La legitimación activa en la Ley nº 18.381, de acceso a la información pública en Uruguay

La legitimación activa en la Ley Nº 18.381, de acceso a la información pública

• 1. Texto de la Sentencia Nº 290/11 del 12/X/2011 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno

• 2. La legitimación activa en la Ley Nº 18.381, de acceso a la información pública

• 3. Conclusiones

Comentario de la Sentencia Nº 290/11 del 12/X/2011 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno

Texto de la Sentencia Nº 290/11 del 12/X/2011 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno[1]

MINISTRO REDACTOR: Dr. John Pérez Brignani.Montevideo, 12 de octubre de 2011.VISTOS:Para sentencia definitiva de segunda instancia los presentes autos caratulados: "GA C/ JEFATURA DE POLICIA DE TACUAREMBO IUE 396/339/2011 venidos a conocimiento de esta Sede en virtud del recurso de apelación deducido contra la sentencia Nº SENTENCIA 73/2011, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia de Tacuarembó de 3er Turno Dra. María Eugenia Ferrer Sugo.

RESULTANDO:

I) Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por la a quo por ajustarse a las resultancias del presente expediente.

II) Que por sentencia Nº 73/2011 se desestimo la demanda instaurada.

III) Contra el mencionado fallo la parte actora interpuso recurso de apelación expresando en lo sustancial: a) que está probada la existencia de la grabación de uno de los imputados y debe ser considerada como información que se presume pública a menos que se hubiera considerado que fuera secreta, reservada o confidencial. Para ello no alcanza con que las autoridades así lo manifiesten sino que debe realizarse por medio de un procedimiento administrativo que en el caso no se cumplió (decreto 232/2010); b)Causa agravios que no se hubiera hecho mención a la falta de ese acto administrativo, que se agravia porque se afirma que de proporcionarse la información se afectaría los derechos constitucionales de terceros invocando las disposiciones de la ley de procedimiento judicial (18.135) con respecto a los datos de otros denunciantes.

IV) Por auto Nº 5732/2011 se confirió traslado del recurso de apelación deducido.

V) A fs. 170 evacuo el traslado conferido la parte demandada expresando en lo sustancial solicita la confirmación por entender que la información debe ser pedida a la Sede Penal.

VI) Por auto Nº 6072 se concedió el recurso de apelación deducido.

VII) Que recibidos los autos en la Sala se dispuso pasaran los autos a estudio de los diferentes Ministros.VIII) Realizado el estudio y acuerdo correspondiente se decidió dictar decisión anticipada en virtud de darse en la especie los supuestos del art. 200 CGP designándose ministro redactor al Dr. John Pérez Brignani.

CONSIDERANDO:

I) Que el Tribunal con el voto unánime de sus miembros naturales habrá de revocar la sentencia objeto de impugnación por ser los agravios de recibo.

II) Es dable resaltar en primer término que el derecho a la información (art. 3 ley 18.381) es un derecho humano fundamental, inherente a la personalidad humana, y por consiguiente puede ser ejercido por cualquier persona sin discriminación y sin necesidad de justificar las razones por las que se solicita la información (Cfm. Durán, Augusto. Derecho a la protección de datos personales y al acceso a la información pública, AMF, Pág. 101).Ello, sin perjuicio de que la apertura de la información debe encaminarse en dirección a que todos tengan noticia de aquello que les concierne para el ejercicio de sus derechos requiriéndose para la vía judicial legitimación activa (Flores Depkevicius, El acceso a la información pública, LJU 143 Tomo 2, año 1999).

III) El objeto del derecho es la información, no exclusivamente los documentos públicos. La palabra información abarca todo tipo de datos contenidos en cualquier tipo de almacenamiento.Y como señala Durán , en el trabajo antes señalado, se presume pública toda información, producida, obtenida, en poder o bajo control de los sujetos obligados por la presente ley es decir, de las personas publica estatales, o no con independencia del soporte en que estén contenidas (criterio específicamente recogido en el art. 5 del Dec. 232/2010) "la ley agrega dos supuestos más en los que se presume que la información es pública al añadir los términos obtenidas y bajo control que no coinciden exactamente con los conceptos de emanadas o producidas o de estar en posesión o en poder (Cfm. Durán, ob. cit. Págs. 102-103).

El acceso a la información en poder del Estado se rige pues por los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia. Estos principios llevan aparejada la obligación estatal de producir información, conservarla y ponerla oficiosamente a disposición del público interesado, cuando no se den ninguno de los supuestos previstos en el art. 8 de la ley 18.381 (reservada, confidencial) que determinan su exclusión. Las limitaciones al acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y debe estar adecuadamente motivadas. En ese orden es claro que no basta con aducir un motivo sino que éste debe existir realmente de acuerdo a la ley, debiendo la Administración detallar específicamente los motivos y fundamentos legales que la llevan a rechazar el pedido de información realizado.

