda para factores específicos juega un rol relevante en el análisis de la incidencia de tributación uniforme de bienes y factores. Kotlikoff y Summers precisan que en caso que exista una tributación diferenciada de bienes o impuestos diferenciados a factores según industrias, la estructura de la demanda industrial de factores es de gran importancia. La incidencia tributaria de impuestos a factores, según industrias específicas, dependerá no sólo de las condiciones de demanda en las industrias gravadas (las cuales tratarán de reducir la demanda del factor gravado), sino también de las condiciones de demanda para dicho factor por parte de las industrias no gravadas (las cuales absorberán la liberación de dicho factor).

El análisis de incidencia será más completo en la medida que tome en cuenta la movilidad de los factores, no sólo en términos nacionales sino internacionales. Por ejemplo, el capital, es un factor cuya movilidad internacional es creciente.

Los modelos dinámicos de incidencia tributaria superan las limitaciones de los modelos estáticos, en la medida que permiten analizar dos dimensiones importantes de la incidencia tributaria. La primera son los efectos de los impuestos sobre las decisiones de ahorro e inversión, lo cual deriva en efectos sobre el proceso de acumulación de capital. La segunda se refiere a los cambios en los precios de los activos tanto gravados como no gravados como consecuencia de los cambios en impuestos. Estos modelos también permiten analizar la incidencia intergeneracional de los impuestos. La política tributaria puede gravar a miembros de diferentes generaciones de una manera diferenciada, según el momento de la adquisición del activo y de la imposición del impuesto. Así, los modelos dinámicos permiten analizar los efectos de la política tributaria en el tiempo y su incidencia en el patrón de acumulación de capital, evolución de los precios de los factores de producción y valor de los activos, así como sobre la distribución intergeneracional del bienestar.

La mayor parte de los estudios sobre incidencia tributaria se desarrollan sobre la base de certidumbre, información perfecta y funcionamiento adecuado del mercado. En la medida que estos supuestos se relajen el análisis es bastante más complejo; pero a su vez más rico. Un aspecto importante en este análisis es determinar quien asume la carga de los recursos que son transferidos al gobierno a través de los impuestos.

Choi y Roh, entre otros especialistas, señalan que el estudio de la incidencia tributaria en un país requiere de una data microeconómica bastante detallada sobre el nivel y distribución del consumo de determinados bienes. Dado que este tipo de información no se elabora regularmente, sólo quedan aproximaciones generales a través de estudios de casos.

Dichos autores, a partir de una sistematización de estudios empíricos sobre la presión tributaria en Corea, concluyen que la carga tributaria entre estratos de ingreso es más o menos regresiva, es decir, el sistema tributario coreano no está actuando como un instrumento de política mediante el cual se pueda reducir las diferencias en ingresos.

En este contexto, el presente proyecto de investigación se propone analizar la incidencia de la estructura tributaria vigente a través del estudio de casos en dos actividades económicas en particular: minería y agroindustria. Estos casos permitirán ilustrar el comportamiento de los agentes económicos en materia de inversiones en el marco del régimen tributario vigente en el Perú, en comparación con el anterior.

2. Evolución Tributaria 1990-1994

El presente capítulo analiza la evolución de la situación tributaria en el Perú a partir del año 1990. Las variaciones en la misma son explicadas sobre la base del entorno macroeconómico y de las modificaciones legales efectuadas al respecto. Para tal efecto el presente capítulo ha sido dividido en tres partes. La primera de ellas ofrece un panorama general de la evolución tributaria a lo largo del período en cuestión, la segunda discute algunas relaciones básicas en el intento de sistematizar la evolución de la recaudación, y la tercera presenta un resumen comentado de la evolución de la legislación tributaria.

2.2.1. Análisis de la Estructura Tributaria

Los ingresos corrientes del gobierno central peruano tienen como principal componente a los ingresos tributarios, los cuales en promedio representan 90%. Es importante destacar que estos ingresos tributarios han crecido sostenidamente (ver Gráfico No. 2.1) y han aumentado su participación con respecto al PBI, pasando de 9% en 1990 a 11% en 1994 (ver Cuadro No. 2.1). Durante este período la estructura tributaria ha estado compuesta por el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el Impuesto a la Renta (IR), los Impuestos al Comercio Exterior (ICE), el Impuesto al Patrimonio (IP) y otros impuestos de menor importancia que se irán mencionando oportunamente.

