- El Contencioso Administrativo
- ¿Por qué surgieron los Tribunales Administrativos en México?
- Fundamento Constitucional de la creación de los Tribunales Administrativos
- La "Autonomía" de los Tribunales Contenciosos Administrativos
- Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Estado de Nuevo León
- Conclusiones
- Recomendaciones
- Bibliografías
En el año de 1953 el Gobierno de la República Central entonces establecida, expidió la Ley y su respectivo Reglamento, "para el arreglo de lo contencioso –administrativo".
El artículo 1° de la ley, en forma enfática, declaró el principio de separación de la autoridad administrativa de la judicial, estableciendo que "no corresponde a la autoridad judicial el conocimiento de las cuestiones adminisitrativas", agregándose en el artículo 13 que los tribunales judiciales no pueden proceder contra los agentes de la Adminisitración por crímenes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones sin la previa consignación de la autoridad administrativa.
En estos dos preceptos queda consignada la independencia de la adminisitración, tantos en sus agentes como por sus actos, frente al poder judicial.
Además, se estableció que nadie podría demandar al Gobierno o demarcaciones, ayuntamientos, etc., sin que previamente se hubiere presentado a la AdminIstración una memoria en que se expusiera el objeto y motivos de la demanda, debiendo esperar por cuarenta días la autorización del Ministro respectivo, en el concepto de que pasado ese término debería entenderse dada dicha autorización.
La falta de presentación de la memoria, o del transcurso del tiempo indicado, haría nulo el procedimiento judicial.
Por último, se estableció que los tribunales no podían ejecutar ni embargar los caudales del erario o rentas nacionales, ni de la demarcaciones, ayuntamientos, etc., debiéndo limitarse la autoridad judicial a declarar el derecho de las partes, dejando al resorte exclusivo de la Adminisitración la manera de ejecutur los fallos.
Vino poco tiempo mas tarde la Constitución de 1857, y después de ella, pero reproduciendo las normas que sobre el particular contenía la Constitución de 1917.
Por tanto, las opiniones que se sustentaron bajo la vigencia de la primera, pueden ser válidas referidas a la segunda y en consecuencia nuestro estudio se contraerá indiferentemente a las épocas sucesivas de su vigencia.
Se dice que conforme al artículo 49 de la Constitución de 1917, sustancialmente idéntico al 50 de la de 1857, se prohibe la reunión de dos o más de los poderes en un sólo individuo o corporación, y que si el Ejecutivo juzgara, vendría a violar el principio de separación adoptado.
A pesar de que la interpretación dada al sistema constitucional establecido en México a partir de 1857 fue la de considerar incompatible con dicho sistema la creación de tribunales administrativos que conocieran de controversias que surjan de actos de la Administración, y en el año de 1936 se operó un serio cambio en nuestra legislación positiva al expedirse, el 27 de Agosto, la Ley de Justicia Fiscal, creando el Tribunal Fiscal de la Federación destinado a conocer el contencioso-fiscal, y al establecerse en el Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, del 5 de Noviembre de 1938, el Tribunal de Arbitraje.
En nuestra constitución política federal, el contencioso administrativo estuvo contemplado en el artículo 104 fracción I, párrafos 2° y 3°, según reforma del 30 de diciembre de 1946, reforma que permitió la existencia del sistema fránces y del anglosajón para controlar la legalidad de la acción administrativa, dándose así una especie de mecanismo híbrido de control.
A partir de la reformas constitucionales de agosto y marzo de 1947, encontramos los siguientes fundamentos:
- En el artículo 73 se prevé que el congreso de la unión es competente pára expedir leyes que instruyan tribunales de lo contencioso adminisitrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susiten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las reglas para su organización, su operatividad, el procedimiento, y los recursos contra sus resoluciones.
- Conforme a la fracción I-B del artículo 104, corresponde a los tribunales de la federación conocer los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de los contencioso administrativo, sólo en los casos que señalan las leyes. Las revisiones, de las cuales conoceran los tribunales colegiados de circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de lso artículos 103 y 107 de la constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los tribunales colegiados de circuito no procederá recurso alguno.
