El programa de incentivos a docentes investigadores en Argentina: a dos décadas de su implementación

En noviembre de 1993, las universidades de gestión pública en Argentina fueron destinatarias de una iniciativa explícita de promoción de la investigación: el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales. A dos décadas de su puesta en marcha, este artículo se propone analizar el recorrido histórico que ha atravesado esta política en sus dos etapas: entre 1993 y 2002 y entre 2003 y 2013. Para cada una de ellas se presentan los rasgos sobresalientes del período así como indicadores concretos del Programa, que permiten distinguir los resultados más desta- cados de su aplicación con el objeto de repensar su diseño e implementación.

Palabras clave: política universitaria; investigación en educación; universidad argentina; Programa de Incentivos

Introducción

La República Argentina adoptó el modelo napoleónico de universidad, es decir, que la investigación no se impulsó en la institución con la misma intensidad que la actividad de enseñanza. Más aún, Pérez Lindo (1985) se refiere a una «universidad latinoamericana»1, ya que, si bien se impuso el modelo académico francés (dividido por Facultades, autoridad suprema del jefe de cátedra), no se desarrollaron las articulaciones que el sistema francés tenía con el Estado (formación de cuadros y funcionarios, renovación del cuerpo docente) provocando, de este modo, un predominio del modelo cultural de la época colonial (academicismo, aislamiento de la sociedad, predominio de la formación profesional, desinterés por la formación científica).

Por otra parte, el modelo de universidad que se implantó en Argentina se caracterizó por una noción de lo público, que se identificó con el patrocinio estatal antes que con la financiación en base a objetivos nacionales. De este modo, durante gran parte de la existencia de las universidades en el país, el Estado actuó en base a una relación sustentada esencialmente en el aporte financiero sin orientaciones, condiciones o requerimientos específicos. En palabras de Brunner y Uribe (2007: 245):

«Un financiamiento fiscal que no va acompañado, como en los países de Eu- ropa continental, con exigencias de buena conducta institucional y la obligación de servir prioridades nacionales. Un régimen de autarquía donde la autonomía universitaria es llevada al extremo y desacoplada de cualquier exigencia; donde no hay, por lo mismo, ni obligación de informar y rendir cuentas ni existe la necesidad de someterse a una evaluación externa».

Sin embargo, hacia 1980, los cambios contextuales ?regreso a un sistema de gobierno democrático, recuperación de la matrícula universitaria, retorno de investigadores, «normalización» de organismos de investigación? se combinaron con el avance de la Educación Superior. El nuevo rol del conocimiento en la economía afectó de manera significativa a las universidades públicas de Argentina, de allí que, a partir de dicha época, se observe que la mayo- ría de las políticas científicas gubernamentales incluyen, entre sus objetivos, volver más eficiente, relevante y socialmente responsable la investigación académica (Vesuri, 1997). El Estado incorpora, así, instrumentos específicos para fomentar la investigación en el conjunto de las universidades estatales. No obstante, la reacción de las instituciones universitarias no fue de aceptación y cooperación sino de sorpresa y descrédito ante una iniciativa inusual en su historia. Con el transcurso de los años, cuando los gobiernos nacionales asumieron el papel de principal promotor de la investigación científica, las instituciones universitarias, históricamente recelosas de posibles intromisiones burocráticas en sus prerrogativas autonómicas, tuvieron eventualmente que aceptar, al menos en lo que se refiere a su personal de investigación, que se definieran las reglas de juego que las regirían internamente (Vessuri, 1997). Este proceso no sólo ocurrió en Argentina, sino también en otros países de América Latina, como México y Venezuela.

En México, se creó en 1984 el Sistema Nacional de Investigadores. Dicha política, a partir de una evaluación del desempeño individual, tiene por objetivo promover la investigación a través de un doble mecanismo: el otorgamiento de una posición dentro de una escala jerárquica de cuatro niveles

?en orden ascendente Candidato a Investigador, Investigador Nivel i, ii, iii y Emérito?, y asignar un estímulo económico acorde a la distinción otorgada, que no forma parte del salario ni es una contraprestación por un servicio. Son destinatarios de esta política los profesores e investigadores de tiempo completo de las instituciones de Educación Superior y los investigadores de organismos dedicados a la investigación de carácter público, así como aquellos profesores e investigadores de las instituciones de educación superior y de investigación del sector privado. Un rasgo distintivo de este sistema es el estímulo económico, que se ha convertido en una parte significativa del ingreso del investigador, hasta llegar a ser equivalente al salario de base (Pradilla Cobos, 2012).