IV) Ahora bien en la especie la demandada niega la información peticionada por tres razones a saber: 1) Por haber sido enviada al Juzgado Penal y tener acceso el reclamante a la misma, 2) No corresponder la agregación de los antecedentes del Sr. C, por ser ilegal, inconducente, impertinente y no ser útil, 3) Por encontrarse comprendida dentro de las excepciones previstas en los arts. 8 y 9 de la ley 18.381; 35 y 104 de la ley 18.315.

V) Con relación al primer supuesto, esto es el haber enviado la información al Juzgado Penal, cabe señalar que la circunstancia de que se haya remitido a la Sede penal pertinente, no exime al demandado, en cuyo poder se encuentra la documentación, de proporcionar la copia peticionada. De seguirse la tesis de la demandada se estaría cercenando el derecho del reclamante a obtener la información peticionada de quien es custodio de la misma y como tal tiene la obligación de proporcionarla. Quien tiene la información debe proporcionarla si no encuadra dentro de las excepciones previstas por la norma, y no puede escudarse en haber remitido copia a otra institución estatal.

VI) Respecto a la segunda causal alegada cabe señalar que no correspondía al demandado efectuar una catalogación de los fines para los cuales fue peticionada y si la documentación que pretendía era o no conducente, impertinente o útil para los fines que el accionante la pedía, pues no está habilitado legalmente para hacerlo.

VII) El demandado puede negarse solamente a proporcionar la misma cuando se den algunos de los presupuestos establecidos en los arts 8 y 9 de la ley 18.381, pero no puede bajo ningún concepto denegarla por motivos ajenos a tales presupuestos.La tesis de la demandada implica limitar en forma, claramente inconstitucional e ilegal, unos de los derechos fundamentales del accionante, como es el derecho a la información, sin texto legal que lo habilite, extremo éste claramente improcedente.

VIII) En cuanto a la causal de que la información se encuentra comprendida en las hipótesis de los arts. 8 y 9 de la ley 18.381 y 35 de la ley 18.315 y 104 de la ley 18.315 cabe señalar en primer término que las hipótesis de los arts. 8 y 9 de la ley 18.381 constituyen excepciones que deben ser examinadas con criterios estrictos y restrictivos.Es por ello que su inclusión dentro de los parámetros del artículo objeto de estudio depende, no de la exclusiva voluntad de la demandada, sino que se den los presupuestos previstos por la ley 18.381 y su decreto reglamentario (232/2010).

Ahora bien respecto de los antecedentes delictivos o penales del imputado C, la actora solicita los antecedentes que obren en poder de la demandada sobre la mencionada persona, no los antecedentes judiciales. Debe dejarse establecido que en un Estado De Derecho, los únicos "antecedentes penales" son los que surgen de condenas penales ejecutoriadas; los demás relevamientos que realice la Administración son eso, meras informaciones.Respecto a la solicitud referida cabe consignar que según se desprende a fs. 98 en el memorando policial de 27/X/10 (Nº 542) se indican causas penales relativas a AC, no correspondiendo la entrega de las actas labradas por la demandada, en virtud de lo dispuesto por el art. 35 de la ley 18.315 que cataloga de confidencial y secreta cualquier actuación respecto de las víctimas de los delitos imputados y la reserva dispuesta por el art. 104 de la ley citada.Con relación a la restante documentación peticionada cabe consignar que ha sido agregada, aunque no por la demandada, salvo la copia del oficio Nº 541 y de la grabación del testimonio brindado por Q.A ese respecto La Sala entiende que no existe motivo alguno que determine que no sea proporcionada por la Jefatura de Policía de Tacuarembó.

En tal sentido tenemos que la mencionada parte adujo en primera instancia que la misma se encontraba en poder del juzgado Penal, extremo éste claramente desmentido con la información de fs. 102.Ahora bien, dicha grabación fue tomada en consideración en la declaración del testigo Q (fs. 101) quien ratificó lo expresado en el mismo, por tanto, forma parte de dicho testimonio judicial.Forzoso es significar que el no reclamo de tal grabación de parte del juez penal constituye una clara omisión que debe ser subsanada ya que como se indicó es parte del testimonio. Tampoco debe perderse de vista que la grabación es un registro igual a la escritura a máquina en papel o con ordenador e impresora.

Por consiguiente tratándose de una información almacenada en un medio magnético de una declaración que se encuentra agregada a un expediente penal, en el cual no existe reserva alguna, mal puede negarse la demandada a proporcionar su copia.En suma: la actora se encuentra plenamente legitimada para pedir las copias indicadas en el considerando que antecede (art. 3º, 13º, 15º, 24º y concordantes ley 18.381). Se ha cumplido con el requisito de pedirla previamente a la administración (art. 23º). No existe impedimento de orden legal, ni se trata de información catalogada de reservada o confidencial (arts. 8 y 9 de la ley 18.381 y decreto 232/2010). Por consiguiente corresponde revocar la sentencia y ordenar a la Administración que proporcione copia de la grabación del interrogatorio realizado a LQ y copia del oficio Nº 541 en el plazo de tres días.