- En el artículo 116 fracción IV (ahora fracción V), se contempla la jurisdicción contenciosa adminisitrativa local en los siguientes términos:
Las Constituciones y las leyes de los estados podrán instituir tribunales de los contenciosos-adminsitrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir controversias qe se suciten entre la Adminsitración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimeinto y los recursos contra sus resoluciones;…
El contencioso administrativo surge en virtud de considerar que la administración pública, por ser uno de los poderes de estado, no tiene porqué someter la solución de los conflictos derivados de su accionar al conocimiento de otro poder, el cual sería, para el caso, el judicial. Por esta razón, se crean órganos dentro de la propia adminsitración pública, investidos de una supuesta autonomía, ordenada constitucionalmente, que habrán de resolver jurisdiccionalmente las controversias surgidas entre está y el particular que se considere afectado por algún acto administrativo.
Otro de los razonamientos centrales para justificar la existencia del contencioso adminsitrativo es en el sentido de que la jurisdicción, en esta materia, implica valorar el interés público y algunas cuestiones metajurídicas que en opinión de algunos autores no podrían apreciar convenientemente el poder judicial.
En cuanto a los alcances de sus decisiones, se puede hablar de los tipos de contencioso administrativo siguientes:
- Contencioso de plena jurisdicción o subjetivo
- Contencioso de anulación, de ilegitimidad u objetivo
- Contencioso de represión
- Contencioso de interpretación
En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado le indicará a la administración pública en qué sentido debe emitirse dicho acto.
En el segundo, el de nulidad, el órgano contencioso administrativo se limitará a declarar la nulidad o validez del acto que ha sido impugnado o revisado.
En el contencioso de represión se llegan a aplicar sanciones. En algunos países de le destina a resolver cuestiones relacionadas con multas impuestas por infracciones en materia de tránsito de vehículos automotores.
En cuanto al contencioso de interpretación, se puede enunciar indicando que por su medio la autoridad, antes de emitir un acto adminisitrativo, solicitará al tribunal su opinión respecto al sentido en que debe expedirse dicho acto.
¿Por qué surgieron los Tribunales Administrativos en México?
La función jurisdiccional Federal en México se ha fraccionado, entre el Poder Judicial Federal en ciertas materias como la civil, penal y la de amparo, y posteriormente en las materias del trabajo y administrativa. Y en un sistema de paralelo de jurisdicción adminsitrativa que ha ido creciendo día con día y que se inicio en 1936 con la creación, en su momento al margen de la Constitución, de Tribunal Fiscal de la Federación, ahora llamado Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (2000); y posteriormente, del Tribunal Federal Electoral (1987) y de los Tribunales Agrarios (1992).
La realidad de las cosas es que fueron razones políticas las que se involucraron para crear los mencionados tribunales, pues se habló de la autonomía, de la especialización por materia y también con frecuencia de aligerar, disminuir, achicar o aliviar la carga del Poder Judicial Federal; cuestión por demás discutible, pues si para aligerar o disminuir la carga del Poder Judicial Federal se crearon y se siguen creando tribunales administrativos por doquier, esto no resulta de ninguna manera en una adescarga de trabajo para el Poder Judicial Federal, porque de todas maneras con excepción de Tribunal Federal Electoral; a tráves del juicio de amparo o recursos, el Poder Judicial Federal llega a conocer en última instancia de impugnaciones en contra de las resoluciones de los tribunales administrativos.
Como veniamos mencionando es muy discutible cuales fueron las razones para la creación de los tribunales administrativos, el tratadista Miguel Acosta Romero señala lo siguiente. …"consideramos que fue un capricho de quienes en su momento decidieron copiar el sistema francés de los tribunales administrativos, sin tomar en cuenta que en México tenemos un instrumento de defensa del particular tan importante e inserto de experiencia mexicana, como lo es el juicio de amparo."