En los países en desarrollo, los ingresos tributarios dan cuenta por aproximadamente 80% del total de ingresos gubernamentales. La presión tributaria (recaudación tributaria total sobre el producto nacional) promedio de los países en desarrollo se considera situada alrededor del 18% (que coincide con la de los países latinoamericanos), mientras que la correspondiente de los países desarrollados supera el 30%. No es pura casualidad, entonces, que el Fondo Monetario Internacional suela "exigir" a los países del primer grupo que atraviesan procesos de ajuste, y específicamente al Perú, medidas tributarias que se orienten a conseguir el 18% mencionado.

Debe mencionarse, sin embargo, que el promedio de presión tributaria de los países en desarrollo esconde una desviación estándar impresionante: desde una presión mínima de 5.5% en Sierra Leona hasta una máxima de 40.5% en Guyana.

Dentro de los ingresos tributarios, las principales fuentes de recaudación de los países en desarrollo son los impuestos sobre bienes y servicios domésticos (5% del PBI y 30% de los ingresos tributarios), los impuestos al comercio exterior, básicamente sobre las importaciones (5% del PBI), y los impuestos a la renta, principalmente sobre empresas (6% del PBI). Por otra parte, en los países desarrollados, las principales fuentes son los impuestos a la renta, fundamentalmente sobre personas (11% del PBI y 36% de los ingresos tributarios), impuestos sobre bienes y servicios domésticos (9% del PBI), y las contribuciones para seguridad social (9% del PBI).

En el caso peruano entre los ingresos tributarios más importantes destacan los impuestos a la produción y al consumo: IGV e ISC. El IGV se desagrega en IGV interno (afecta la venta de bienes y servicios al interior del país) e IGV externo (afecta las importaciones), mientras que el ISC está conformado por aquél aplicado a los combustibles derivados del petróleo (ISCcomb) y de aquél aplicado a otros bienes y servicios (ISC otros) (ver el Cuadro No. 2.2).

Para fines de comparación internacional, una aproximación al monto total de los impuestos sobre bienes y servicios domésticos puede obtenerse de la suma del IGV interno y del ISC, mientras que el monto total de los impuestos al comercio exterior debe incluir (además de los impuestos así denominados en las cuentas oficiales) el IGV externo.

En función a estos ajustes, los impuestos sobre los bienes y servicios domésticos y los impuestos al comercio exterior representaron en promedio durante el período de análisis 4.8% y 2.4% del PBI, respectivamente, mientras que para 1994 representaron 5.3% y 3.5% del PBI, respectivamente. Por su parte, los impuestos a la renta representaron en promedio 1.4% del PBI y para 1994 2.3% del PBI.

La composición de los ingresos tributarios ha variado significativamente (ver Gráfico No. 2.2). Por ejemplo, en el caso del IGV se aprecia un crecimiento sostenido de su importancia relativa, la que pasa de 22% en 1990 a 48% en 1994. El ISC ha seguido un comportamiento opuesto al anterior, disminuyendo de 32% en 1990 a 19% en 1994.

De lo anterior se desprende el aumento en la importancia de los impuestos a la producción y al consumo (del orden de 13 puntos porcentuales).

El otro impuesto que ha mostrado un gran crecimiento en su importancia relativa es el impuesto a la renta, el que se duplicó llegando a 21% en 1994. La razón para ello puede encontrarse en la simplificación de tasas impositivas, en los operativos de la SUNAT, la puesta en marcha del Registro Unico de Contribuyentes (RUC) y la recuperación económica.

Por último, el impuesto al patrimonio y los otros impuestos han enfrentado una drástica reducción, pasando de 7.2% y 20% de los ingresos tributarios en 1990 a 0.7% y 3% en 1994, respectivamente. En el primer caso ello se explica por su eliminación a partir de 1994; mientras que en el segundo caso el resultado es consecuencia de la derogación de diversos impuestos, como la contribución patrimonial de solidaridad, lo cual ha contribuido grandemente con la simplificación de la estructura tributaria.

Con respecto al crecimiento de los ingresos tributarios, éste fue moderado durante los tres primeros años, acentuándose en 1994. El comportamiento descrito refleja en parte el objetivo del actual gobierno de mantener un presupuesto balanceado no financiado con emisión monetaria; para lo cual era fundamental incrementar sus ingresos corrientes a través de reformas y reajustes tributarios.

Es importante destacar que los incrementos más bruscos experimentados por los ingresos tributarios se produjeron durante el segundo semestre de 1990 y el primer semestre de 1994 (22% y 19% respectivamente).

