1) NACIONES UNIDAS Y SUS MECANISMOS.
Como resultado de la evolución que los derechos humanos han experimentado durante la segunda mitad del siglo pasado, nos encontramos con el desarrollo de un extenso cuerpo normativo para proteger el ejercicio y disfrute de los derechos humanos en todo el mundo. Paralelamente a la creación de todas las normas internacionales, se han gestado una serie de mecanismos internacionales para garantizar la protección de los derechos humanos, que ni mucho menos se encuentran ya completamente definidos, pero que intentan salvaguardar de la manera más efectiva el respeto de los Estados y de la sociedad a los derechos humanos. Son unos mecanismos en constante evolución, a pesar de la lentitud con la que se produce dicha evolución, que persiguen adecuarse a las exigencias sociales del momento histórico que les toca vivir y sobre todo intentan responder de la mejor manera a las violaciones que se producen de los derechos humanos. Desde su inicio el objetivo de estos mecanismos ha sido proteger a las personas contra los abusos de los Estados, poniendo a su disposición una serie de mecanismos para denunciar las violaciones realizadas por los estados, o para controlar la efectiva implementación de los diferentes tratados internacionales en cada Estado.
Lo que resulta indudable es la enorme importancia que la existencia de estos mecanismos presenta para el ejercicio práctico de los derechos humanos, ya que, conforme se ha alcanzado un desarrollo normativo completo en materia de derechos humanos, la cuestión que ha surgido con fuerza y con muchas dificultades ha sido la de establecer mecanismos jurídicos, políticos, e incluso sociales, para realizar una efectiva implementación del cuerpo normativo tan extenso que se ha generado alrededor de los derechos humanos. Desde hace ya unos años, en los que se ha alcanzado un desarrollo normativo completo de los derechos humanos, o por lo menos muy avanzado, los esfuerzos deberían centrarse totalmente en mejorar los mecanismos de implementación de los derechos humanos para alcanzar poco a poco la tan ansiada efectividad de los derechos humanos.
Por otro lado, resulta necesario destacar la necesaria implicación activa de la sociedad civil en la aplicación de todos estos mecanismos, que a continuación vamos a desarrollar. Estos mecanismos han sido creados para mejorar el sistema de protección y de garantías que los derechos humanos requieren en su tensión permanente con los poderes establecidos, y por ese motivo resulta imprescindible poseer un grado mínimo de conocimiento que pueda permitir a la sociedad civil su aplicación en los casos o situaciones que así lo requiera. El rol que las organizaciones y colectivos sociales, e incluso las personas, juegan en la aplicación de los siguientes mecanismos resulta determinante para lograr aprovechar al máximo los recursos existentes ante los abusos cometidos por los Estados. Y es determinante, porque al ser instrumentos dirigidos, inicialmente, a controlar las actuaciones de los diversos gobiernos, resulta evidente comprender que ningún Estados va a promover su aplicación de manera voluntaria si las organizaciones sociales nacionales no solicitan o ejercitan su implementación.
De los mecanismos que existen en la actualidad y que se encuentran, en mayor o menor medida, en plena vigencia, muchos han surgido a raíz de la creación de algún Tratado internacional, el cual incorporaba entre su articulado el nacimiento de un sistema propio para garantizar el cumplimiento de los derechos reconocidos en ella. Y algunos otros han sido creados mediante instrumentos jurídicos distintos a los Tratados, generalmente por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Esta distinción establece la clasificación clásica que se conoce de estos mecanismos: Mecanismos convencionales cuando se trata de procedimientos instituidos en tratados internacionales de derechos humanos, y mecanismos extraconvencionales cuando se trata de procedimientos creados mediante instrumentos jurídicos distintos de los tratados internacionales.
Mecanismos convencionales.