Por su parte, en Venezuela, se implementó desde 1990 el Programa de Promoción del Investigador (ppi), al cual podían presentarse aquellos que producían investigación en el sector público, universidades nacionales, empresas del Estado y en otras organizaciones educacionales sin fines de lucro. Los aspirantes eran evaluados y clasificados en tres categorías: Candidato, Investigador y Emérito. La categoría de Investigador comprendía en orden ascendente cuatro niveles: I, II, III y IV. Según los resultados, cada investiga- dor recibía un beneficio definido como una beca mensual (Marcano y Phélan, 2009). En 2011, el Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias creó un nuevo programa denominado Programa de Estímulo a la Investigación ?a partir del año 2012 Programa de Estímulo a la Innovación y a la Investigación? que reemplazó al ppi. Los cambios introducidos a través de este nuevo Programa son de gran relevancia2.

En 1993 se crea en Argentina el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales. Si bien en un primer acercamiento parece perseguir objetivos similares a los observados en los países antes mencionados, adquirió características singulares y propias, cuestión que se explica por las distintas trayectorias de los sistemas universitarios nacionales. Cuestiones como la conveniencia de abrir el sistema a la participación de investigadores de instituciones u organismos privados, el carácter individual o colectivo del objeto de la evaluación, el involucramiento de las autoridades universitarias en la evaluación, la definición explícita de los criterios según áreas, la evaluación disciplinar o multidisciplinar, la conformación de una «elite» de evaluadores, son temas sobre los cuales no sólo se debe discutir sino también explorar en relación a los efectos de cada sistema (Sarthou, 2013).

A dos décadas de la creación del Programa de Incentivos en Argentina, nos preguntamos cómo ha sido su devenir histórico a la luz de las transformaciones de las políticas universitarias y científico-tecnológicas. De modo que, en este artículo nos proponemos analizar el recorrido histórico que ha atravesado el Programa de Incentivos en dos etapas: 1993-2002 y 2003-2013. Para cada una de ellas, presentamos los rasgos destacados del período en términos de política universitaria y científico-tecnológica, así como indicado- res concretos del Programa que nos permitirán distinguir los resultados más relevantes de su aplicación con el objeto de repensar su diseño e implementación.

Los resultados expuestos son producto de una investigación en el marco de un estudio de mayor alcance, en el cual se analizó una política pública argentina (el Programa de Incentivos) cuyo propósito declarado fue promocionar la investigación científica a través de afectar las actividades del cuerpo docente de las instituciones de gestión pública3.

Primera etapa de implementación: transformaciones

de política universitaria y científico-tecnológica (1993-2002)

La creación del Programa de Incentivos, en noviembre de 1993, se produce en el marco de un conjunto de transformaciones del Estado argentino bajo la presidencia de Carlos Saúl Menem, iniciada en julio de 1989. A partir de ese momento, se desarrolla en el país un proceso conocido como Reforma del Estado (Oszlak 1999); el mismo involucró la transformación de un amplio y diverso conjunto de sectores de interés público, es decir, encarnó la transformación del papel del Estado en su relación con la sociedad; se priorizó el mercado sobre el Estado como regulador social, privatizándose las empresas públicas.

En este contexto, se implementaron nuevas políticas públicas en el área científico-tecnológica y universitaria. Las reformas en ambos sectores irrumpieron a través de diversas vías: un marco legal, programas y proyectos específicos de carácter nacional e internacional y, organismos de regulación, evaluación y legitimación. En el contexto nacional de esta época se dio una paradoja: mientras que la norma era la reforma estructural y el recorte de la presencia del Estado, en la esfera de la Educación Superior se incrementó y se diversificó la participación del mismo; de manera similar ocurrió en materia de ciencia y tecnología, aunque a partir de 1996.

La reforma de la Educación Superior en Argentina, no obstante compartir los objetivos y el clima ideológico que caracterizó a la Reforma del Estado, presentó rasgos distintivos que se pusieron de manifiesto al momento de su implementación. Si bien las particularidades del sector no bastaron para detener o desalentar los impulsos reformistas oficiales, exigieron una constante reformulación de sus modalidades y contenido y un ritmo más lento y gradual en su implementación, en relación a otras áreas de política (Chiroleu y Iazzetta, 2005).