En el primer caso, el resultado se sustentó fundamentalmente en el crecimiento de la recaudación del impuesto selectivo a los combustibles debido al exhorbitante aumento en las tasas impositivas de los diversos combustibles, con lo que su participación en los ingresos tributarios pasó de 0.2% a 25%. La recaudación de todos los otros impuestos, excepto los impuestos al patrimonio, se redujo dicho semestre a causa de los efectos recesivos del ajuste económico de agosto.

Por otro lado, el fuerte incremento de la recaudación durante el primer semestre de 1994 se debió a la conjunción de tres eventos. Primero, el incremento de 38% en la recaudación del impuesto a la renta con respecto al mismo semestre del año anterior, con lo cual pasó a conformar el 22% de los ingresos tributarios. Segundo, la elevada recaudación real del IGV interno que experimentó un alza de 40% con respecto a similar semestre del año anterior. Tercero, por primera vez desde el primer semestre de 1991, la recaudación real del ISC dejó de caer. Por el contrario, se incrementó en 10%, especialmente a causa del ISC otros (el que creció en 21%), a pesar de lo cual su participación en los ingresos tributarios se redujo ligeramente (de 20% a 18.4%). Los crecimientos anuales que reflejan bastante bien estos comportamientos semestrales pueden apreciarse en el Gráfico No. 2.3.

2.2.1.1 Impuesto General a las Ventas (IGV)

Durante el segundo semestre de 1990 tanto la recaudación real del IGV (interno y externo) así como su importancia relativa en los ingresos tributarios alcanzaron su punto más bajo, a causa del ajuste económico experimentado en dicho período (el "shock" de agosto de 1990). Desde entonces la recaudación real del IGV ha ido en constante ascenso hasta convertirlo en el impuesto más importante en terminos de recaudación.

Hasta mediados de 1990 la tasa del IGV era de 15 por ciento (aunque el gravamen total era de 18 por ciento). En agosto de dicho año la tasa del IGV se redujo a 11%, con un gravamen total del 14%. Posteriormente, en agosto de 1991 dicha tasa se incrementó a 14%, con un gravamen total del 16%. Finalmente, en marzo de 1992, la tasa impositiva llegó al 16%, con un gravamen total de 18%.

El cambio más brusco en la recaudación del IGV interno se verifica el año 1993, cuando se obtuvo un crecimiento de 68% en términos reales (ver el Gráfico No. 2.5). La explicación básica se encuentra en la incorporación de los combustibles al pago de este tributo a partir de febrero de tal año.

Por el lado del IGV externo, los incrementos más importantes en su recaudación se produjeron en 1992 (49%) y 1993 (50%). Lo ocurrido en el primer año se debió tanto al relativamente pequeño monto de recaudación inicial como al crecimiento de las importaciones.

Resulta extraño, sin embargo, el comportamiento de 1993, toda vez que el valor de las importaciones fue muy similar al del año anterior y la tasa impositiva no se alteró.

2.2.1.2. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)

La paulatina pérdida de importancia de este impuesto se debió a la reducción de las tasas impositivas del ISCcomb y de los ISC otros. La reducción de las tasas del ISC se realizó en concordancia con la mayor importancia que fue tomando el IGV; de esta forma se evitó reducir la recaudación total de los ingresos tributarios.

El ISCcomb cobró importancia a partir de agosto de 1990 en que surgió como solución a la necesidad del gobierno central de obtener ingresos corrientes, en un momento en que dada la coyuntura económica era previsible que la recaudación de todos los demás impuestos se iba a reducir notablemente. Así el ISCcomb al gravar bienes con una demanda muy inelástica se convirtió durante 1990 y 1991 en la principal fuente de ingresos tributarios para el gobierno central. Desde entonces la recaudación por concepto del ISCcomb ha superado a la del ISC otros.

En el segundo semestre de 1990 se estableció la tasa promedio del ISC en 134%, con lo que la recaudación alcanzó 1108 miles de soles de 1994, lo cual representó el 25% de los ingresos tributarios. Por el contrario, durante el primer semestre de 1992 la tasa promedio se redujo a 93%, con lo cual la recaudación del ISCcomb se redujo en 30% respecto al semestre previo, con lo que representó el 19% de los ingresos tributarios. De igual manera, a fines de 1992 la tasa promedio sufrió una reducción adicional bajando hasta niveles del 70%, con lo cual la recaudación durante el primer semestre de 1993 se contrajo en 37% con respecto al semestre previo (con lo que se redujo su importancia al 12%).