Los mecanismos convencionales gozan de un alto estatus, ya que han sido creados como parte de los Tratados internacionales de protección de los derechos humanos. Encontramos tres tipos de mecanismos convencionales: Los mecanismos contenciosos, los mecanismos no contenciosos y los mecanismos cuasi-contenciosos, en función del órgano internacional al que se traslada la queja y del carácter que su decisión adopta. Si se trata de un Tribunal internacional que emite una sentencia, estamos ante un mecanismo contencioso; si por el contrario simplemente se trata de conocer la opinión de un órgano internacional distinto de un tribunal, estamos ante un mecanismo no contencioso; y si finalmente se trata de que un órgano internacional emita su opinión sobre una situación proponiendo algún tipo de arreglo, estamos ante un mecanismo cuasi – contencioso.
A) Mecanismos contenciosos:
Son aquellos en los que se produce una controversia como consecuencia de violaciones de derechos humanos, y que puede ser sometida al conocimiento y decisión de un órgano jurisdiccional, es decir ante un Tribunal internacional.
La aplicación de este mecanismo supone la acción de la Corte Internacional de Justicia, y en principio esta recogido con carácter obligatorio, lo cual quiere decir que no es necesaria una declaración expresa del estado parte aceptando la jurisdicción contenciosa de la Corte. Sin embargo, en casi todos los tratados, los estados tienen la capacidad de adoptar reservas de exclusión a la jurisdicción de la Corte, por lo que solo se aplicara su jurisdicción a aquellos estados que no hayan utilizado la mencionada reserva de exclusión. Además, la persona víctima de una violación tiene vedado el acceso a la
Corte, dado que ante está tan solo están legitimados los estados.
Se reconoció por primera vez en el artículo IX de la Convención para la Prevención y Sanción del delito de genocidio de 1948, aunque hubo que esperar hasta 1993 para que se aplicara por primera vez, con relación a la demanda que Bosnia Herzegovina interpuso contra Serbia-Montenegro el 20 de Marzo de 1993 por violación de la convención contra el genocidio. No obstante la Corte ha conocido de distintos asuntos con incidencia en los derechos humanos en el ejercicio de su competencia contenciosa y consultiva1. En su momento la cláusula de aceptación de la jurisdicción de la corte Internacional de Justicia supuso un paso importante en la aceptación de un mecanismo jurisdiccional de protección de los derechos humanos, que fue seguido posteriormente en otros 16 tratados internacionales de derechos humanos2, de entre los que destacan la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial( Art. 22) y la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes(Art. 30.1).
Con el tiempo la necesidad de crear espacios de jurisdicción internacional ha llevado a la creación de otros tribunales internacionales. Por un lado unos tribunales "ad hoc" para los genocidios cometidos en Yugoslavia y en Ruanda, que concluirán su labor tan pronto juzguen a todos los sospechosos de haber cometido crímenes contra la humanidad en las guerras que sucedieron en estos dos países. Y por otro lado un Tribunal Penal Internacional, recientemente creado, ya que comenzó su labor oficialmente el 1 de julio de 2002 y que es el primer Tribunal internacional creado con carácter permanente que persigue violaciones de derechos humanos, que puede recibir denuncias individuales y que puede perseguir a los responsables individuales de las violaciones, además de a los propios estados. Su actuación se limita, por el momento, a aquellos países que han firmado y ratificado su estatuto de constitución, lo cual limita enormemente su vocación de Tribunal universal. Además, este Tribunal ha nacido rodeado de una enorme tensión, ya que ha sido motivado, más por la insistencia de las organizaciones sociales, que lo venían exigiendo en los últimos años, que por el convencimiento de los estados para crear un mecanismo eficaz y permanente. De hecho, el Tribunal internacional cuenta con numerosos y muy importantes opositores, entre los estados miembros de Naciones Unidas, como por ejemplo EEUU y China, que no solo rechazan la labor que pueda realizar el Tribunal, sino que también, especialmente en el caso de los EEUU, intentan boicotear todo su trabajo3. Aun así, Parece evidente la necesidad de desarrollar más órganos jurisdiccionales internacionales que con independencia de los vericuetos políticos del momento ayuden a perseguir los delitos contra la humanidad.