En ese contexto, se produjo un hecho de trascendencia en cuanto a la reconfiguración del poder entre los principales actores de la política universitaria: en 1993 se creó la Secretaría de Políticas Universitarias (spu) y se designó como secretario al Licenciado Juan Carlos Del Bello. Al respecto, Gordon (2011) señala que:

«La creación de una Secretaría de Políticas Universitarias hubiera supuesto un contrasentido en otros períodos históricos, donde la competencia del Estado se limitaba al financiamiento y el funcionamiento de las mismas estaba basado en el gobierno autónomo. Dotar a una Secretaría con poder de intervención su- ponía el primer paso hacia la mayor regulación y orientación de las actividades docentes y de investigación de las universidades.» (Gordon, 2011: 173)

De allí que Chiroleu y Iazzetta (2005) también llamen la atención sobre el eje de la «desregulación» dentro de la Reforma del Estado: en el caso de la Educación Superior, es más apropiado hablar de una «combinación» entre desregulación y transformación de las bases de regulación del sistema, vin- culadas estrechamente al cambio de la relación Estado-universidades. La regulación se introdujo, así, a través de dos mecanismos centrales: la evaluación y el financiamiento; ambos elementos fueron centrales en la configuración del Programa de Incentivos.

El conjunto de reformas quedó finalmente plasmado en 1995 con la sanción de la Ley de Educación Superior (les) Nº 24.521. De este modo, se estableció en Argentina un marco regulatorio que modificó la relación tradicional que poseía el Estado con las instituciones universitarias. Entre las innovaciones, la les fijó las pautas de la evaluación de la calidad y creó la Comisión Nacional de Evaluación Universitaria (coneau).

Por otra parte, a principios de 1996, se implementó el Programa para la Reforma de la Educación Superior (pres) cofinanciado por el Estado argentino y el Banco Mundial y desarrollado en el ámbito de la spu. Con el fin de alcanzar sus objetivos, el pres desarrolló una serie de iniciativas, entre las que se destacaron la creación del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad de la Enseñanza Universitaria, la puesta en funcionamiento de la coneau, la constitución de la Red de Interconexión Universitaria y la implementación del Sistema de Información Universitaria.

Paralelamente a la creación y puesta en funcionamiento de diversos organismos, un eje de cambio central respecto a la Educación Superior fue la modificación de las formas de financiamiento. El Presupuesto de la Administración Pública Nacional del ejercicio de 1992 aprobó, por primera vez, una transferencia global sin afectación específica a las universidades nacionales, con lo que se otorgó a las mismas mayor autonomía y autarquía en la administración de su patrimonio y de su presupuesto (García de Fanelli, 2008). Así, la principal fuente de financiamiento continuó siendo el presupuesto público, asignado en gran parte en base a los pesos relativos históricos considerados por cada universidad como un hecho adquirido, al menos como piso presupuestario. Sin embargo, la asignación de recursos fue empleada como un instrumento esencial en el diseño de políticas públicas orientadas a generar ciertas respuestas institucionales (Obeide y Marquina, 2003). De esta manera, los recursos incrementales fueron distribuidos a través de diferentes programas con diversas condicionalidades.

La creación del Programa de Incentivos

Uno de los primeros programas diseñados e implementados por la spu fue el Programa de Incentivos. En pleno proceso de Reforma del Estado, el Pro- grama replicó la lógica de las restantes modificaciones en el ámbito universitario, aunque adquiriendo las particularidades del sector. En principio, combinó dos nociones centrales de la Reforma: financiamiento condicionado y evaluación.

Respecto a la primera noción, el financiamiento se otorgó de manera personal, es decir, a cada docente-investigador; no obstante, también significó mayores recursos para cada universidad, en tanto lugar de trabajo del mismo. El monto económico que los participantes del Programa recibían fue la principal herramienta para incentivar la realización de actividades de investigación, aunque la condición fue que cada postulante debía someterse a un proceso específico de evaluación realizado por pares evaluadores. Los primeros años, éstos fueron designados por las propias universidades en comisiones disciplinares; a partir de 1998, se constituyó un Banco de Evaluadores con aquellos docentes-investigadores que habían obtenido alguna de las dos categorías superiores. Asimismo, el financiamiento fue condicionado, porque se otorgaba únicamente si el docente-investigador reunía ciertos requisitos, entre ellos, adquirir una categoría equivalente de investigador luego de atravesar un proceso de evaluación realizado por pares.

