Análisis y crítica de -Para hacer que la democracia funcione- de Robert Putnam

El autor

Robert David Putnam es un reconocido sociólogo y politólogo natural de Rochester (Nueva York) que aún ejerce como profesor en la Universidad de Harvard a sus 71 años de edad. A lo largo de los mismos ha tratado en profundidad los temas de la confianza social, conciencia cívica y el capital social.

Tal y como hemos estudiado en clase, sabemos que Putnam distingue entre dos clases de capital social: el capital vínculo y el capital puente. El vínculo se da cuyo la persona se socializa con otros semejantes: de la misma edad, raza, religión, etc. Pero para crear sociedades pacíficas en un país multiétnico se necesita otra clase de vínculo, el que tiende puentes. Los puentes se tienden cuyo se crean lazos con gente distinta, como los hinchas de otro equipo de fútbol. Putnam afirma que los que cuentan con ambos tipos de vínculo se fortalecen mutuamente. En consecuencia, el declive del capital enlace inevitablemente produce el declive en el capital puente, lo que desencadena tensiones étnicas y religiosas.

Tras su éxito con un artículo en 1995 en el Journal of Democracy, hizo de Bowling Alone un libro cuya tesis es que en los Estados Unidos desde la década de 1960 se ha producido un declive en la sociedad, el civismo y la vida política (capital social) de consecuencias negativas. Aunque midió este declive con muchos conjuntos de datos diferentes el argumento más importante fue que casi toda organización tradicionalmente cívica, social y fraternal.

Obras:

• The Beliefs of Politicians: Ideology, Conflict, y Democracy in Britain y Italy (1973)

• The Comparative Study of Political Elites (1976)

• Bureaucrats y Politicians in Western Democracies (con Joel D. Aberbach y Bert A. Rockman, 1981)

• Hanging Together: Cooperation y Conflict in the Seven-Power Summits (con Nicholas Bayne, 1984, revisado 1987)

• Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization. 42 (Verano 1988): 427-460.

• Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy (con Robert Leonardi y Raffaella Nanetti, 1993)

• Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (2000)

• Democracies in Flux: The Evolution of Social Capital in Contemporary Society (Edited by Robert D. Putnam), Oxford University Press, (2002)

• Better Together: Restoring the American Community (con Lewis M. Feldstein, 2003)

• "E Pluribus Unum: Diversity and Community in the Twenty-first Century — The 2006 Johan Skytte Prize." Scyinavian Political Studies 30 (2), Junio 2007

• Age of Obama (escrito con Tom Clark y Edward Fieldhouse), Manchester University Press (2010)

• American Grace: How Religion Divides and Unites Us (escrito con David Campbell), Simon & Schuster (2010)

"Para hacer que la democracia funcione"

Sinopsis

La idea central del libre de Robert David Putnam es darnos a conocer las instituciones democráticas mediante evidencias empíricas expuestas sobre las preocupaciones y supuestos básicos del nuevo institucionalismo utilizándose de la identificación del desempeño de las instituciones, en cuanto a su capacidad de consolidar sistemas democráticos. Y para ello emplea dos supuestos:

• a) Las instituciones crean la política: las normas y procedimientos de las instituciones impactan en los resultados políticos, porque ellas configuran las identidades, el poder y las estrategias de los actores.

• b) Las instituciones son configuradas por la historia: estas tienen "inercia y robustez" adhiriendo con ello a las propuestas conceptuales de la teoría de Path Dependence.

La muestra que toma Putnam es el análisis del proceso de descentralización administrativa ocurrido en Italia a partir de la década de los 70 estructurado bajo una profunda reforma institucional de las regiones. En resumidas cuentas, un proceso caracterizado por la transferencia desde el gobierno central a los gobiernos regionales de funciones y personal, creó así un profundo cambio en las reglas del juego que impactará en las décadas siguientes, sufriendo una notable transformación del clima en la cultura política implicó un enfriamiento del conflicto ideológico y una mayor colaboración entre los actores políticos regionales.