B).-Mecanismos no contenciosos
En estos casos en lugar de existir controversias, lo que se produce es una duda sobre la aplicación o integración de alguno de los derechos reconocidos en un Tratado internacional en el derecho interno de algún estado. La finalidad de estos mecanismos no contenciosos se centra en conocer la opinión de un órgano internacional acerca del grado de aplicación en derecho interno de los derechos reconocidos en un tratado. Para lograr tal finalidad, existen dos tipos de mecanismos no contenciosos, los informes periódicos y las investigaciones4.
Los informes periódicos
El mecanismo de los informes periódicos gira en torno a la obligación de informar, que fue establecida por la resolución del Consejo Económico Social 624 B, XII de 1 de Agosto de 1956. Esta resolución instituyó un comité especial de informes periódicos en el seno de la Comisión de Derechos Humanos, con competencias para recibir informes de los estados y de los Organismos Especializados de Naciones Unidas, así como de las Organizaciones No Gubernamentales, a fin de evaluar las medidas adoptadas por los estados con relación al respeto de los derechos humanos. La resolución de la Asamblea General 35/209 de 17 de Diciembre de 1980 pone fin a la resolución anterior por considerarla ineficaz. Pero la obligación de informar ha sido prevista posteriormente en ocho instrumentos convencionales en materia de derechos humanos5. La peculiaridad de estos tratados es que los informes no se someten a un órgano de Naciones Unidas de carácter intergubernamental (Comisión de Derechos Humanos) sino a órganos instituidos en los convenios en cuestión. Estos órganos realizan una función de control sobre los estados al estudiar los informes presentados por los estados y emitir opiniones, observaciones o recomendaciones sobre las medidas a adoptar para mejorar la aplicación de las normas contenidas en las convenciones.
La finalidad del sistema es controlar el grado de cumplimiento de las obligaciones asumidas por los estados parte en cada uno de los tratados. Es decir se genera una obligación a los estados parte de rendir cuentas acerca del grado de aplicación en su derecho interno de los derechos reconocidos en los tratados. Esta obligación de rendir cuentas se concreta en la obligación de presentar un informe inicial, así como informes periódicos en los plazos establecidos ante el órgano previsto en cada uno de los tratados. Se puede hablar de los siguientes rasgos comunes:
1) Son de carácter obligatorio, en el sentido de que todos los estados partes tienen que rendir cuentas ante el órgano de control.
2) Los estados tienen que informar de las medidas adoptadas y de los progresos logrados en la efectividad de los derechos reconocidos.
3) Se desarrolla un dialogo entre el órgano competente para examinar el informe y los representantes estatales.
4) Se faculta al órgano de control para realizar los comentarios generales que estime pertinentes y para que formule las recomendaciones al respecto6.
La investigación
Por otro lado, dentro de los mecanismos no contenciosos, además de los informes periódicos que acabamos de describir, existe otro mecanismo que ayuda a facilitar el trabajo de la institución internacional que debe emitir su opinión sobre la consulta que se le haya planteado. Este mecanismo, que debe ser expresamente contemplado en los Tratados Internacionales que pretendan permitir su aplicación, consiste en permitir la realización de investigaciones cuando se reciban informaciones fiables sobre la existencia de prácticas sistemáticas de violaciones de los derechos contenidos en el Tratado Internacional que reconozca los derechos lesionados. De esta manera, por ejemplo, la Convención contra la tortura prevé en su artículo 19 a la posibilidad de realizar investigaciones ex officio. Estas investigaciones se desvirtúan ante la necesidad en la mayoría de los casos del permiso del estado que va a ser investigado. Tan solo la Convención Europea contra la Tortura admite la capacidad de su comité para efectuar visitas a "todo lugar bajo su jurisdicción donde haya personas privadas de libertad por una autoridad pública."(Art. 2).