Respecto a la segunda noción, el ingreso al Programa se producía por intermedio de convocatorias para categorización que periódicamente realizaba la spu ?los primeros tres años fueron anuales, luego se estableció que fueran cada tres y, más tarde, cada cuatro años?. La evaluación, de carácter integral, en donde el postulante consignaba en que área disciplinar sería calificado, tenía en cuenta cuestiones como: posgrado alcanzado por el postulante, cargo docente, tipo de participación en proyectos de investigación, producción relacionada al área docente, resultados científicos, tecnológicos, artísticos y de transferencia obtenidos en el desarrollo de los mismos, formación de re- cursos humanos y actividades de gestión desempeñadas. De acuerdo a los resultados de la evaluación de su curriculum ?en caso de acceder al Programa? el docente era «categorizado» y obtenía una categoría equivalente de investigación (cei). Estas categorías eran, en orden descendente: a, b, c y d. Las primeras dos categorías correspondían a investigadores formados (con aprobada experiencia en la dirección de proyectos de investigación) y, ambas, a su vez, habilitaban para dirigir proyectos de investigación acreditables. La categoría c correspondía a investigadores en la fase superior de su formación, y la d a investigadores en formación. Además, si el postulante cumplía con un requisito referido a un mínimo de cursos docentes impartidos, estaba en condiciones de percibir el incentivo económico, cuyo monto representaba una proporción importante del salario docente y se calculaba a partir de una tabla que combinaba dos criterios: la categoría asignada y la proporción de tiempo dedicado a la investigación en relación con la dedicación docente por la que se percibía el sueldo. Aquéllos que no reunían aquel requisito eran categorizados pero no cobraban el incentivo.

La vía a través de la cual el Estado decidió otorgar recursos económicos a los docentes-investigadores da cuenta de que el Programa también buscó evitar los riesgos de que el aumento del financiamiento a las universidades nacionales que conllevaba la medida ?que podría simplemente haberse agregado a la partida global que aquellas recibían? quedara contrarrestado por una asignación por parte de éstas a objetivos de menor prioridad, o hacia usos emergentes de acuerdos políticos poco orientados a los objetivos del Programa.

Asimismo, al ser el monto económico específicamente para el empleo personal del investigador y no para el financiamiento de proyectos y, al otorgarse como un plus salarial no retributivo, fue entendido por las organizaciones sindicales como un elemento que buscó desarticular y debilitar el reclamo docente salarial. Por esta razón, los sindicatos de docentes universitarios se convirtieron, desde los inicios, en críticos del Programa (Cristeche, 2011).

Los objetivos declarados del Programa

Si bien el objetivo declarado fue aumentar la investigación y desarrollar una carrera académica integrada ?docencia junto a investigación?, las características del Programa (plus salarial, escalafón jerárquico, sistema de evaluación) muestran que el verdadero sentido fue transformar las relaciones entre el Estado y las universidades a través de una injerencia directa en las actividades que debía realizar un docente universitario. Mediante la introducción del Programa se buscó que los docentes realizaran más investigación científica, pero también se intentó tener un mayor control por parte del Estado a través de la spu, de lo sucedido en las universidades en materia de investigación y respecto al conjunto de las actividades de los investigadores universitarios. En los considerandos del decreto de creación del Programa se le asignó, asimismo, un rol estacado a las universidades en la producción de conocimiento. El Programa declaró como objetivo: «promover el desarrollo integrado de la carrera académica en las Universidades Nacionales», entendiendo por ello la realización conjunta de actividades de «docencia, investigación, extensión y gestión», como respuesta a una serie de circunstancias:

• La baja proporción de docentes universitarios que participan en actividades de investigación científica y tecnológica (15% del total de docentes).

• La importancia del desarrollo científico y tecnológico para el crecimiento económico y la justicia social, en el marco de un nuevo paradigma científico-tecnológico dominante a escala mundial, basado en la microelectrónica, la biotecnología y los nuevos materiales, que ubica a las Universidades como destacados protagonistas en la investigación científica y en el desarrollo de nuevas tecnologías de productos y procesos.