El ISC otros experimentó una fuerte reducción en 1993 (ver el Gráfico No. 2.6), la cual se fundamenta en la exoneración de los servicios del ISC (servicios de crédito que involucren ganancias de capital por parte de instituciones financieras, seguros, servicios telefónicos, entre otros).

Es importante resaltar el hecho de que a partir del primer semestre de 1994 se revierte la tendencia decreciente de la recaudación total del ISC, debido a los incrementos en las tasas aplicables a los combustibles, a las modificaciones de las bases de cálculo para gravar la cerveza y los cigarrillos, y al elevado crecimiento económico experimentado en dicho año.

2.2.1.3 Impuesto a la Renta (IR)

Una preocupación constante del gobierno central ha sido el ampliar la base de contribuyentes sujetos al IR, incorporando a las pequeñas unidades productivas y de servicios. Con esta finalidad se han creado y derogado diversos regímenes especiales del IR. Así, a fines de 1991 se creó el Régimen Simplificado del IR, el cual incorporó a las unidades productivas con ingresos netos totales inferiores a 100 UIT en el ejercicio fiscal precedente. La tasa del impuesto fue del 30%. Estos contribuyentes no estuvieron afectos al Impuesto al Patrimonio Empresarial ni al Impuesto Mínimo a la Renta.

A fines de 1993 se creó un segundo régimen especial del IR. Este fue el Régimen Único Simplificado (RUS). Este reemplazó tanto al IR como al IGV e incorporó a las personas naturales y jurídicas que percibieran durante 1994 ingresos brutos mensuales inferiores a 8,400 soles (100,800 soles anuales que equivalían a 59.3 UIT). El tributo se fija sobre la base de una tabla elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y no en función a una tasa específica. Los sujetos de este régimen no pueden hacer uso del crédito fiscal.

A fines de 1994 se creó el Régimen Especial del Impuesto a la Renta (RER) al tiempo que se deroga el Régimen Simplificado del IR. Los requisitos para incorporarse a este régimen fueron los mismos que los establecidos para el caso del RUS, con la posibilidad de pasar de un régimen a otro. En este caso el tributo por concepto del IR es el 1% de los ingresos brutos, exonerándoseles del Impuesto Mínimo a la Renta. Adicionalmente deben pagar el IGV, con opción a utilizar el crédito fiscal. Las personas naturales y jurídicas pueden inscribirse en este sistema siempre y cuando las rentas brutas anuales no superen los 144 mil soles, equivalentes a 72 UIT de 1995.

La recaudación del IR presenta un comportamiento estacional. Las recaudaciones de los primeros semestres de cada año superan a las de los segundos. Ello se debe a que los pagos del IR se concentran en el mes de abril, debido a la regularización anual del mismo.

Con respecto a los movimientos más bruscos en la recaudación, estos ocurrieron en el año 1992 y 1994. En 1992, la recaudación del IR se incrementó en 65%, a pesar de la recesión económica (el PBI se contrajo en 2.8%).

Dicho incremento se explica por dos razones: la creación del Impuesto Mínimo a la Renta y de la Unidad de Referencia Tributaria (URT) en reemplazo de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT). El valor de la URT fue aproximadamente la mitad que el de la UIT. Dado que todas las tasas y exoneraciones del IR se aplicaban en función de la URT, lo que sucedió en la práctica fue que la tasa promedio ponderada del IR se elevó sustancialmente. El crecimiento de la recaudación en 1994 fue de 45% y se explica por la significativa recuperación del producto (el PBI creció 12.5%).

2.2.1.4. Impuestos al Comercio Exterior (ICE)

Los ICE están conformados fundamentalmente por los impuestos a las importaciones (aranceles) y también por los impuestos a las exportaciones. Sin embargo, a partir de 1992 quedaron derogados estos últimos.

La contracción inicial en la recaudación del ICE guarda estrecha relación con las medidas tomadas durante 1990 con motivo del ajuste económico, así como con la fuerte recesión que se enfrentó. Algunas de estas medidas fueron: la eliminación de la sobretasa a la importación del 10% del valor CIF, la eliminación de la sobretasa a la importación del 1% del valor CIF, la eliminación de la sobretasa a la exportación del 4 por ciento ad-valorem FOB (2% para el Fondo de Defensa y 2% para el Fondo de Ganaderos), la reducción del número y del nivel de las tasas arancelarias (las que quedaron en sólo tres: 15%, 25% y 50%.).