Las visitas pueden ser "in loco" cuando el comité necesita el consentimiento del estado que va a investigar para efectuar la investigación. O "ad hoc" que se producen cuando el comité tan solo tiene el deber de informar al estado que va a efectuar la investigación. Este procedimiento tan solo esta recogido en la Convención europea contra la Tortura.
El procedimiento de la investigación tan solo se contempla en la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes de 1984. Es un procedimiento basado en los principios de cooperación y confidencialidad, cuya finalidad es hacer que cesen los actos de tortura. Todos los estados partes de la convención pueden ser investigados salvo en el caso de que hayan formulado una reserva de exclusión a la competencia del Comité, en los momentos de su firma, ratificación o adhesión. Por lo tanto los estado partes de la convención realizarán una aceptación tácita o un rechazo expreso del mecanismo de la investigación-
C).- Mecanismos Cuasi – Contenciosos.
Los mecanismos cuasi – contenciosos se utilizan para aquellos casos en los que existe una controversia y es sometida al conocimiento de un órgano internacional no jurisdiccional, en lugar de ser sometida a un órgano jurisdiccional como los mecanismos contenciosos. El órgano no jurisdiccional conocerá el asunto litigioso y emitirá una opinión, pero no una decisión. Por lo tanto, este procedimiento origina la puesta en marcha de un mecanismo de conciliación orientado hacia la investigación y el arreglo pacífico. La solicitud de actuación de estos órganos no jurisdiccionales se produce a través de las quejas, que bien pueden provenir tanto de estados como de particulares que aleguen ser víctimas de la violación de alguno de los derechos contenido en el tratado Internacional que ha establecido la capacidad de actuación de dicho órgano no jurisdiccional.
El procedimiento de reclamación o quejas entre estados, llamado comunicaciones o quejas interestatales se faculta a todo estado parte que considere que otro estado parte incumple sus obligaciones convencionales para presentar una comunicación contra dicho estado. Esta recogido tan solo en tres tratados de derechos humanos: Convención para la Eliminación de Todas las formas de Discriminación Racial ( artículo 11), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ( artículo 41) y Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes ( artículo 21).
Mientras que la competencia del Comité en la convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial tiene carácter obligatorio, en el sentido que todos los estados partes aceptan poder ser denunciados ante el comité y tienen igualmente el derecho para deducir una comunicación ante este, en las otras dos convenciones la competencia del Comité es facultativa, lo cual exige que los dos estados partes en la controversia deben haber reconocido la competencia del órgano para conocer tales comunicaciones. En los tres Tratados el procedimiento es de carácter conciliador y mantiene el carácter confidencial de las comunicaciones. Por lo tanto la función principal de los Comités consiste en ejercer sus buenos oficios con el fin de conseguir que los estados resuelvan amistosamente sus litigios. Hasta la fecha nunca ha sido utilizada.
Las quejas o comunicaciones también pueden provenir de personas, en cuyo caso se llaman comunicaciones o quejas individuales. En este caso el procedimiento es más satisfactorio ya que ofrece un cauce a las víctimas directas o indirectas para presentar una queja. Este procedimiento se recoge en cuatro convenios de derechos humanos: Convención para la Eliminación de Todas las formas de Discriminación Racial (artículo
14), Protocolo facultativo anexo al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes (artículo 22), y en la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familias, todavía no en vigor.
Aunque en cada tratado el procedimiento tiene sus propias características, en todos reúnen los siguientes rasgos: facultativos, en el sentido que para que un individuo pueda presentar una queja contra un estado parte, este ha tenido que reconocer en una declaración unilateral la competencia del órgano internacional; Subsidiarios, en el sentido de que los individuos han tenido que agotar previamente todos los recursos internos disponibles; escritos; confidenciales; y contradictorios en el sentido que tanto las víctimas como los estados presentaran cuantas alegaciones y replicas consideren oportunas a fin de defender sus posturas.