• La necesidad de aumentar las tareas de investigación y desarrollo a nivel nacional y de fomentar la reconversión de la planta docente, motivando una mayor dedicación a la actividad universitaria y a la creación de grupos de investigación.

• La simultánea contribución del Programa al mejoramiento de los ingresos de los docentes universitarios durante el período en que participen en proyectos de investigación, en el marco de asignación de recursos a las Universidades en función de programas específicos basados en criterios objetivos que favorezcan el rendimiento del trabajo académico.

Como puede advertirse, la orientación normativa (Meny, Thoenig y Moscata, 1992) sobre la que se presupone la actuación pública se basó en ciertos valores y fines específicos. El objetivo vertebrador del instrumento fue aumentar las actividades de investigación en las universidades nacionales, pero a través de un programa particular. Se sostenía que la carrera académica debía basarse en la realización de un conjunto de actividades, y no sólo en la enseñanza; se subrayó que las universidades debían ocupar un lugar central en la búsqueda del desarrollo científico y tecnológico del país; se señaló la necesidad del trabajo colectivo y se destacó que el incentivo también implicaría una mejora económica para el docente. De este modo, a través del diseño de un programa que articuló una serie de actos y dio sentido a una estructura permanente de funcionamiento, se buscó promover esta transformación a través de afectar la situación, los intereses y el comportamiento de docentes-investigadores y de grupos de investigación universitarios. Ahora bien, ¿qué estaba sucediendo en el ámbito científico-tecnológico argentino?

II.3. El contexto de la política científico-tecnológica nacional

Desde 1989, se produjeron una serie de transformaciones como consecuencia, en parte, del surgimiento de las denominadas «políticas de innovación» y del uso normativo del concepto de «Sistema Nacional de Innovación»4 (sni) (López, 2002): estas políticas buscaban articular a los actores institucionales que integraban dicho sistema, tales como gobierno, empresas, universidades y demás instituciones. De esta manera, las reformas que afectaron a las universidades durante los años noventa deben interpretarse también a la luz de la resignificación de su rol como actores imprescindibles en la producción de conocimiento.

La noción de sni fue utilizada de manera normativa para orientar las acciones de la política científico-tecnológica a nivel local. Al reservarle al Estado la tarea de promover los vínculos entre los actores que lo conformaban, esta concepción significó, en términos de la definición de políticas para el sector, la promoción de la vinculación entre las instituciones generadoras de cono- cimiento y el sector productivo, con el propósito de lograr interacciones que permitieran aprovechar «externalidades» y «sinergismos» para el conjunto de los actores (Versino, 2007).

De este modo, en los años noventa, el objetivo fue la construcción de un marco jurídico e institucional orientado a acercar a los actores del Complejo Público de Ciencia y Tecnología con el sector productivo. En este sentido, en 1990 se promulgó la Ley 23.877 de Promoción y Fomento a la Innovación Tecnológica (reglamentada en 1992) que estableció un fondo de promoción con una asignación anual y creó la figura de unidad de vinculación tecnológica (uvt). Entendida como ente no estatal constituido para la identificación, se- lección y formulación de proyectos de investigación y desarrollo, transmisión de tecnología y asistencia técnica, representa el núcleo fundamental del sistema, aportando su estructura jurídica para facilitar la gestión, organización y gerenciamiento de los proyectos. En 1995, con la promulgación de la les se habilitó a todas las universidades para crear en su seno uvt.

La creación del Programa de Incentivos es una iniciativa marcada por un contexto en el cual ?bajo la concepción del sni? la universidad debía relacionarse en forma directa e inmediata con el medio social, particularmente con el sector productivo y, específicamente, con las empresas. La nueva universidad debía permitirle a la industria y a las empresas dar el salto de productividad para competir en los mercados mundiales. Pero, a partir del diagnóstico realizado por la spu, resultó que el conocimiento que se generaba en el conjunto del sistema universitario argentino era escaso o nulo, de modo que, hasta tanto la universidad no generara conocimiento, las uvt no tendrían resultados para aportar al sector privado. De este modo, entendemos que el Programa de Incentivos se creó como medida necesaria y complementaria de la vinculación entre agentes del sni.