IX) Por ultimo la Sede no quiere dejar de hacer notar que el proceso no se realizó conforme a lo preceptuado por el art. 26 de la ley 18.381.

X) Surge de autos que pueden existir elementos que determinen a la SCJ a ejercitar eventualmente las facultades disciplinarias por la actividad en la Sede penal (IUE: 395-375/2010); por lo tanto corresponde se remita testimonio del presente a la Corporación.XI) Que la conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado.En virtud de lo expuesto y de lo que disponen los arts. 688 del CC, la ley 18.381, el Tribunal

FALLA:

Revócase la sentencia objeto de impugnación y en su lugar se dispone proporcione la Jefatura de Policía de Tacuarembó copia del oficio Nº 541/2010 y el registro audiovisual de la declaración del Sr. LRQ que motiva los presentes obrados para su agregación en el término de tres días a partir de la notificación de este pronunciamiento.

Ofíciese de acuerdo a lo expresado en el Considerando X a la Suprema Corte de Justicia.

Sin especial condenación en el grado.

Dr. Eduardo Turell – MINISTRO

Dr. Alvaro França – MINISTRO

Dr. Tabaré Sosa Aguirre -MINISTRO

Dr. John Pérez Brignani – MINISTRO

Esc. Rodolfo Benzano – SECRETARIO LETRADO

La legitimación activa en la Ley Nº 18.381, de acceso a la información pública

• 1. SUMA LITIS.

La sentencia que se comenta resuelve una pretensión deducida por una persona que pretendía la entrega de los antecedentes delictivos de un imputado en sede penal y una grabación audiovisual de una declaración prestada en sede policial, encaminando tal pretensión contra la Jefatura de Policía de Tacuarembó, al amparo de lo previsto por los Art. 22 y siguientes de la Ley Nº 18.381[2]

La demandada Jefatura de Policía de Tacuarembó se negó a la entrega de la grabación aduciendo que la misma debía ser solicitada a la Sede Penal y en lo relativo a la solicitud de antecedentes de un imputado también lo negó en el entendido que tal solicitud era ilegal, inconducente, impertinente e inútil. La sentencia de primera instancia desestimó la demanda. Contra ella se alza la parte actora interponiendo recurso de apelación, argumentando en lo medular que: a) se ha probado que la grabación existe y se presume pública, a menos que hubiera sido declarada secreta, reservada o confidencial, mediante el procedimiento previsto por el Decreto Nº 232/10; b) la recurrida no ha hecho mención a la falta de tal procedimiento de clasificación.

La sentencia de segunda instancia que se analiza ampara el recurso y revoca la recurrida, ordenando a la demandada Jefatura de Policía de Tacuarembó a proporcionar la información requerida en plazo de tres días.

En lo que ahora nos interesa, el Tribunal analiza el tema de la legitimación activa y adhiere a la posición ya tomada por uno de los autores de esta nota en trabajos anteriores[3]expresando que "…la apertura de la información debe encaminarse en dirección a que todos tengan noticia de aquello que les concierne para el ejercicio de sus derechos requiriéndose para la vía judicial legitimación activa" (Considerando II). Y sobre tal base considera que "…la actora se encuentra plenamente legitimada para pedir las copias indicadas en el considerando que antecede…" (Considerando VIII).

• 2. LA CUESTIÓN DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.

El Art. 22 de la LAIP reconoce el "…derecho a entablar una acción judicial efectiva que garantice el pleno acceso a las informaciones de su interés (artículo 694 de la Ley Nº 16.736, de 5 de enero de 1996)". Dicha disposición de la LAIP refiere al derecho de acción[4]ya reconocido en el Art. 11 del Código General del Proceso con alcance general. Dicha norma dispone que "cualquier persona tiene derecho a acudir ante los tribunales, a plantear un problema jurídico concreto u oponerse a la solución reclamada y a ejercer todos los actos procesales concernientes a la defensa de una u otra posición procesal y el Tribunal requerido tiene el deber de proveer sobre sus peticiones"[5]. Pero existen otras normas que desde antes del Código General del Proceso reconocen explícita o implícitamente, el derecho de acción. Así, el Art. 10 de la Declaración Universal de Derechos de las Naciones Unidas de 1948 habla del derecho "a ser oído públicamente y con justicia por un tribunal independiente en la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en la vía penal". Del mismo modo el Pacto de Costa Rica de 1969 dispone en su Art. 8º: "1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente, e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal y de cualquier otro carácter".