A pesar de los órganos creados, los mecanismos convencionales de derechos humanos han sido incapaces de abrir cauces, que permitan a las particulares víctimas de violaciones de derechos humanos acceder ante un órgano internacional para presentar reclamaciones. Las posibilidades que ofrecen son muy limitadas en comparación con la masa de quejas y comunicaciones que constantemente llegan a Naciones Unidas.
Entre las causas que explican el relativo fracaso de estos mecanismos encontramos:
a) La escasa incidencia de los órganos de control al no tener capacidad para adoptar medidas sancionadoras, ya que tan solo pueden adoptar recomendaciones.
b) La escasa aceptación por los estados de la competencia facultativa de los órganos de control establecidos para conocer de las quejas de los particulares.
C) Las rigurosas reglas de admisibilidad por las que deberán pasar antes de ser tramitadas dichas quejas.
d) La lentitud de los procedimientos.
e) La escasa disponibilidad del mecanismo de reclamaciones de particulares que se consideren víctimas de violaciones de derechos humanos, ya que, únicamente están previstos en cuatro de los tratados de derechos humanos adoptados en el seno de Naciones Unidas7.
Mecanismos extraconvencionales
Debido a las insuficiencias de los mecanismos convencionales de protección, aparecieron en el seno de la organización de Naciones Unidas unos mecanismos no convencionales en los que el consentimiento de los estados no resultase tan decisivo, los requisitos de admisibilidad se suavizasen, los órganos de control fuesen aplicables a todos los estados miembros de Naciones Unidas y en los que, por último, el marco jurídico de referencia en orden a determinar si han existido o no violaciones de derechos humanos fuese la declaración universal de 1948 y no un tratado.
Estos mecanismos surgieron de la Comisión de Derechos Humanos, en un intento de dar respuesta a la laguna existente en la organización de Naciones Unidas, ya que desde los primeros años de funcionamiento de la organización no dejaban de llegar multitud de denuncias de violaciones de derechos humanos y la organización no tenía capacidad para tomar en consideración tales denuncias porque la Comisión no fue creada como un órgano de protección, sino de promoción, tal y como afirmó el Consejo Económico y Social en su resolución 728 F ( XXVIII), de 30 de julio de 1959.
La Comisión de Derechos Humanos, recogiendo la petición que en 1966 la Asamblea General realizó al Consejo Económico y Social y a la misma Comisión8, decidió declararse competente para conocer de violaciones de derechos humanos, incluso de política de discriminación racial, de segregación, y de apartheid en todos los países, y en particular, en los países y territorios coloniales y dependientes, fundamentando su decisión en las obligaciones contraídas por la Organización y estados miembros de respetar los derechos humanos en virtud de los artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas9 . El Consejo Económico y Social, a través de su resolución 1235 ( XLII), de 6 de junio de 1967, aprobó la iniciativa de la Comisión y la facultó para conocer de violaciones de los derechos humanos que se produjesen en cualquier parte del mundo.
Los mecanismos de protección extraconvencionales han sido adoptados en Naciones Unidas mediante resolución de un órgano internacional. De ahí que se les denomine extraconvencionales, ya que su creación no esta prevista en un tratado, aunque si tengan como fundamento jurídico sus disposiciones, y en concreto, los artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas.
Entre los mecanismos extraconvencionales cabe distinguir: El sistema de informes periódicos de 1959, el procedimiento público 1235 y el procedimiento confidencial
1503. No obstante, en el sistema de Naciones Unidas existen otros mecanismos internacionales de protección, como los procedimientos de conciliación, llamados de buenos oficios y de contactos directos, y los mecanismos extraconvencionales instituidos en la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en la organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ( UNESCO)10.
A).- El sistema de informes periódicos.