Las argumentaciones que se dieron en las exposiciones de motivos de las reformas a la Constitución, fue la esecialización, y por otra parte la presunta autonomía de los tribunales administrativos y sobre el gran rezago en en esa época agobiaba a la Suprema Corte de Justcia de la Nación (rezago el cual continua perdurando) y como ya se había mancionado para la aligeración de la carga de trabajo del Poder Judicial de la Federación, lo que resulta a todas luces un sofisma, ya que la gran mayoría de sentencias de los tribunales administrativos llegan a la jurisdicción de amparo, ya sea por vía de amparo directo o bien las revisiones fiscales en el caso del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Fundamento Constitucional de la creación de los Tribunales Administrativos.
Para preveer la creación de los tribunales administrativos se encuentra el artículo 73 fracción XXIX, inciso H el cual señala lo siguiente:
Acosta Romero, Miguel, "Derecho Administrativo Especial" Editorial Porrúa , México 1999.
XXIX-H.- Para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;
Como habíamos mencionado anteriormente el artículo 116 fracción V estipula la creación de los tribunales administrativos en materia local.
La "Autonomía" de los Tribunales Contenciosos Administrativos
En la obra que autor Miguel Acosta Romero utiliza difentes significados de la palabra autonomía al darle primero como definición la facultad de regirse por sí mismo o capacidad de actuación espontánea.
Éticamente se define a partir de Sócrates como independencia del hombre con respecto a la parte natural de su naturaleza.
Políticamente se define como la capacidad por determinados órganismos o entidades infraestatales para gobernarse dentro de ciertas esferas territoriales sin ninguna interferencia extraña.
Jurídicamente como la capacidad de darse leyes propias en función de su autogobierno.
Rafael de Pina en su Diccionario Jurídico define autonomía como "potestad de que , dentro del Estado, pueden gozar las entidades políticas que lo integran, dentro de una determinada esfera territorial, y que les permite –cuando la tienen – la gestión de sus intereses locales por medio de sus intereses locales por medio de sus organizaciones propias formadas libremente por los ciudadanos."
Ahora bien, uno de los principales problemas de la supuesta autonomía de los tribunales administrativos, radica en que no son de única instancia, ya que aún terminada la tramitación del procedimiento, existe una segunda instancia ante los propios tribunales, es decir, ante las llamadas Salas Superiores, así que los juicios no terminan ahí, lo cual resultaría ideal para una justicia pronta y expedita, ya que en la mayoría de los casos las resoluciones no son favorables al particular, y se tienen que ir al juicio de amparo para conseguir la anulación de los actos administraivos ilegales, y si bien estos resultan ser también inconstitucionales, estos se tienen que resolver forzosamente en los tribunales del poder judicial de la federación, es decir, hasta la última instancia para conseguir la anulación de dichos actos, puesto que lo anterior es competencia exclusiva de los órganos de amparo y de nada sirve promoverlos ante los tribunales administrativos, ya que esto sólo se hace para que no se declaren improcedentes los juicios de amparo por no cumplir con el principio de definitividad; para los cual me permito transcribir en los textuamente las fracciones XIII y XIV el artículo 73 de la Ley de Amparo:
Art. 73. El jucio de amparo es improcedente:
… XIII.- Contra las resoluciones judiciales o de tribunales administrativos o del trabajo respecto de las cuales conceda la ley algún recurso o medio de defensa, dentro del procedimiento, por virtud del cual puedan ser modificadas, revocadas o nulificadas, aun cuando la parte agraviada no lo hubiese hecho valer oportunamente, salvo lo que la fracción VII del artículo 107 Constitucional dispone para los terceros extraños.
Se exceptúan de la disposición anterior los casos en que el acto reclamado importe peligro de privación de la vida, deportación o destierro, o cualquiera de los actos prohibidos por el artículo 22 de la Constitución.
XIV.-Cuando se esté tramitando ante los tribunales ordinarios algún recurso o defensa legal propuesta por el quejoso que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulificar el acto reclamado;…
Es importante recalcar, que los argumentos para fundamentar la existencia de los tribunales administrativos no son validos, pues el primero de ellos es la llamada "plena autonomía" para emitir sus fallos, y después vendrían los argumentos de la especialización de sus integrantes, y en tercero, la supuesta aligeración o descarga de trabajo del Poder Judicial de la Federación.