A nivel doctrinario y como indica Barrios de Angelis, resulta difícil ubicar el concepto de acción antes del Siglo XIX, siendo recién a partir entonces que se comienzan a realizar los estudios más profundos sobre el tema[6]Pero además, y como muy bien alerta la doctrina, el concepto tiene diversos alcances en diversas ramas del Derecho: "En el derecho penal la acción se opone a la omisión en la acuñación típica de los delitos; en el derecho mercantil, y específicamente en el derecho de las sociedades, su significado nada tiene que ver con el del campo penal; en el derecho civil se utiliza el vocablo seguido de nombres propios que caracterizan ciertos tipos de derechos sustanciales (acción reivindicatoria, posesoria, pauliana, simulatoria, rescisoria; y a veces manteniendo sus denominaciones clásicas: "actio in rem verso"; "actio quanti minoris"; "actio ad exhibendum", etc); en el derecho administrativo denota, genéricamente, la gestión de los administrados ante la administración"[7]. No nos interesa aquí analizar la evolución del concepto desde la óptica procesal[8]destacando no obstante la posición de Couture[9]quien afirmó que la acción es una especie del derecho de petición reconocido a nivel constitucional por el actual artículo 30 de la Carta, logrando así afirmar el derecho aun antes de su consagración expresa en un texto legal[10][11]Que la acción sea una particularización del derecho de petición importa el derecho de comparecer ante la autoridad[12]

Ahora bien, entrando derechamente en el tema que motiva la presente nota es necesario preguntarse si el ejercicio del derecho de acción es absolutamente abstracto. Esto es, si el actor puede iniciar una acción que contenga una pretensión fundando la misma en la LAIP y sin invocar interés y legitimación alguna. A nivel de la propia LAIP los Artículos 22 y 24 resultan fundamentales para contestar dicha interrogante. La primera de las normas mencionadas luego de asegurar el derecho de acción a "toda persona" (lo cual es una obviedad y como hemos dicho no hubiera requerido siquiera consagración expresa) termina limitando la acción a "…las informaciones de su interés". La segunda de las normas mencionadas, el Art. 24, claramente confiere legitimación activa al "…sujeto interesado o sus representantes…".

Resulta claro entonces que la LAIP no se ha apartado de la solución procesal general al requerir que el actor invoque (al menos) un interés. En efecto, el Art. 11.2 CGP luego de reconocer el derecho de acción, dispone que "para proponer o controvertir útilmente las pretensiones, es necesario invocar interés…". La LAIP como hemos visto, requiere también interés en el accionante. No repite no obstante la exigencia del Código General del Proceso que luego de requerir la invocación de interés, agrega "…y legitimación en la causa".

Vistas las coincidencias entre la LAIP y el CGP debemos decidir cómo se vinculan ambas normas. Si bien la LAIP prevé la estructura procesal para el objeto específico (acceso a la información pública) entendemos que resulta plenamente aplicable el Código General del Proceso en todo lo no previsto. Así los requisitos de las partes, la regulación de los actos procesales (incluyendo forma, tiempo y comunicación de los mismos), de las nulidades, de los medios impugnativos, etc. (que no son regulados por la LAIP), y en general toda la regulación contenida en el Libro Primero del Código General del Proceso es plenamente aplicable al proceso regulado en la LAIP[13]En lo que ahora nos interesa, entendemos que la LAIP no innova en lo relativo a las condiciones para el ejercicio del derecho de acción (que contiene la correspondiente pretensión), sino que permanece incólume la regulación general contenida en el CGP. Por lo que será necesario considerar cuáles son los requisitos o condiciones requeridos habitualmente por la doctrina procesalista para el ejercicio de la acción.

Ya hemos adelantado que el interés es uno de los requisitos de la pretensión tanto en la LAIP como en el CGP. Pero además del interés la doctrina procesalista considera que existen dos condiciones adicionales para el ejercicio de la acción: la posibilidad jurídica, y la legitimación[14]Si bien el Art. 11 del CGP nombra únicamente el interés y la legitimación, dicen Landoni y colaboradores que el requisito de la posibilidad jurídica puede inferirse de otras disposiciones como las relativas a la improponibilidad manifiesta de la demanda (Art. 24, num. 1 y 119.2 CGP)[15].

La posibilidad jurídica no merece mayores comentarios, consistiendo según Tarigo en la admisibilidad en abstracto del proveimiento requerido[16]o en una cierta adecuación entre la situación de hecho alegada y el derecho invocado[17]El interés, dice Véscovi, es el móvil que tiene el actor, recordando el aforismo francés "point d"intéret, point d"action" ("quien tiene interés tiene acción")[18]. El interés en accionar se encuadra evidentemente dentro del concepto más amplio de la causa de los actos (siendo por tanto un requisito exigible a cualquier acto procesal). Por ello no es de extrañar que los Art. 22 y 24 de la LAIP, como hemos visto, requieran la existencia de un interés para accionar.