A partir de 1991 la recaudación real por concepto de ICE ha ido aumentando lentamente. Por otro lado, su participación en los ingresos tributarios también ha ido incrementándose ligeramente hasta estabilizarse alrededor del 12% desde 1993.

Los ICE presentan un comportamiento estacional, en el cual la recaudación es siempre superior en el segundo semestre de todos los años (excepto en el segundo semestre de 1990). Algunas causas probables de este comportamiento son la mayor concentración de importaciones de bienes de consumo (por ejemplo por fiestas) y el mayor gasto público (dado el usual superávit fiscal del primer semestre) que ocurren tradicionalmente durante la segunda mitad del año.

Una manera de ver la importancia de las fuentes externas como determinante de la recaudación tributaria es agrupar los montos percibidos por concepto del ICE y del IGV externo, los que pasaron de representar el 24% de los ingresos tributarios durante 1990 al 31% durante 1994. Para lograr este resultado dichos impuestos debieron enfrentar tasas de crecimiento importantes en su recaudación, sobre todo en los años 1992 y 1993 (ver Gráfico No. 2.7).

2.2.1.5 Impuestos al Patrimonio (IP)

Los componentes fundamentales de los IP han sido el Impuesto al Patrimonio Personal y el Impuesto al Patrimonio Empresarial. Sin embargo, a partir de 1990 dadas las necesidades de financiamiento del gobierno central, diversos impuestos de emergencia se aunaron a los dos mencionados.

A partir de 1991, tanto la recaudación real como la importancia relativa de los IP ha disminuido en forma constante. Así, en 1991 la recaudación real ascendió a 577 mil soles (lo que representó el 6.6% de los ingresos totales), mientras que en 1994 dicha recaudación fue de 88 mil soles (equivalente al 0.7% de los ingresos tributarios).

La fuerte recaudación por concepto de IP de 1990, que fue muy similar a la de 1991, se debió especialmente a la creación de la Contribución Patrimonial de Solidaridad. Dicha contribución sólo estuvo vigente durante dicho año. En 1991, para evitar la caída en la recaudación de los IP se creó la Contribución Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y además se amplía la base imponible del Impuesto al Patrimonio Empresarial (la base incorporó además del patrimonio neto el 50% de los créditos obtenidos de terceros).

Los cambios más notorios en la recaudación se dieron en 1992 y 1994, años en los que se dieron contracciones de 35% y 73% respectivamente. La caída de 1992 se explica fundamentalmente por la eliminación de la Contribución Extraordinaria sobre el Patrimonio Personal y por la modificación de la base imponible del Impuesto al Patrimonio Empresarial, la que volvió a ser tan sólo el patrimonio neto de las empresas. La caída en la recaudación durante 1994 se explica por la derogatoria del Impuesto al Patrimonio Empresarial en diciembre de 1993.

2.2.1.6 Otros impuestos

Este rubro agrupa tributos de poca importancia no incorporados en ninguno de los rubros previos, tales como los ingresos producto de las amnistías tributarias y la revaluación de activos. Sin embargo, especialmente durante 1990 este rubro cobró gran importancia (representó el 20% de los ingresos tributarios). Desde entonces, su relevancia se ha reducido considerablemente.

La recaudación de 1990 se explica principalmente por la creación de dos nuevos impuestos durante el mes de agosto de dicho año. Primero, la contribución patrimonial de bienes asegurados; este impuesto gravó a los titulares de pólizas de seguros con el 1% sobre el monto total asegurado de bienes patrimoniales. Segundo, el impuesto a los débitos en cuentas corrientes bancarias. Este impuesto gravó dichos débitos con una tasa del 1%.

A pesar de la creación de la contribución especial sobre acciones y participaciones, la recaudación de este rubro se redujo considerablemente durante 1991. Una posible explicación de ello es la eliminación de la contribución patrimonial de solidaridad. La nueva contribución gravó con el 1% la propiedad de acciones comunes y laborales. Esta contribución sólo estuvo vigente durante 1991.

3. Evaluación de la Estructura Tributaria

El Perú no ha sido la excepción en términos de los problemas que se enfrentaron al inicio de los intentos de reforma tributaria. Es así que entre las características iniciales del sistema tributario pueden mencionarse las siguientes: dependencia excesiva de unas cuantas fuentes tributarias (sobre todo del petróleo y derivados y, en menor medida, de los derechos aduaneros); bases tributarias estrechas (principalmente en el caso de la renta); gran número de impuestos (alrededor de sesenta); impuestos indirectos complicados (por la maraña legal), administración débil, sector agropecuario de subsistencia considerable (sobre todo en términos de número de trabajadores) y sector informal extendido y creciente.

