Antecedentes de la Banca Central en Guatemala (página 2)
Enviado por Carlos Antonio Orantes Hernández
La reforma, impulsada por los aires renovadores de la Revolución de Octubre de 1944, consistió en otorgarle al Banco de Guatemala la calidad de banco estatal y la facultad de realizar una política monetaria, cambiaria y crediticia encaminada a crear las condiciones propicias para el crecimiento ordenado de la economía nacional.
Para ello se dotó al Banco Central de instrumentos que le daban un mayor control sobre la oferta de dinero (manejo de las tasas de interés y descuento, y facultad para establecer encajes), así como una participación en el crédito de fomento (designación de cupos de crédito en determinadas actividades sectoriales), acorde esta última función a la Tesis prevaleciente de basar el desarrollo en el Modelo de Sustitución de Importaciones. Como uno de los grandes legados de la Revolución de Octubre, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala (Decreto 215 del Congreso de la República, del 11 de diciembre de 1945) le confería a éste la calidad de entidad autónoma dotada de amplias facultades en el uso de instrumentos de política para contrarrestar los vaivenes cíclicos de la economía.
Conjuntamente con la Ley Monetaria (Decreto 203) y la Ley de Bancos (Decreto 315 del Congreso de la República), la Ley Orgánica del Banco de Guatemala conformaba un cuerpo armonioso de legislación financiera que dotaba al país de un marco legal a la altura de las que entonces eran las más modernas teorías y técnicas financieras, tal como fue el caso en muchos países de Latinoamérica que alrededor de esas épocas adoptaron también regímenes legales similares al guatemalteco, inspirados en las nuevas tendencias provenientes de Bretton Woods.
El proceso de concepción y redacción de las mismas fue arduo y no estuvo exento de obstáculos. De hecho, desde los albores de la Revolución, la Junta Revolucionaria emprendió la tarea de reformar el sistema financiero, emitiendo a principios de 1945 una Ley Monetaria y una Ley del Banco Central; la vida de estas dos leyes fue muy breve, dado que el equipo técnico dirigido por el Doctor Noriega Morales consideró que las mismas no habían sido elaboradas con el cuidado debido ni contenían los preceptos adecuados que, finalmente, fueron incorporados en las nuevas leyes redactadas con la asesoría de los expertos internacionales, las que, con diversos cambios a través del tiempo, regularon al sistema de banca central durante más de cincuenta cinco años.
La aprobación de le Ley Orgánica del Banco de Guatemala por parte del Congreso de la República implicó un esfuerzo especial por parte de las autoridades del Ejecutivo. Es sabido que existieron temores por parte del Doctor Noriega Morales respecto a que la ley fuera a ser modificada indebidamente durante su discusión legislativa, lo cual hizo del conocimiento del presidente Arévalo. Éste habría de narrar, años después, los hechos acontecidos entonces:
"(El Doctor Noriega Morales) fue a mi despacho y me dijo: "Presidente, aquí está el proyecto de Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero tengo miedo." ¿Y qué miedo es? "En el Congreso hay economistas, hay diputados que creen que saben muchas finanzas y van a tomar este proyecto y lo van a corromper; hemos trabajado año y dos meses en este proyecto y nos parece injusto que en una discusión oratoria en el Congreso el proyecto vaya a quedar maltrecho y salga un Banco de Guatemala incorrecto." "Yo voy a hacer lo que pueda", le dije, "para tranquilidad de usted", y al día siguiente invité al Presidente del Congreso, un talentoso abogado, Julio Bonilla González; (le dije) "me pasa esto y, aunque yo estoy prohibido por la ley para intervenir en casos del Congreso, voy a romper ese compromiso, hoy voy a cometer el acto delictoso (sic) de presionar: yo necesito que el Congreso apruebe la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin cambiarle una coma." De los sesenta diputados, cincuenta y nueve eran arevalistas, y era una época en que estábamos en luna de miel, el Congreso y el Ejecutivo, trabajando de común acuerdo y todo para Guatemala. Bonilla González se fue a su Congreso, habló con las comisiones del caso y todo el mundo dijo "si la cosa es tan delicada, pues así será", y pasó la Ley Orgánica del Banco de Guatemala sin discusión en el Congreso de la República. El presidente Arévalo, con fama de democrático, actuó dictatorialmente…"
El proceso de modernización del sistema financiero nacional: 1989-1999
La estructura básica de la legislación financiera guatemalteca emitida en 1945 y 1946 permitió el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta años de vigencia, unas veces a pesar y otras veces en virtud de los cambios legislativos que se les introdujeron en diversas ocasiones. Sin embargo, al concluir la década de los años ochenta resultó evidente que tanto las crisis económicas regionales, como la liberalización de la banca y de los mercados financieros internacionales, los avances en materia electrónica, de computación y de las telecomunicaciones, la internacionalización de los mercados de valores y de capitales, así como la mayor interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la concepción que de tales mercados tuvieron los legisladores de los años cuarenta.
Como reacción a ese proceso de obsolescencia de la legislación financiera, en 1993 la Junta Monetaria aprobó el Programa de Modernización del Sistema Financiero Nacional. Mediante dicho programa se propuso actualizar el marco regulatorio vigente, buscando reformas que favorecieran la estabilidad macroeconómica y que propiciaran una mayor apertura del mercado financiero, así como un mayor papel de las señales del mercado como asignadoras de los flujos financieros; todo ello mediante el impulso de modificaciones reglamentarias y legales, las cuales no pretendían la derogación completa de las leyes vigentes sino, más bien, su adecuación a los nuevos tiempos.