Ahora bien, tradicionalmente se suele requerir que ese interés sea directo, legítimo y actual. Tales caracteres son aceptados por Véscovi en su obra "Teoría…"[19]. No obstante en la obra colectiva del Código General del Proceso comentado ya citada, Véscovi y colaboradores afirman que "preferimos, por ser una expresión que establece nuestro derecho positivo, hablar de la exigencia de un interés `directo, personal y legítimo´, como hace la Constitución de la república como condición para el ejercicio de la acción de nulidad ante el Trib. Cont. Adm. o para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de una ley (art. 309 y 258). Inclusive el art. 309 agrega ´violado o lesionado´" (subrayado nuestro)[20].

Igual posición a la de Véscovi y colaboradores en la obra últimamente citada sostiene la Dra. Susana Lorenzo al considerar la legitimación para la acción en la LAIP, aunque basándose en la norma del Art. 318 de la Constitución y en el entendido de que la acción de acceso a la información pública es una petición calificada[21]La etapa administrativa, previa, presenta particularidades respecto de la acción procesal[22]Recordamos que la petición calificada requiere un interés directo, personal y legítimo para su procesamiento interno en la Administración pública, si tal instituto se tipifica[23]

De acuerdo a lo dicho, la doctrina procesalista no es pacífica en cuanto a los caracteres que se agregan al de la legitimidad del interés[24]Algunos agregan los caracteres de directo y actual, otros los de directo y personal.

Por nuestra parte nos parece que en el caso de la LAIP el interés que habilita el acceso a la información es el legítimo (siempre[25]y directo.

Que alcance la titularidad de un interés legítimo, importa naturalmente que no sea exigible la titularidad de un derecho subjetivo, pero por otro lado que no es suficiente la titularidad de un simple interés, por lo que claramente entendemos que no estamos en presencia de una acción popular.

Como dice Giorgi, "téngase presente que el interés legítimo es un interés protegido por el ordenamiento jurídico, aun cuando de una manera relativa (diritto affievolito, según la doctrina italiana) o de un modo indirecto, a través de la tutela del interés general (diritto riflesso), es decir, no en la forma absoluta y perfecta de los derechos subjetivos estricto senso"[26].

Pero, ¿en todos los casos es necesario que el interés invocado sea directo, personal y legítimo?. Nuestra Constitución requiere la concurrencia de los tres caracteres (interés directo, personal y legítimo) en los Art. 258 y 309, por lo que pueden existir hipótesis en las cuales exista un interés legítimo solo, un interés legítimo que además sea directo, un interés legítimo que además sea personal, o finalmente un interés que sea legítimo y además personal y directo[27]

En cuanto al interés directo, tradicionalmente se le ha identificado con el interés actual, y futuro, si es inequívoco y lo analizamos desde la vinculación con el nexo causal.

En cuanto al carácter de personal refiere según la doctrina a un interés que atañe a personas determinadas, "es decir, interés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales o generales"[28]. A nuestro criterio, se trata de un carácter prescindible en el caso de la LAIP. Piénsese así en el caso de la prensa, de un periodista que solicite acceso a una cierta información pública, ya que claramente no actúa movido por un interés personal[29]y que sin embargo, tiene claramente legitimación para acceder a la información pública.

La exigencia de un interés legítimo y directo descarta, como hemos dicho, la legitimación del titular de un simple interés. Ello porque al consagrar la LAIP el deber de información, tutela directamente el interés general (que el Estado actúe guiado por criterios de transparencia), e indirectamente el interés de todos los sujetos que tengan algún nexo (por mínimo que sea) con esa información. Ello explica que la LAIP otorgue legitimación únicamente a las personas para obtener las informaciones de "su interés" (Art. 22), y no a cualquier ciudadano que a lo sumo, si no se observan determinados caracteres, podrá tener un interés simple a que se cumplan principios como el de información o transparencia.

Lo expuesto es lo mismo que ocurre en el ámbito de la contratación: "por ejemplo, una norma que establezca el principio de que toda contratación de obra pública debe efectuarse previa licitación pública tutela directamente el interés general: el procurar que la Administración seleccione la mejor oferta. Pero indirectamente tutela el interés de todos los empresarios de obras públicas a poder participar en el llamado. O sea, esos empresarios de obras públicas tienen un interés legítimo a que se efectúe la licitación. En cambio, un ciudadano cualquiera que no tenga una empresa de obras públicas a lo sumo tiene un interés simple a que se cumpla el Derecho objetivo"[30]. Destacamos que la exigencia a la licitación pública es anterior al dictado del decreto 150/12 [31]. Sin embargo el razonamiento del citado continúa vigente, para el supuesto general de los contratos públicos y, especialmente, para el análisis que nos encontramos efectuando.