Ahora bien, si de acuerdo a la organización del gobierno federal (poder ejecutivo) los Tribunales como los son la Juntas de Conciliación y Arbitraje, el Tribunal de Arbitraje, el Tribunal Federal Electoral, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Adminisitrativa, están incorporadas de hecho o de "derecho" absurdamente a la centralización adminisitrativa, pues por ejemplo los dos primeros dependen jerarquicamente de la Secretaría del Trabajo.
Como podemos observar, la centralización administrativa implica la unidad de diferentes órganos que la componen y entre ellos existe un acomodo jerárquico, de subordinación frente al titular de poder ejecutivo.
Así las cosas, si los tribunales contenciosos administrativos resultan ser "autónomos", es decir que se rigen bajo sus propias leyes, y con plena independencia, entonces como es posible que dependan del poder ejecutivo, puesto que los Poderes de la Unión (ejecutivo, legislativo y judicial) debe haber una relación de decisión, nombramiento, mando, revisión, vigilancia, disciplinario; pero esta relación jerarquica no se da con los tribunales administrativos, puesto que estos estan dotados de una supuesta autonomía.
A mayor abundamiento, me permito explicar de manera muy sencilla el principio de división de poderes:
El Estado Mexicano en su carácter de Organización Constitucional Moderno, cuenta con una "División de los Tres Poderes", llamados Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
En México, la legislación positiva, impone la distribución de funciones diferentes entre cada uno de los mencionados Poderes, sin embargo, esta exigencia no se maneja en todos los casos con dicho rigor, ya que cada poder realiza sus atribuciones, ya sea desde el punto de vista objetivo, o desde el punto de vista subjetivo.
En el objetivo parte de acuerdo a la naturaleza intrínsica de la función y en el subjetivo, parte de acuerdo al órgano que la realiza.
El Poder Judicial, tanto el de la federación como el del fuero común, cuenta con organos competentes con la función primordial de interpretar la leyes.
Sin embargo, en los casos en un particular busque la interpretación de la legalidad de los actos administrativos que realiza el Poder Ejecutivo, esta función esta reservada en primera instancia a los Tribunales Contenciosos Administrativos, dependientes del mismo Poder Ejecutivo, por lo que esto causa una confusión e inseguridad jurídica a los gobernados.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Estado de Nuevo León
La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León contempla que el tribunal contencioso administrativo estatal goza de plena autonomía para emitir sus fallos, según se desprende de los siguientes artículos:
Artículo 1o.- Esta Ley tiene por objeto establecer la organización y funcionamiento del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de facultades para conocer y resolver los conflictos y controversias que se susciten entre los particulares y el Estado, los Municipios, sus organismos descentralizados y empresas de participación estatal y municipal cuando estas últimas realicen funciones administrativas de autoridad; el procedimiento para su resolución y ejecución; los recursos que los particulares y las autoridades podrán interponer en contra de los fallos que pronuncie.
Artículo 2o.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, es un Tribunal formalmente administrativo, materialmente jurisdiccional, dotado de plena autonomía y jurisdicción para dictar sus fallos.
DE LA INTEGRACION DEL TRIBUNAL
Artículo 5o.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo estará integrado por tres salas unitarias, de las cuales una será la Sala Superior a cargo del Presidente del Tribunal, y dos Salas Ordinarias, primera y segunda, a cargo de cada uno de los dos Magistrados restantes; y contará, además, para el debido cumplimiento de sus funciones con:
I.- Un Secretario General de Acuerdos;
II.- Secretarios de Estudio y Cuenta;
III.- Actuarios, y
IV.- Personal técnico administrativo.
Artículo 6o.- El Titular del Poder Ejecutivo del Estado propondrá a los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para su designación por el Congreso del Estado o de la Diputación Permanente en los casos de receso de aquél, ante quien rendirán la protesta de Ley.