Quizás el sector económico más difícil de gravar con impuestos en los países en desarrollo es el agrícola, debido a una serie de razones entre las que pueden mencionarse su enorme diversidad, dispersión, primacía de la ruralidad, cantidad y calidad de empleo y característica de los bienes producidos. Una posibilidad es el impuesto a la tierra.

Dicho bien cuenta con una oferta inelástica, es visible, inmueble y es un buen indicador de riqueza, lo que teóricamente (criterio de eficiencia, equidad y capacidad administrativa) constituye una buena base para ser gravada. Sin embargo, el problema de la calidad de la tierra (que suele ser muy diversa) afecta el cumplimiento de la inelasticidad de la oferta y, por tanto, determina el alejamiento de la eficiencia tributaria.

Además, es un impuesto que suele enfrentar gran resistencia donde se aplica, lo que ha causado recaudaciones poco significativas y decrecientes. En la práctica, por razones administrativas y distributivas, este impuesto ha operado usualmente con algunas exoneraciones, como por ejemplo la determinación de límites de áreas por debajo de las cuales el dueño está exento del pago de la obligación. Ello ha creado un incentivo para dividir las tierras entre familiares, amigos y/o testaferros ficticios para evitar o reducir el compromiso tributario.

En función a lo anterior, llama la atención la reciente aprobación en el Congreso Peruano de un impuesto de esta naturaleza con exoneraciones en función a zonas geográficas y a áreas máximas. Específicamente, dicho impuesto debiera ser pagado sólo por las tierras costeñas que excedan de las 3,000 hectáreas.

El país tampoco ha sido la excepción en cuanto a algunas de las medidas que se han tomado para corregir los problemas tributarios señalados anteriormente. En particular, la política de liberalización comercial y financiera ha llevado a reducir la importancia de la tributación comercial (aranceles), conjuntamente con una disminución de la tasa impositiva aplicable a las utilidades empresariales (buscando atraer inversión externa). Sin embargo, si se añade a la recaudación por aranceles la correspondiente al IGV externo (que afecta exclusivamente a las importaciones), la tributación de fuentes externas ha aumentado su importancia relativa.

Como se mencionó en la introducción de este capítulo, un aspecto muy favorable de las modificaciones tributarias ha sido la considerable reducción del número y complejidad de los impuestos de alcance nacional. En este sentido, la estructura tributaria peruana se ha acercado bastante a la de Taiwán (al menos en cuanto a número de impuestos), la que es tomada como ejemplo de simplicidad y de cercanía a la estructura de un país desarrollado (ver el Cuadro No. 3.1). La diferencia fundamental reside en la importancia de los impuestos directos, muy superior en el caso de Taiwán (donde es la principal fuente de ingresos tributarios), y en la inexistencia del impuesto al valor agregado de ámbito nacional en este último país.

La evidencia empírica internacional parece sugerir que conforme es mayor el grado de desarrollo de un país los impuestos que predominan dejan de ser los indirectos, ocupando su lugar los directos. Así, por ejemplo, además de Taiwán es ilustrativo el caso de Corea del Sur, por no mencionar los casos de los países tradicionalmente industrializados.

Sin embargo, lo que llama la atención del caso coreano es la gran diversidad de impuestos nacionales, los que suman 15 (los impuestos locales son otros tantos, de tal manera de sumar un total de 30 impuestos), muchos de los cuales son tan poco significativos que resulta difícil justificar su mantenimiento.

Aparentemente Corea sería uno de los casos en donde se habría incurrido en la tentación de crear impuestos para incrementar los gastos públicos, generando a través del tiempo un sistema tributario inconvenientemente complejo.

Asimismo, al interior de los países en desarrollo aquéllos más pobres enfrentan muchas limitaciones para gravar incluso los bienes y servicios domésticos.

Estos hechos pueden ilustrarse con estructuras tributarias donde priman los impuestos a las importaciones (en los países africanos), impuestos a los bienes y servicios domésticos (en los países latinoamericanos), e impuestos a los ingresos personales y contribuciones a la seguridad social (en los países industriales).

En línea con lo anterior, la evidencia internacional muestra que los países con buen desarrollo de mecanismos de tributación doméstica no hacen demasiado uso de las importaciones como base tributaria, en cambio los países con problemas de tributación en sus fuentes internas le asignan una gran importancia a los impuestos sobre las importaciones.