La exigencia de la invocación de un interés legítimo importa desde que, presentada la pretensión de acceso, el Tribunal deberá ponderar por un lado el interés invocado por el solicitante[32]y por otro las razones invocadas por el órgano obligado para negar tal acceso. Porque es posible que el derecho de acceso entre en conflicto con otros derechos constitucionales como los de privacidad o intimidad, o que el peticionante sea únicamente titular de un interés simple. Tal ponderación dependerá naturalmente de considerar por un lado cuál es la información solicitada y por otro el interés invocado por el accionante. No es lo mismo que el accionante peticione informaciones relativas a su persona en poder del obligado (a cuyo acceso tiene un derecho subjetivo), que informaciones relativas a la gestión o administración del obligado, o finalmente, informaciones relativas a un tercero que están en poder del obligado (en cuyos casos deberá analizarse si tiene interés legítimo o interés simple). Ello explica que el derecho de acceso a la información pública es pleno en el caso de las nombradas en primer término pero requiera mayores análisis en el caso de las nombradas en segundo y tercer lugar (en tanto el peticionante deberá invocar un interés legítimo a acceder a ellas, pudiendo en el caso de las terceras negarse su acceso cuando vulnere justamente derechos de esos terceros como los de privacidad e intimidad).

Si el accionante no invocara un interés legítimo y directo el peticionado no podría analizar, por ejemplo, si se vulneran derechos de terceros como en el caso previsto en la propia LAIP en el Art. 10, I, B, al proteger datos que pudieran ser útiles para un competidor[33]

En resumen, entendemos que el promotor de la acción judicial no está exento de la carga de invocar un interés legítimo y directo así como la legitimación causal (Art. 11 CGP y Art. 22 y 24 LAIP). El incumplimiento de dicha carga podría determinar que el Tribunal rechace in límine la demanda en ejercicio del poder-deber conferido por el Art. 24 CGP. Tal solución ha sido además expresamente reiterada por la LAIP en el Art. 26, que habilita el rechazo in límine de la demanda cuando la acción fuera "manifiestamente improcedente"[34].

En cuanto a la legitimación, implica como es sabido, que existe un vínculo entre el sujeto y el objeto: es la posición de un sujeto que le permite obtener una providencia eficaz sobre el objeto del proceso[35]La legitimación en la causa, implica que la legitimación (ese vínculo entre sujeto-objeto), sea específicamente del pretendiente con el objeto jurídico que reclama o defiende. Implica evidentemente la identidad entre el sujeto que hace valer el derecho y el sujeto a quien la norma atribuye ese derecho. Refiriéndose a la cuestión de la legitimación, dice Barrios: "el proceso se organiza para que satisfaga su derecho insatisfecho quien lo tiene, y el derecho objetivo se satisfaga por su intermedio. No se establece para el actor que no tiene derecho sino al contrario"[36]. Ello explica que la legitimación se considere al final del proceso, esto es, en la sentencia definitiva, previo al análisis de mérito[37]como correctísimamente lo hace la sentencia comentada.

La ley Nº 18.381 en este sentido, asegura a cualquier persona la legitimación causal para acceder a la información pública, el declarar en el Art. 3 que "el acceso a la información pública es un derecho de todas las personas…". Pero ello no determina que la legitimación la pueda tener cualquier persona respecto de cualquier información. Si se trata de información relativa al peticionante no caben dudas de su legitimación[38]Si se trata de información propia de la gestión o administración del órgano requerido, y si el peticionante invoca un interés legítimo a obtener esa información, tampoco habría problemas. Pero la duda se puede plantear cuando la información si bien se encuentra en poder del requerido refiere a terceros. En estos casos, como hemos dicho, el solicitado deberá ponderar adecuadamente los posibles intereses en conflicto[39]

Conclusiones

Después de lo dicho, entendemos del caso recordar que el acceso a la información pública es un derecho humano fundamental, pero que en múltiples oportunidades puede entrar en colisión con otros derechos humanos como el de privacidad e intimidad. Tales podrán ser, precisamente, los dilemas más frecuentes a los que se enfrentarán los Tribunales. Obviamos referirnos a todas las dificultades que se plantean en sede administrativa, por no ser objeto del presente comentario, sin perjuicio de las menciones expresas realizadas en el presente.

Siguen manteniendo toda actualidad las enseñanzas de Barrios de Angelis, quien luego de decir que la acción no podía considerarse un derecho concreto (porque si así fuera la sentencia desestimatoria no tendría valor por no estar precedida de actos jurídicos válidos), decía que tampoco podía considerarse un derecho abstracto sin más, admitiendo que no todo el que invoca un derecho puede hacerlo valer: "deberá llenar los requisitos puramente formales (documentales, de competencia, etc.); y además, cumplir con los presupuestos que consisten en la legitimación causal, la capacidad procesal, el interés en la causa y la posibilidad jurídica". Terminaba Barrios su razonamiento con una afirmación que nos parece absolutamente compartible y atinada: "…en último término, el proceso y todas sus categorías, incluida la acción, no es un mero ejercicio de la libertad sino un ejercicio razonable de aquélla"[40].