Como hemos observado, los tribunales tanto federales o como estatales, supuestamente estan dotados de plena autonomía; sin embargo, esto dista mucho de la realidad, ya que sobre todo el tribunal adminisitrativo local en Nuevo León, no cuenta con la propia designación de los más altos miembros de dicho tribunal, que son los Magistrados de las Salas Ordinarias y el Magistrado de la Sala Superior y Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, ya que estos se eligen a propuesta del Titular del Poder Ejecutivo, es decir, del Gobernador del Estado de Nuevo León, para su designación por el Congreso del Estado; por lo que a todas luces podemos observar que de acuerdo a la Ley, el Tribunal en sus altas esferas no cuenta con sus propios organismos para poder ser electos, y por lo tando tienen que acudir al alto jerarca de Poder Ejecutivo para su propuesta y a la Legislatura Local para designación o mejor dicho para su aprobación.
En la presente monografía se expuso como los Tribunales de los Contencioso Administrativos distan mucho de ser autónomos, pues si bien la ley así los contempla, la realidad de las cosas es que el Ejecutivo controla además de su presupuesto, muchas veces su desiganción y por lo tanto la deuda de favores, que incurririan en situaciones con total falta de ética.
Si lo que buscamos es una verdadera justicia y legalidad en nuestro país, debería de haber un cambio en las leyes, para que no sea el propio ejecutivo el que controle a los tribunales contenciosos adminisitrativos, que en muchos de lo casos resultan ser partes dentro de los procedimientos como autoridades demandadas, por lo que no se puede confiar en la imparcialidad de los fallos de un órgano que pertenece al mismo poder ejecutivo y que por lo tanto no garantiza su autonomía.
Como propuestas en el presente trabajo incluimos las siguientes:
- Que en virtud de que no existe carrera judicial en los tribunales administrativos, ni existe un órgano que los revise; se propone que existiere un Consejo de la Judicatura Federal o Estatal, según sea el caso, como sucede en el Poder Judicial de la Federación y del Estado, y por lo tanto habría un serviicio civil de carrera y con eso un mejoramiento de la calidad y productividad en los tribunales administrativos; sin embargo, podría resultar un denotador de más burocracia y un gasto presupuestario aún mayor si no se organiza y administra de manera adecuada.
- Otra propuesta es que dichos tribunales dependan, o mejor dicho se unifiquen al Poder Judicial, del Estado en el caso de Nuevo león y las demás entidades federativas y obviamente al Poder Judicial de la Federación en los casos de jurisdicción administrativa federal, con esto se aprovecharía de la experiencia, la capacidad y preparación de los jueces, magistrados y servidores públicos, integrados a los Poderes Judiciales Estatales y Federales. Si se integra un sólo Poder Judicial con amplia competencia y con capacidad para analizar la legalidad y constitucionalidad de los actos administrativos, impugnados por los particulares, se fortalecería el sistema jurisdiccional, el presupuesto otorgado a todos los tribunales, el personal de carrera en todas las áreas y un sólo Consejo de la Judicatura, ya sea Estatal o Federal, y por lo tanto garantizaría la imparcialidad y plena autonomía para dictar sus fallos.
1) Acosta Romero, Miguel.
"Derecho Administrativo Especial" Volumen II
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México 1999.
2) Fraga, Gabino.
"Derecho Administrativo."
31° Edición.
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México 1994.
3) Serra Rojas, Andrés.
"Derecho Administrativo."
Decimoquinta Edición.
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México 1992.
4) De Pina Vara , Rafael
"Diccionario de Derecho."
Decimoséptima Edición.
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México 1991.
5) Martínez Morales, Rafel I.
"Derecho Administrativo 3er y 4to cursos."
Editorial Oxford.
Antonio Caso 142, San Rafael.
México 2000.
6) Margáin Manautou, Emilio.
"De lo Contencioso Administrativo".
Decimoprimera Edición
Editorial Porrúa.
Av. República Argentina, 15, México 2002.
Legislación
Constitución Pólitica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Amparo.
Ley Órganica de la Administración Pública Federal.
Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León.
Lic. Edmundo Balderas García
Monterrey, N.L. México