Lo anterior puede resultar bastante obvio, pero resulta interesante comprobarlo estadísticamente. Por ello, en la ecuación (15) se presentan los resultados de la regresión de la participación de la recaudación tributaria por fuentes externas sobre el producto nacional en función a la participación de las importaciones sobre el producto, al ingreso per cápita y a la participación de la recaudación tributaria por fuentes domésticas sobre el producto. A su vez, en la ecuación (16) se presentan los resultados de la misma regresión corregidos por el problema de autocorrelación que aparece en la situación anterior.

Se aprecia que la tributación por fuentes externas sobre el producto está relacionada de manera directa y muy significativa con la importancia relativa de las importaciones sobre el PBI, como era de esperarse, y de manera inversa (negativa) con el producto per cápita y con la tributación por fuentes domésticas con respecto al PBI. La relación inversa entre esta última variable independiente y la dependiente corrobora en cierta medida la afirmación efectuada en las primeras líneas del párrafo anterior, y puede interpretarse como que la mejora en la administración tributaria doméstica ha afectado la importancia relativa de la tributación por fuentes externas, específicamente la referida a los aranceles.

Por último, la relación negativa entre el ingreso per cápita y la variable dependiente reafirma lo anterior, en el sentido que la mejora en la primera variable permite que el sistema tributario dependa menos de la recaudación por fuentes externas (básicamente aranceles).

En relación a este último punto, la evidencia internacional es categórica: conforme mejora el ingreso por habitante, una economía va pasando de una mayor importancia de las fuentes tributarias externas hacia las internas.

Sin lugar a dudas, la tributación es uno de los campos que mayores modificaciones ha enfrentado en los últimos años en la economía peruana. Las contínuas marchas y contramarchas y la escasa durabilidad de no pocas medidas han provocado la carencia de consistencia y estabilidad, de tal manera que los agentes económicos han venido enfrentando un entorno incierto en materia tributaria, lo cual habría afectado sus decisiones, por ejemplo, en política de inversiones.

Al respecto, la creación del impuesto mínimo a la renta de 2% sobre el valor de los activos netos ha ido en contra de la disminución de la presión tributaria sobre las empresas, motivando señales confusas sobre la dirección de la política tributaria.

Otra señal brindada por el propio gobierno que avala la existencia de un escenario de incertidumbre ha sido la celebración de contratos de estabilidad tributaria con los principales inversionistas, para "garantizarles" a los mismos que las reglas de juego seguirán siendo las prevalecientes en el momento de celebración del contrato, aún cuando éstas cambien posteriormente.

Ello ha llevado a pensar (lo que incluso ha sido corroborado por declaraciones de funcionarios públicos de la más alta jerarquía) que el objetivo principal ha sido y sigue siendo la recaudación, lo que si bien en un primer momento puede haber sido lo más recomendable (dada la prioridad de estabilización), en las condiciones actuales limita el crecimiento y sobredimensiona el tamaño que debería tener el gobierno central en una economía de mercado.

Adicionalmente, se ha optado por incluir regímenes tributarios especiales, buscando recoger la diversidad presente en el mercado laboral y, específicamente, incorporar al sector informal. Lamentablemente, estos regímenes especiales constituyen mecanismos que funcionan, en la práctica, como algo parecido a las exoneraciones tributarias, en términos que implican algún tipo de "subsidio" o "fomento" al sector, agente o producto favorecido. Ello va tanto contra la eficiencia como contra la simplicidad que debieran caracterizar a un buen sistema tributario.

La conclusión inmediata de lo anterior es la eliminación de todos los regímenes tributarios especiales, en particular del RUS y del RER. En todo caso, si en realidad se hacía imprescindible introducir una nueva alternativa impositiva para captar a las pequeñas unidades productivas y de servicios, dado el poco éxito del RUS, la pregunta es por qué no se optó por efectuar un reemplazo de impuestos (el RE por el RUS), en lugar de mantener ambos con lo que se vuelve a complicar un sistema que se supone iba en camino de la simplificación.

La cuestión de equidad no debería preocupar demasiado pues, como se explicó con anterioridad, se puede lograr vía el gasto público bien manejado. Lo que debe preocupar, más bien, es no perder al grupo de nuevos contribuyentes que se ha captado (o se piensa captar), una vez derogados los regímenes especiales.