En lo que Putnam se centra con total dedicación es en el análisis político y en sus consecuencias, más concretamente en los aspectos de conciliación entre los actores y resaltó los impactos positivos del proceso sobre aquellos conflictivos. Identifica como problema sobre todo lo que sucede en el ámbito de la gestión: desempeño administrativo de los gobiernos regionales, la incapacidad en la implementación de las reformas y la ineficiencia de los funcionarios.

La reforma regional parece poner sobre la mesa las disparidades históricas entre el norte y el sur del país: las regiones del norte un desempeño institucional significativamente superior a las del sur. Las causas de ello se centraran en dicha diferenciación estableciendo la dualidad norte/sur. Las hipótesis que plantea el autor son:

• a) La modernidad socioeconómica: resultados de las revolución industrial

• b) La comunidad cívica: patones de participación cívica y solidaridad social

Y el desarrollo de esto lleva a la conclusión de que las notables diferencias en el desempeño institucional entre el norte y el sur son inexplicables en términos de desarrollo económico:

"la riqueza y el desarrollo económico no lo explican todo"

Y por lo tanto sacamos que es correcta la segunda hipótesis: la causa es el comportamiento cívico de las comunidades regionales.

Putnam adopta la noción del interés personal adecuadamente entendido de Tocqueville pero definido en el contexto de las necesidades públicas en general. Establece la anterior mencionada dualidad norte/sur en términos de la posesión o de la ausencia de la virtud cívica:

• Norte: poseedores de la virtud cívica ( relaciones horizontales de reciprocidad y sentimientos de solidaridad, confianza y tolerancia

• Sur: familismo amoral ( el polo opuesto a los fundamentos de lo cívico

La comunidad cívica (ese capital social, clave en el trabajo de Putnam) está estrechamente vinculada a mejores niveles de desarrollo económico y social, los resultados del análisis histórico expuesto en el escrito demuestran que los patrones de largo plazo de continuidad y cambio institucional no son consistentes con ningún determinismo económico:

"la cívica ayuda a explicar la economía y no al revés"

El capital social no solo condicionaría las actividades económicas y procesos productivos, sino que incidiría en mejorar el funcionamiento de la democracia: las tradiciones cívicas pueden influir fuertemente en el desarrollo económico, el bienestar social y en el desempeño institucional al mismo tiempo que son un factor causal de las diferencias que se presenta entre las regiones del norte y las del sur.

Putnam trata de resolver en el último capítulo la permanencia en el tiempo de las tradiciones cívicas del norte, así como la reproducción de la explotación y la dependencia en el sur a través de la noción del equilibrio social. El éxito del norte y su preservación estará dado por los modelos de acción colectiva basados en la reciprocidad generalizada de las comunidades, en la confianza, las normas y las redes en oposición a aquellas comunidades que ejercen una reciprocidad equilibrada.

Análisis y crítica

Una vez expuesto el resumen y las ideas del trabajo de Putnam es de rigor pasar a analizar en profundidad los detalles de su metodología a lo largo del mismo. Paralelamente quedarán plasmadas las críticas de la mismas cuando el autor comete un error, a mi entender.

Putnam toma por defecto a las instituciones como variable independiente. Define a las mismas como una variable dependiente después con el fin de analizar cómo el desempeño institucional es condicionado por la historia. El autor utiliza un amplio marco conceptual para la elaboración de su investigación y diversifica las herramientas metodológicas utilizadas a través de la utilización de una variedad de técnicas tanto cuantitativas como cualitativas.

"(…)la diversidad de nuestras metas exigía métodos que permitieran amplitud y un análisis más profundo de determinadas cuestiones, regiones y períodos de reforma. Queríamos recoger datos sistemáticamente, tanto en el tiempo como en el espacio, para poder realizar un análisis tanto longitudinal como de corte transversal"

Esa ambición latente que le notamos ahí a Putnam se tradujo en que la investigación se extendiera por más de 20 años, y en la selección de casos realizada, que incluyó el análisis comparativo de las 20 regiones de Italia entre 1970 y 1989.