Reiteramos, que la etapa administrativa, previa, presenta particularidades respecto de la acción procesal de acceso a la información púbica. Ello no obsta decir que se relacionan muy ampliamente. Así sucede también en los procesos expropiatorio, anulatorio, etc. La exigencia de legitimación activa, en el proceso judicial, puede determinar, en la gran mayoría de las hipótesis, la situación en sede administrativa, con las características propias del derecho sustancial público[41]

Autor:

Ruben Flores Dapkevicius [42]

Boris Rodriguez Facal[43]

[1] Publicada en www.elderechodigital.comn del 10/01/2012 – Año: 13 – Nº: 2354

[2] Ley de acceso a la información pública, en adelante LAIP.

[3] Flores Dapkevicius, Ruben, “Tratado de Derecho Constitucional”, La Ley, Buenos Aires – Montevideo, 2010, tomo II. También en el trabajo titulado “El acceso a la información pública”, publicado en La Justicia Uruguaya Nº 143, Tomo 2, año 2009.

[4] El Dr. Santiago González afirma que en realidad el término acción utilizado en el capítulo quinto de la LAIP no es técnicamente correcto, en tanto la norma lo confunde con el concepto de pretensión. Entendemos que la afirmación es correcta únicamente en lo relativo a los Art. 23 y siguientes, mas no respecto del 22 en el cual el término es utilizado en su sentido correcto. Santiago González Miragaya, “Proceso de Acceso a la Información Pública”, en Revista Uruguaya de Derecho Procesal Nº 3-4/2008, pág. 339 y sigs.

[5] Debe reconocerse no obstante que la norma de la LAIP es mucho más acertada que la del CGP. En efecto, la redacción del Art. 11 CGP que hemos transcripto ha recibido la certera crítica de Tarigo: “En verdad, a lo que tiene derecho cualquier persona al acudir a los tribunales, no es a plantear un problema jurídico concreto, sino a formular una pretensión procesal. El tribunal no es un consultorio jurídico, no es una asesoría, a la que pueden planteársele problemas jurídicos para que, luego de examinarlos, emita su opinión o su dictamen. El tribunal es un órgano del Poder Judicial, por ende del estado, al que le está atribuida, dentro de la esfera de su competencia, el poder-deber de la jurisdicción, es decir, de juzgar y de hacer ejecutar lo juzgado. Nos parece inadecuada también la referencia a ejercer todos los actos procesales; los actos procesales no se ejercen, se cumplen o se realizan”. Tarigo, Enrique, “Lecciones de Derecho Procesal Civil”, Tomo I, Montevideo, FCU, 1994, Pág. 267.

[6] Barrios de Angelis, Dante. Teoría General del Proceso, Buenos Aires, 1979, citado por Véscovi, Enrique y colaboradores, en “Código General del Proceso, comentado, anotado y concordado”, Tomo I, Edit. Abaco, Pág. 219.

[7] Couture, Eduardo J., “Estudios de Derecho Procesal Civil”, Tomo I, La Constitución y el Proceso Civil, Edic. Depalma, Buenos Aires, 1998, Pág. 25.

[8] Sobre el punto puede consultarse Couture, Eduardo J, “Fundamentos de Derecho Civil”, Buenos Aires, 1942, Pág. 18 y sigs.

[9] Cuoture, Eduardo, “Fundamentos…”, Cit., pág. 33, y más en extenso en “Estudios…”, cit., pág. 38 y sigs.

[10] Es de destacar que Couture reconoce que la tesis había sido ya postulada en nuestro país por Carlos María Ramírez en 1897, en su obra “Conferencias de derecho constitucional”, 2ª. Edic., Montevideo, pág. 518 (Couture, Eduardo J., “Estudios…”, cit., pág. 38).

[11] En tal sentido, Véscovi y colaboradores expresan que la jurisprudencia anterior reconocía pacíficamente el derecho de acción: “el titular de la acción tiene derecho a la sentencia y el Estado –por medio de los órganos jurisdiccionales- tiene el deber de pronunciarla” (LJU, caso 6576). “CGP comentado…”, cit., pág. 222.

[12] Couture, Eduardo, “Estudios…”, cit., pág. 34.

[13] Tal la posición también del Dr. Santiago González, en “Proceso de acceso…”, cit., pág. 347. En el mismo sentido, Bruno J. Gaiero e Ignacio M. Soba Bracesco, en “Aplicación supletoria del Código General del Proceso en el Proceso de Habeas Data”, en XV Jornadas de Derecho Procesal, Pág. 381.