De hecho, el programa había dado inicio en 1989 con la adopción, por parte de la Junta Monetaria, de la liberalización de las tasas de interés para los intermediarios financieros regulados y de la eliminación del tipo de cambio de carácter regulado. Estas medidas estaban contempladas como una posibilidad dentro de la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, pero lo estaban como situaciones de carácter excepcional respecto de la regla general.
El Programa de Modernización incluyó una serie de medidas adoptadas tanto por la Junta Monetaria como por el Congreso de la República y los Ministerios de Estado. Fueron más de cincuenta las resoluciones emitidas por la Junta Monetaria en los ámbitos de la política monetaria, del régimen cambiario, de la política crediticia, de la liberalización y diversificación de los productos y servicios bancarios, de la normativa prudencial y del funcionamiento de la supervisión financiera. Por su parte, las disposiciones más destacadas en el ámbito legislativo fueron:
El Acuerdo Legislativo No. 18-93, que reforma la Constitución Política de la República e introduce la prohibición de que el Banco Central financie al Gobierno;
El Decreto 12-95, que reforma la Ley Orgánica del Banco de Guatemala para fortalecer la capacidad supervisora de la Superintendencia de Bancos;
El Decreto 23-95, que reforma la Ley de Bancos;
El Decreto 24-95, que reforma o deroga algunos artículos de las leyes bancarias concernientes a los requerimientos mínimos de capital;
El Decreto 29-95, que libera la contratación de las tasas de interés;
El Decreto 44-95, que reforma la Ley de Bancos de Ahorro y Préstamo para la Vivienda Familiar;
El Decreto 34-96, que crea la Ley del Mercado de Valores y Mercancías;
El Decreto 5-99 que crea la Ley para la Protección del Ahorro; y
E; Decreto 26-99, que reforma de nuevo la Ley de Bancos y la Ley de Sociedades Financieras, fortaleciendo la normativa prudencial y la capacidad de supervisión de la autoridad de vigilancia e inspección.
El programa de fortalecimiento del sistema financiero nacional
Del proceso de reflexión y análisis generado en torno a la implementación del Programa de Modernización a lo largo de la década de los noventa resultó evidente que, para consolidar los logros obtenidos y profundizar la modernización completa del marco regulatorio del sistema financiero nacional, era necesaria una reforma aún más profunda de la legislación vigente, la cual debería tener un carácter integral. Lo anterior implicaba reformar todo el conjunto de normas y leyes que regían al Sistema de Banca Central y a la Intermediación Financiera.
El proceso de reforma integral no se limitaría a una reforma puntual de algunos artículos de las leyes existentes. Por el contrario, comprendería la sustitución completa de las leyes del Banco Central, Monetaria, de Bancos y otras. Al contrario del Programa de Modernización de la década de los noventa, el cual pretendía una modernización o actualización parcial de la normativa vigente para hacerla compatible con la evolución de los mercados financieros, el nuevo proceso de reforma integral habría de implicar un cambio en la concepción del papel de la banca central y en la orientación de la regulación financiera.
Los lineamientos de la reforma integral se formalizaron el 1 de junio de 2000, cuando la Junta Monetaria, en Resolución JM-235-2000 emitió la Matriz del Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, la cual contenía una serie de medidas clasificadas en tres grandes áreas de acción:
a) Bases para la Reforma Integral (programa de corto plazo). En este componente se consideró la elaboración de un diagnóstico de la situación del sector financiero que permitiera preparar las bases para las reformas legales estructurales.
b) Reforma Integral a las Leyes Financieras.
c) Modificaciones reglamentarias que comprendieran la normativa que desarrollaría el contenido de la reforma integral de las leyes financieras
Clasificación de Bancos
De acuerdo con el representante de la Banca Nacional ante la Junta Monetaria, máxima autoridad en política bancaria – dicha institución concibe a la información bancaria como la forma de hacer llegar a los usuarios datos suficientes para determinar cuál es la solidez del banco con el que opera o desea operar, "pero las cifras se hacen confusas, porque cómo saber cual es el banco más seguro, más grande, más rentable, con mejor servicio?
La mayoría de banqueros entrevistados coinciden al señalar que la solvencia es una de las categorías más importantes para evaluar a una institución bancaria, sin embargo el público desconoce las reglas del juego. En Guatemala, aunque el banco tenga un capital muy grande, el 85 por ciento de los préstamos de la banca son fiduciarios, es decir, de palabra y cada vez que se vence el contrato, deben trasladarse a la lista de la cartera irrecuperable, mientras se renegocian los plazos, aunque no haya problema entre el deudar y la institución bancaria. Partidiendo de esto, el resultado de la evaluación pública siempre le será adverso al banco, pues tanto la solvencia como la liquidez se verán afectados por la supuesta cartera vencida, porque induce al lector a pensar que un banco es peor de lo que parece, nunca mejor.
El crecimiento refleja la dinámica del banco, si su posición es sostenible en el tiempo, pero no repercute ni en la liquidez ni en la solvencia. Si el objetivo principal es seguridad, entre más liquidez tenga el banco mayores posibilidades tienen de afrontar problemas coyunturales sin entrar en deterioro. La rentabilidad representa la generación de utilidades y apoya a la solvencia, pero no hay ingrediente en el tamaño del banco que contribuya a la seguridad de los depositantes.
La decisión final es del lector y mejor si cuenta con toda la información necesaria para tomarla.
Autor:
Carlos Antonio Orantes Hernández
Metodólogo – Analista e Investigador
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