Podemos ver como emplea varias herramientas a lo largo del estudio:

• Observación participante

• Estudios de caso

• Herramientas estadísticas para el análisis comparativo de los diferentes casos regionales (regresión múltiple y análisis factorial)

• Entrevistas en profundidad con cuestionarios que le permitieron realizar significativos estudios tipo panel.

De la correlación de los datos recogidos en las encuestas se elaboran variados índices interregionales. Lo construye en base a doce indicadores que incorporan diferentes ámbitos del quehacer regional, considerando los procesos, pronunciamientos e implementación de políticas. Los doce indicadores seleccionados responden a la opción de medición de productos y procesos, y no de los resultados de las políticas, que el autor justifica señalando la imposibilidad de medir a los gobiernos por cuestiones que van más allá de su control, lo cual resulta cuestionable y genera imprecisión en la medición del índice regional.

• 1) Es poco factible que un buen gobierno que diseñe y aplique políticas eficientes y pertinentes no impacte directamente en los indicadores de resultados. La evaluación de resultados o de impacto de las decisiones políticas se enfrenta permanentemente a la consideración de variables relacionadas con el accionar directo del gobierno, al mismo tiempo que debe incluir aquellos factores exógenos a su ámbito de decisión. De otra forma, si siguiéramos los argumentos de Putnam invalidaríamos cualquier evaluación de resultados y/o impacto.

• 2) Un buen desempeño institucional, sobre todo cuando se trata de gobiernos regionales que tienen bajo su responsabilidad la ejecución de políticas, consiste precisamente en la capacidad que estos tengan de anticipar, analizar y administrar aquellos factores que puedan interferir en los objetivos de las políticas a implementar, la consideración de variables de resultados permite de mejor manera evaluar el buen desempeño de un gobierno.

La debilidad de algunos de los indicadores seleccionados se relaciona con la opción del autor cuestionada tal y como acabamos de explica. Por ejemplificar podemos hablar de los indicadores de centros de cuidado infantil, servicios de estadísticas e informática y clínicas familiares: su medición no debe restringirse únicamente a la existencia o ausencia de estos en la región, se debe considerar aspectos sobre el comportamiento del indicador, es necesario indagar sobre la pertinencia, funcionamiento y calidad de los servicios o programas analizados. La experiencia ha demostrado que la mera existencia de una política, institución o programa no asegura un efecto positivo en la población, por el contrario, este puede producir efectos negativos no deseados.

De la misma manera el indicador de las clínicas familiares pone énfasis en un modelo de gestión y de atención de salud específico, sin considerar que una región pueda implementar otros modelos exitosos de atención de salud o políticas alternativas como atención domiciliaria por ejemplo, en ambos casos si se eligieran indicadores de resultados y no de procesos se evitarían los problemas identificados.

Y por otra parte, la selección de los indicadores no permite la consideración de aspectos diferenciadores entre las regiones. Si bien se trata de un índice con finalidades comparativas, los indicadores demuestran una fuerte intencionalidad de homogeneización de las regiones que va más allá de una estandarización como herramienta metodológica.

A la hora de medir la respuesta de la burocracia, es posible identificar un rasgo similar, se señala como exitoso el procedimiento de entrega de la respuesta y el tiempo utilizado en ello, sin indagar acerca de la calidad de la respuesta en cuanto a si efectivamente es pertinente y efectiva como solución al problema planteado, en el extremo puede consistir en una respuesta estándar que no implique cambio de la situación inicial. Se corre el riesgo de no medir capacidad del gobierno, sino la operatividad del sistema.

El relacionado con innovación legislativa a mi parecer no mantiene una relación directa con la posibilidad de un buen desempeño institucional. Por el contrario, el indicador no valora las capacidades de las regiones para crear sus propias legislaciones de forma autónoma y en función de sus particularidades, tomando en cuenta que el indicador se construye en base a legislaciones específicas en ámbitos delimitados como pesca, minería a tajo abierto o protección de animales salvajes. Por una parte, una región con alto desempeño institucional puede realizar sus propias innovaciones legislativas sin imitar aquellas realizadas por otras regiones, y por otra parte, que es altamente probable que aquellas legislaciones innovadoras de otras regiones no tengan ninguna pertinencia para el desarrollo de una región particular.