A su vez, en un contexto de tensión en los organismos públicos del Complejo Científico-Tecnológico5, la reforma se produjo vía política universitaria para luego continuar con la transformación institucional del área científico-tecnológica. La designación, en 1996, al frente de la Secretaría de Ciencia y Tecnología (secyt) del primer secretario de la spu ?Juan Carlos del Bello? evidencia cierta continuidad de la reforma que, iniciada en el ámbito universitario, luego fue extendida al sector científico-tecnológico.

Hacia 1996, se advierte un cambio de rumbo (Albornoz y Gordon, 2011); comenzó un proceso de reconversión institucional que abarcó a todo el Complejo Científico-Tecnológico. A grandes rasgos se trató de: coordinar las acciones de las instituciones a través de una estructura interministerial que fijara las grandes líneas de acción (en el marco de Planes Plurianuales de Ciencia y Tecnología), separar paulatinamente las actividades de financiación, ejecución y contralor, fortalecer a la investigación científica y tecnológica a través de programas concursables dependientes de dos grandes fondos (que se sumarían a los recursos de las propias instituciones) bajo la órbita de una Agencia Nacional y fortalecer el desarrollo regional de ciencia y tecnología (Bisang y Malet, 1998).

Comprender la creación del Programa de Incentivos también en el contexto del devenir de la política científico-tecnológica nacional nos permite interpretar la iniciativa no sólo como un intento de insertar políticas de financiamiento condicionado y evaluación en la universidad, sino también, como una tentativa estatal que concibe a la institución universitaria como imprescindible para el desarrollo de la ciencia y del investigador, en un contexto en que los organismos públicos dedicados al progreso científico se encontraban en manos de directivos poco proclives a cooperar con las universidades para alcanzar tal fin y con restricciones financieras.

II.4. Las primeras transformaciones del Programa

En 1997, producto del aprendizaje y la experiencia acumulada en los primeros años de funcionamiento y, de los problemas detectados respecto al diseño del Programa, la spu recogió las recomendaciones de diversos actores (cin6, universidades, pares evaluadores) y puso en marcha la revisión de su funcionamiento, dando lugar a la sanción de un Manual de Procedimientos que reemplazó a la normativa existente en los anexos del decreto de creación del Programa. De este modo, se puso fin al procedimiento de categorización implementado entre 1994 y 1997 y se autorizó a la spu a realizar un nuevo llamado en 1998, en el cual se empleó la normativa recientemente sancionada. El nuevo Manual definió como autoridad de aplicación del Programa a la spu y a la secyt en forma conjunta, es decir, incorporó a un organismo de gobierno del área científico-tecnológica. Además, creó un coordinador bajo la órbita de la spu, asistido por una Comisión Asesora integrada por cuatro miembros: dos representantes del cin y dos del Ministerio de Cultura y Educación7. Esta modificación provocó un refuerzo de la estructura político-administrativa del Programa dando cuenta del interés de los principales actores involucrados en crear una estructura permanente y adecuada a las dimensiones que estaba cobrando el mismo. En esta nueva estructura, la presencia del cin como «portavoz» de las universidades nacionales cobró un rol significativo.

Por otra parte, se produjo una innovación relevante para el proceso de evaluación: por un lado, se establecieron los puntajes para la asignación de cada una de las categorías ?las cuales pasaron a ser cinco y en formato numérico (i, ii, iii, iv y v)?; por el otro, el artículo 17 del nuevo Manual facultó al cin a confeccionar una Grilla de evaluación con criterios cuantitativos (puntaje asignado a cada uno de los aspectos del curriculum vitae) para ser empleada durante el desarrollo de las evaluaciones. Ambos elementos ?puntajes para cada aspecto y Grilla? entendemos que son respuesta a los inconvenientes para lograr la homogeneidad de criterios entre tan diversas disciplinas e instituciones universitarias a lo largo de todo el país.

En 1999, luego del llamado de 1998, de un total de 85.518 docentes universitarios, percibieron el incentivo 16.0178, es decir, un 19% del total de la planta de las 32 universidades nacionales del país. No obstante, financieramente, en 1999 el presupuesto del Programa de Incentivos bajó de 70 millones de pesos en 1998 a 56 millones de pesos (Tabla 1), impactando significativamente en la proporción que representó el incentivo en relación al salario docente.

Tabla 1. Fondos asignados por Leyes de Presupuesto Nacional al Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores (1998-2003)

Fuente: Anuarios SPU (1999-2003 y 2004).