[14] Véscovi, Enrique, “Teoría General del Proceso”, Edit. Temis, Bogotá, 1984, Pág. 80; Tarigo, Enrique, “Lecciones…”, cit., pág. 271; Véscovi, Enrique y colaboradores, “CGP Comentado…”, cit., pág. 224.

[15] Landoni, Angel y VVAA, “Código General del Proceso, Comentado, anotado, con jurisprudencia”, Edit. B de F, Argentina, 2002, Vol. 1, pág. 21. En idéntico sentido se pronuncian Véscovi y colaboradores, “CGP Comentado…”, cit., pág. 224.

[16] Tarigo, “Lecciones…”, cit., pág. 271.

[17] Véscovi y VVAA., “CGP Comentado…”, cit., pág. 224.

[18] Véscovi, “Teoría…”, cit., pág. 252.

[19] Véscovi, “Teoría…”, cit., Pág. 80.

[20] Véscovi y colaboradores, “CGP Comentado…”, cit., pág. 227.

[21] Lorenzo, Susana, “Acceso a la información pública y sus limitaciones”, Instituto de Derecho Administrativo, Pág. 269 y sigs.

[22] Ello no obsta decir que se relacionan muy ampliamente. Así sucede también en los procesos expropiatorio y anulatorio. La exigencia de legitimación activa, en el proceso judicial de acceso a la información pública, puede determinar la situación en sede administrativa

[23] Flores Dapkevicius, Rubén, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[24] Vésvovi y VVAA, “CGP Comentado…”, cit., pág. 227.

[25] Con lo cual, como se ha dicho, se descarta al simple interés.

[26] Giorgi, H., “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UDELAR, Montevideo, 1958, Pág. 68.

[27] Durán , A., “Contencioso Administrativo”, FCU, Mdeo. 2007 pág. 114.

[28] Giorgi, H., Op. Cit., Pág. 188.

[29] Sin embargo los gerentes del bien común, en todos los casos, deben observar y armonizar los derechos de informar, informarse, intimidad y expresar libre y fundadamente el pensamiento, entre otros.

[30] Durán , A., “Contencioso…”, Cit., Pág. 111.

[31] Flores Dapkevicius, Rubén, “ TOCAF , decreto 150/12, anotado y concordado”, Amalio Fernández, Mdeo. 2012

[32] En el caso de los medios de comunicación el derecho al trabajo, etc.

[33] Seamos más claros: el requerido a entregar la información puede expresar sus reservas a proporcionar tal información alegando el perjuicio a un competidor. El presente razonamiento se aplica en el procedimiento administrativo, previo, a la eventual acción de acceso a la información pública. No podemos olvidar la vinculación, lógica y razonable, que el interprete debe realizar, respecto a los dos procedimientos.

[34] El CGP permite el rechazo liminar de la demanda en caso de que la misma sea “manifiestamente improponible” (Art. 119), en forma mucho más técnica en tanto la procedencia o improcedencia de la acción refiere a su fundabilidad o infundabilidad, que por tanto no se analizan al comienzo, sino al final del proceso.

[35] Véscovi y VVAA., “CGP Comentado…”, pág. 229.

[36] Barrios de Angelis, Dante, “Teoría del Proceso”, Edit. B de F, Buenos Aires, 2005, Pág. 131.

[37] Véscovi y VVAA., “CGP Comentado…”, pág. 231.

[38] Obsérvese que el derecho de acceso en la ley 18.331, de habeas data, requiere legitimación activa e interés directo, personal y legítimo. Flores Dapkevicius, Rubén, “Tratado de Derecho Constitucional”, tomo II, La Ley, Buenos Aires-Montevideo, 2010

[39] Es más, es posible razonar que si la Ley Nº 18.331 requiere la invocación de un interés directo, personal y legítimo para acceder a informaciones relativas al propio solicitante, mal puede accederse a brindar informaciones de terceros a quien únicamente invoque un interés simple. Sin llegar a afirmar la exigencia de un interés directo, personal y legítimo, como se ha visto, nos hemos pronunciado a favor de habilitar el acceso al titular de un interés legítimo y directo, pudiendo obviarse el requisito de que además sea personal.

[40] Barrios de Angelis, Dante, “Teoría del Proceso”, Edit. B de F, Buenos Aires, 2005, Pág. 133.

[41] A esos efectos puede consultarse a Flores Dapkevicius, Rubén, “ Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I y II La Ley , Buenos Aires- Montevideo, 2010

[42] Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República. Profesor de Derecho Público de la Universidad Mayor de la República. Ex Asesor Letrado en la Presidencia de la República Oriental del Uruguay. Ex Jefe de la Asesoría Letrada de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (O.S.E.). Actual Jefe de la División Sumarios de la O.S.E.

[43] Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Ex Aspirante a Profesor Adscripto de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Actual Jefe de la Sección Abogacía y Contencioso de O.S.E. Las opiniones vertidas por los autores en el presente trabajo son a título personal.