Con el objetivo de explicar el desempeño institucional en función de la variable de "comunidad cívica", entendida como patrones de participación cívica y solidaridad social, Putnam realiza una medición de los grados de "civismo" de las regiones. Para el análisis de la variable presenta cuatro indicadores, siguiendo la misma estrategia del índice de desempeño institucional, agrupa en un índice las variaciones registradas por los indicadores, dos de los cuales corresponden a la concepción de comunidad cívica y dos a comportamiento político, estos son:

• 1) Resonancia de la vida asociativa, a través del número de asociaciones de carácter local en las regiones

• 2) Suscripciones al periódico

• 3) Participación electoral en referéndums

• 4) El de voto de preferencia

La alta correlación de los cuatro indicadores permiten establecer un Índice de Comunidad Cívica que arroja medidas consistentes en señalar al norte de Italia como poseedor de mayor capital social que el sur, aunque hay grandes diferencias al interior de cada una de las regiones. A través de la elaboración de ambos índices se realiza la comprobación de la hipótesis que Putnam se planteó respecto a la relación de causalidad entre un buen gobierno regional y la presencia de una fuerte comunidad cívica:

"cuanto más cívica es una región, tanto más efectivo es su gobierno"

La influencia de la propuesta analítica basada en el Path Dependence (Dependencia del camino), lleva a Putnam a la utilización del recurso historiográfico con el objetivo de responder a la Pregunta de por qué esa diferencia entre las regiones en cuanto al valor de la comunidad cívica. Lo cual implicó la comparación del desarrollo de las regiones a través de un extenso período, remontándose al siglo XI en la baja Edad Media en busca de los orígenes de las diferencias regionales. El fundamento de indagar en el pasado se basa en que las regiones presentan contrastantes historias en términos de los patrones sociales desarrollados.

Del análisis de las regiones desde el Medievo hasta fines del siglo XX, podemos observar como esa diferencia entre norte y sur no solo es que exista si no que es creciente. Y además de ello descubrimos que las bases de la distinción se encuentran en la tradición de republicanismo cívico de las regiones del norte y centro, caracterizadas por ciudades-Estados y relaciones republicanas bajo forma de autogobierno: colaboración horizontal, presencia de asociaciones voluntarias formadas por grupos de vecinos para ayuda mutua, defensa común y cooperación económica, alto grado de participación popular en los asuntos y una estructura liberal e igualitaria inusual para el contexto europeo de la época. Y a partir de ahí su sucesivo desarrollo económico y de bienestar respecto a las regiones del sur, donde se construye una imagen como antinomia del norte, cuyo origen autocrático normando, lo predispone al predominio de la desconfianza mutua, imposibilita la solidaridad horizontal y fomenta el familismo amoral de lazos verticales de dependencia y explotación, en el cual se entienden fenómenos como el surgimiento de la mafia por los patrones de clientelismo y como respuestas a las debilidades de las estructuras administrativas y judiciales del Estado.

La utilización de la variable tiempo para la investigación comparada de las instituciones regionales, resulta adecuada y enriquecedora en el afán de dar respuesta a las interrogantes que guían la indagación, pero los límites de esta búsqueda en el pasado no quedan suficientemente justificados en el texto. Remontar diez siglos en la historia regional no solo puede parecer exagerado, sino que responde a un enfoque determinista de los procesos regionales, o sea sin ánimo de cuestionar las características señaladas del desarrollo de las zonas norte y sur en el Medievo, el autor sostiene la mantención de estas tendencias en los siglos siguientes sin alteraciones que signifiquen una transformación profunda de los grados de civismo presentados en las regiones del norte.