A pesar de estos vaivenes presupuestarios, el Programa de Incentivos fue durante todo el período el que mayores recursos involucró dentro de la spu: en 1999 representó el 76% de los recursos adicionales por programas especiales, mientras que en 2003 significó un 57% del mismo total (spu, 2003). En 2001, debido a la profunda crisis de la vida política, social y económica de la Argentina, el Programa de Incentivos mantuvo su vigencia pero atravesó un período de incertidumbre: durante el año 2001, los docentes-investigadores no percibieron el incentivo ?el presupuesto mencionado anteriormente no fue ejecutado en su totalidad?; recién a comienzos del 2002, los incentivados cobraron la primera cuota correspondiente al año anterior. Más aún, legalizando esta situación, una resolución de abril de 2002 dispuso cambiar la forma y periodicidad de este pago, determinando que desde ese momento el incentivo sería percibido por año de ejercicio vencido. En este marco, el Programa sufrió diversas transformaciones: algunas de ellas fueron producto del accionar de la autoridad de aplicación y se materializaron en sucesivas reformas al Manual de Procedimientos; otras, en cambio, se debieron a la modificación del contexto y se relacionaron con la pérdida de la proporción que represen- taba el incentivo respecto del salario universitario y con la recuperación del valor simbólico de la categoría otorgada por el Programa.

Segunda etapa:

Reactivación del Programa de Incentivos y recuperación del sector científico-tecnológico y universitario (2003-2013)

En materia de política universitaria, a partir de mayo de 2003, Suasnábar afirma que comienza a transitarse por un período que hasta 2005 se caracteriza de impasse en la política universitaria:

«…es innegable las huellas que las políticas de reforma han dejado en la configuración actual de la Educación Superior y que a nuestro modo de ver se expresan en cierta "cristalización" de los dispositivos de gobierno implantados por la les, los cuales no sólo ya han sido asumidos por las universidades (programa de incentivos, evaluación institucional y acreditación de postgrados) sino también reapropiados por distintos actores del sistema (investigadores, gestores universitarios y burocracia estatal) con finalidades e intereses no necesariamente coincidentes» (Suasnábar, 2005: 11).

Sin embargo, varios autores (Chiroleu e Iazzeta 2005; Chiroleu et al., 2012; Gordon, 2011) subrayan que la continuidad de los instrumentos no significó la continuidad de la impronta intervencionista que caracterizó al Estado en los años noventa. En este trabajo sostenemos que, si bien varios organismos e instrumentos creados durante los años noventa continuaron funcionando durante la década siguiente, lo hicieron en un contexto significativamente diferente, caracterizado por el diálogo y la consulta entre los distintos acto- res del ámbito universitario, un presupuesto que creció de manera leve pero sostenida y, fundamentalmente, una manifiesta voluntad desde el gobierno de construir una relación distendida con las universidades.

Nuevas transformaciones del Programa

En los primeros años de su gestión, el presidente Néstor Kirchner ratificó en varias áreas de política la continuidad de alguno de los equipos técnicos del ex presidente Eduardo Duhalde. La ratificación de Juan Carlos Pugliese ?de afiliación radical y con ascendencia sobre varios rectores afines a ese partido? y su equipo al frente de la spu, ha sido interpretada como una decisión de garantizar la gobernabilidad y la continuidad de las políticas de Educación Superior en una coyuntura política y social que aún transitaba un camino crítico (Suasnábar y Rovelli 2012).

En este contexto, el Programa de Incentivos fue reformulado. Luego de seis años sin convocatorias, debido a que, según la normativa, el llamado debía realizarse a mediados del año 2001, momento en que el país transitó un período de intensa conflictividad social y crisis política y económica, se llevó adelante un proceso de revisión del Manual de Procedimientos elaborado en 1997. A través de los aportes de los integrantes de la Comisión de Ciencia y Técnica del cin y de las autoridades de aplicación provenientes de la spu y de la ?recientemente denominada? Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (sectip), se elaboró un nuevo Manual en 2003 y se llamó a un nuevo proceso de categorización en 2004.