Para ello, la alternativa más directa y eficiente es, una vez más, la reducción de las enormes tasas impositivas vigentes en la actualidad, fundamentalmente las referidas al IGV y al impuesto a la renta. De esta manera, se reduciría significativamente el beneficio de la evasión de impuestos, lo que aunado a la efectiva aplicación del Código Tributario (con relativamente altas tasas de castigo), debería llevar a una mayor base tributaria.

Es pues en la tributación directa sobre las empresas donde el Perú parece haberse alejado de lo efectuado en otras economías, las que han priorizado una imposición más racional de ampliación de base gravable, es decir, menos distorsionadora y discriminatoria.

Además, algunos de estos últimos casos han tendido a integrar los sistemas de tributación sobre ingresos empresariales y personales, bajo la sencilla premisa que las empresas son, en última instancia, propiedad de personas. Del mismo modo, son varios los casos donde se han incluido dentro de la base gravable las rentas por intereses financieros, ganancias de capital y dividendos. De esta manera, si se llegase al extremo de eliminar la tributación directa empresarial, sólo se estaría gravando las utilidades distribuidas, con lo que se eliminaría el sesgo contra el financiamiento patrimonial y se incentivaría la inversión.

En cambio, en la tributación indirecta el país ha seguido más de cerca la tendencia internacional. Por un lado, ya ha sido mencionada la reducción de las tasas arancelarias. Por otro lado, el petróleo y sus derivados parecen haber perdido importancia a través de los impuestos específicos que se cobran sobre ellos (impuestos selectivos al consumo), aunque sus tasas continúan siendo muy elevadas. Por último, otra similitud entre la economía peruana y las externas es que el impuesto al valor agregado (IGV) ha adquirido progresivamente mayor importancia y las exoneraciones se han ido disminuyendo, aunque todavía subsiste un número importante.

Ahora bien, el hecho que existan estas similitudes no debe ser interpretado como que la situación actual en materia de tributación indirecta en el país es la ideal desde el punto de vista de la eficiencia. Es así que, sobre la base de la discusión efectuada en la sección anterior, la estructura tributaria puede mejorarse significativamente combinando apropiadamente un IGV que sea efectivamente general (para lo cual tendrá que tener una tasa considerablemente inferior a la actual), con impuestos selectivos que tiendan a gravar al ocio, así como de una manera adecuada a las externalidades negativas.

En relación con lo anterior es importante realizar una aclaración. En la medida que la pérdida de importancia del ISC a los combustibles ha coincidido con la incorporación de estos bienes al régimen del IGV, no resulta tan claro que haya ocurrido una significativa disminución de la dependencia de los ingresos del gobierno central con respecto al petróleo y a sus derivados, lo que sería una diferencia importante con lo que ha ocurrido en otros países.

Una consecuencia de continuar dependiendo demasiado de este tipo de recursos podría darse en términos de afectar negativamente a la estabilidad macroeconómica, como sostienen Burgess y Stern.

Lamentablemente no se cuenta con información desagregada del IGV que permita apreciar la participación de los combustibles en su recaudación. A pesar de ello, puede resultar interesante medir el grado de inestabilidad macroeconómica que habría generado por sí sólo el ISC de los combustibles. De esta manera, se ha efectuado un conjunto de regresiones de la importancia relativa de este impuesto (y también de la de los otros más importantes) sobre la recaudación total como variables independientes, tomando como variables dependientes por ejemplo a la producción, a la inflación y al ahorro en cuenta corriente del gobierno.

La principal conclusión del análisis econométrico es que el ISC de los combustibles es una fuente potencial de generación de inestabilidad tanto en el ahorro del gobierno como en precios, más no en producción.

Los otros impuestos (el IGV y el impuesto a la renta) no constituyen causa de algún tipo de inestabilidad macroeconómica.

BIBLIOGRAFÍA

Fuentes Bibliográficas:

Mankiw, Gregory. Principios de Economía. 3a. ed. MacGraw-Hill, 1999.Pag. 535

Samuelson, Paul A.; Nordhaus, William D. Economía Madrid: McGraw-Hill, 1995.Pag. 951

Miller, Roger LeRoy; Meiners, Roger E. Microeconomía.2a. ed. Bogotá: McGraw-Hill, 1990.Pag. 703

Fuentes Electrónicas:

http://www.adex.com.pe

http://www.docentes.up.edu.pe/RUrrunaga/propidrc.html

Autor:

CANAVAL SAAVEDRA, JESUS

O´ HIGGINS, RENZO

UNIVERSIDAD DE SAN MARTIN DE PORRES LIMA – PERU

CURSO: MICROECONOMIA