Opinión

Lo primero que a mí se me viene a la cabeza al leer el libro es la variedad de marcos conceptuales, así como la utilización complementaria de diversas herramientas cualitativas y cuantitativas:

• En la primera parte del libro expresa los resultados del análisis empírico de las observaciones realizadas al proceso descentralizador de las regiones italianas iniciado en los años setenta. Los resultados, más allá de las críticas que se les pueda realizar a los indicadores utilizados, demuestran de forma contundente la hipótesis de Putnam, en términos de que las instituciones democráticas arraigadas en una comunidad cívica muestran niveles de eficiencia mucho más altos que aquellas que se implementan en contexto menos cívicos, sellando un análisis político de la relación entre institucionalidad y democracia.

• En una segunda parte del texto, el autor se centra en la noción de comunidad cívica y capital social, en términos de redes de colaboración horizontal, con lo cual se aparta del análisis político inicial, desplazando al mismo tiempo aquellos aspectos de la economía como factores explicativos, entregándole prioridad a aquellos aspectos culturales y sociales por sobre aquellos.

A mi entender la relación que Putnam establece entre capital social y democracia es evidentemente determinista, y de alguna manera algo débil, ya que le entrega una connotación persistentemente positiva anclada en raíces históricas. Al establecer que las tradiciones cívicas influyen fuertemente en el desarrollo económico, el bienestar social y en el desempeño institucional, y son un factor causal de las diferencias que se presenta entre las regiones del norte y las del sur, pone en riesgo el dinamismo en la construcción del capital social, en tanto no pareciera existir posibilidad alguna de revertir esta situación, condenando al sur de forma definitiva.

Incidiendo más en este aspecto, el determinismo de la propuesta de Putnam, lo alienta a universalizar su teoría para explicar el desarrollo en el Tercer Mundo. De hecho afirma:

"los estudios del caso italiano tienen el potencial de hacer un importante aporte al conocimiento de por qué tantos países del Tercer Mundo siguen tan complicada e inexplicablemente atascados en la pobreza"

Esta afirmación me parce completamente ambigua y paradójica, ya que el modelo propuesto basado en la interacción de las variables de capital social y éxito institucional, se fundamenta en las tradiciones históricas de las regiones, las cuales sin duda se presentarán de forma incomparable en los países del "Tercer Mundo".

Por último me gustaría destacar un par de puntos en los que Putnam también falla:

• Se concentra en formas organizadas de capital social y presta menos atención a las redes de capital social interpersonal.

• La década de 1960 es un punto de partida que lleva a equívocos, pues era una época con un número inusualmente alto de organizaciones tradicionales.

Bibliografía

• Revista "Muy Interesante" (para la biografía, entrevista del 2003 – nº 271)

• Apuntes y temario de la asignatura Métodos y Técnicas de Investigación en la Ciencia Política (prof. Ignacio Sánchez-Cuenca Rodríguez)

• Para hacer que la democracia funcione (Robert D. Putnam)

• Revista Española de Ciencia Política

• Revista "Análisis Político"

• Ensayos y trabajos en los que se explican conceptos tratados en este trabajo y en el de Putnam:

• Alejandra Ríos Cázares (Capital social y democracia: una revisión crítica de R. Putnam)

• Julio Ríos Figueroa (Capital social y democracia: una revisión crítica de R. Putnam)

• Claude Fischer (Bowling Alone: What"s the Score?)

• MK Smith (artículo "Robert Putnam"; INFED, the encyclopaedia of informal education)

• Fabiola Mota y Joan Subirats (El quinto elemento: el capital social de las Comunidades Autónomas. Su impacto sobre el funcionamiento del sistema autonómico)

• Joan Subirats i Humet (Gobierno local y políticas públicas; revista Estudis Autonòmics)

• Moelba Brito (Buen gobierno local y calidad de la democracia; Universidad de Zulia)

• Francis Fukuyama (Capital y desarrollo: la sociedad venidera; publicaciones ECLAC)

Autor:

Carlos Escudero Pérez