Paralelamente, se sucedieron transformaciones significativas en el ámbito universitario que transformarían de manera radical el contexto de aplicación del Programa. Dos aspectos constituyeron una clara ruptura con el estilo de gobierno de los años noventa: el aumento sostenido del presupuesto destinado a las universidades, que pasa de constituir el 0,53% del pbi en 2003 a representar el 0,92% en 2011 (spu, 2011) y un relacionamiento fluido entre el gobierno y las universidades nacionales. Las reformas en Educación Superior y en el sistema científico durante el gobierno de Carlos Menem fueron impulsadas en un contexto de restricción presupuestaria, lo que generó enfrentamientos con la comunidad científica y universitaria y un clima de inestabilidad. El escenario de estabilidad, continuidad y baja conflictividad en la comunidad científica es, justamente, la segunda característica que marca una diferencia sustantiva respecto a la década precedente. Este es un hecho destacable, que marca diferencias no sólo con respecto a la década anterior, sino también con respecto a la historia previa de la ciencia y la tecnología en la Argentina (Albornoz y Gordon, 2011).

El aumento de recursos hacia el sector constituyó el motor de medidas como la recomposición salarial de los docentes universitarios, la promulgación de la Ley de Jubilación con el 82% móvil, que alcanzó al conjunto de los docentes universitarios, la continuidad de programas especiales, como el Programa de Incentivos y el aumento de la Finalidad 3.2 de ciencia y técnica (Suasnábar y Rovelli, 2012). Según Gordon (2011) el aumento de programas especiales financiados por la spu supone una tendencia hacia el direcciona- miento de la evolución del sistema por parte de las autoridades nacionales de manera más concertada con las universidades.

Como resultado del proceso de categorización convocado en el año 2004, la suma de incentivados ascendió de 16.545 en 2004 a 19.778 en 2005, es decir que el número de incentivados aumentó un 19,5% (spu, 2006). Se trataron

23.540 solicitudes de categorización, de las cuales 10.745 correspondieron a nuevos aspirantes (spu, 2006). Por su parte, el presupuesto asignado al Pro- grama entre 2004 y 2011 estuvo compuesto por los montos que se muestran en la Tabla 2.

Tabla 2. Fondos asignados por Leyes de Presupuesto Nacional al Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadores (2004-2011)

Fuente: elaboración propia en base a Anuarios spu (2000-2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).

Como puede advertirse en la Tabla 2, en el año 2007 el financiamiento asignado para el funcionamiento del Programa se elevó en relación al año anterior en un 28%; lo mismo ocurrió en 2009, con un aumento del 21%. Ambos aumentos están directamente relacionados con el pago de las cuotas del incentivo a los nuevos incentivados de las categorizaciones iniciadas en 2004 y en 2009. Al igual que en la etapa anterior, el Programa de Incentivos continuó siendo la política que mayores recursos involucró dentro del total de la partida para programa especiales implementados desde el Ministerio de Educación. Específicamente, en 2007, de un monto de 654.923.6639 pesos en Recursos Adicionales (spu, 2007), sólo el Programa de Incentivos representó el 14% del total, mientras que en 2011 representó el 12% de un total de 665.743.099 pesos.

III.2. El nuevo panorama científico-tecnológico y su vinculación

con el Programa

A partir de la asunción de Néstor Kirchner en 2003, comenzaría una etapa en materia científico-tecnológica sin precedentes en la historia argentina (Araya, 2012). En el proyecto de gobierno, se le otorgó un rol estratégico al área cien- tífico-tecnológica, situación que repercutió de manera positiva en el espacio universitario. En primer lugar, Del Bono fue designado al frente de la sectip y, después de consultas preliminares a la comunidad científica, funcionarios, empresarios y expertos, iniciadas en octubre de 2003, encargó al Observatorio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva la generación de un documento que sentara las bases para el desarrollo de un Plan Nacional de largo plazo. Finalmente, en julio de 2005, se presentó el documento denominado «Bases para un Plan Estratégico de Mediano Plazo en Ciencia, Tecnología e Innovación (2005-2020)», que luego derivó en el «Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación «Bicentenario» (2006-2010).

En aquel documento, se hizo un fuerte hincapié en las universidades como organismos relevantes dentro del Complejo Científico-Tecnológico y se afirmó que el Programa de Incentivos constituía una buena representación del sistema de investigación universitario y que el mismo tenía la particularidad de presentar una distribución de sus integrantes que, sin ser óptima, era más equilibrada territorialmente que la de otros organismos (sectip, 2007). En base a esta afirmación, en el Plan Bicentenario se recogió la necesidad de realizar acciones que promovieran la capacidad de las universidades en la formación de investigadores.