Como hemos explicado a raíz de los mecanismos no contenciosos, el sistema de informes periódicos fue instituido por el Consejo Económico y Social, por medio de la resolución 624 B ( XII), de 1 de agosto de 1956, con la finalidad de comprobar las medidas adoptadas por los estados Miembros relativas a los derechos humanos. Para conocer tales informes se creo un Comité Especial de Informes Periódicos, dependiente de la Comisión de Derechos Humanos, que ejerció su labor hasta 1980. En ese año la Asamblea General, a través de la Resolución 35/209, de 17 de diciembre, decidió disolver dicho Comité, al considerarlo ineficaz, porque este mecanismo venía establecido en múltiples Tratados Internacionales que creaban sus propios Comités de seguimiento para los informes que los estados emitían, y por lo tanto suponía una duplicidad en la utilización de los recursos de la estructura de Naciones Unidas. La creación de este mecanismo puso de manifiesto la obligación de los estados Miembros de las Naciones Unidas de rendir cuentas ante la Organización en materia de derechos humanos, y por ende como esta cuestión ha dejado de ser de la competencia exclusiva de los estados11.
B).- Resolución 1235 (XLII) del Consejo Económico y Social de 6 de Junio de 1967.
Esta resolución introduce un procedimiento por el que las comunicaciones individuales pasan a ser consideradas en un procedimiento público en el que la Comisión de derechos humanos puede decidir establecer un órgano especial de investigación de la situación, sin necesidad del consentimiento del estado sujeto a control. Según la resolución, el Consejo Económico y Social autorizó a la Comisión de Derechos Humanos a conocer de violaciones de derechos humanos que se produjesen en cualquier parte del mundo, y en especial, "a examinar las violaciones notorias de derechos humanos y las libertades fundamentales que ilustran la política de África Sudoccidental bajo la responsabilidad directa de las Naciones Unidas y ocupado ilegalmente en la actualidad por el gobierno de Sudáfrica, y la discriminación racial que se practica especialmente en Rhodesia del Sur". También le autorizó a realizar "un estudio a fondo de situaciones que revelasen un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos que ilustran la política de apartheid". En dicha resolución se estableció el procedimiento público 1235, aunque de su contenido se vislumbran dos procedimientos distintos.12
Un procedimiento público general a través del cual la Comisión de derechos Humanos conocerá las violaciones de derechos humanos que se producen en cualquier parte del mundo, realizando únicamente recomendaciones de carácter general para promover la observancia de los derechos humanos.
Y un procedimiento público especial por países, en el que la Comisión puede examinar e investigar las situaciones denunciadas y formular las recomendaciones que estime pertinentes respecto del país en concreto, aunque limitado a los países coloniales y dependientes, así como a aquellos en los que se practicaban políticas de discriminación racial o apartheid13.
Con esta resolución, la Comisión de Derechos Humanos comenzó a trabajar por la protección de los derechos humanos, ya que hasta el momento de la resolución su cometido era puramente promocional. Este cambio de actitud de Naciones Unidas se debió a la influencia de los nuevos estados surgidos de la descolonización, que pretendían establecer un control internacional sobre las políticas de discriminación y apartheid en todos los países coloniales y dependientes, muy especialmente en África del Sur e Israel14. Y al aumento del número de miembros de la Comisión, a partir del 1 de enero de 1967, que motivo la presencia en la comisión de estados recientemente accedidos a la independencia15
Según el profesor Villán Duran el procedimiento 1235 se define como "un conjunto de órganos especiales de investigación de violaciones graves y masivas de derechos humanos, ya sean de carácter geográfico o temático, de diferente denominación, que han sido establecidos por la Comisión de Derechos Humanos, sobre una base extra- convencional, para ofrecer a las víctimas de las violaciones un cauce procesal a través del cual poder estudiar sus denuncias, con una finalidad originariamente promocional y global de los derechos humanos ante situaciones de violaciones masivas de los mismos. Posteriormente tales órganos especiales de investigación han ido asumiendo gradualmente facultades de protección, primero por razones humanitarias y cada vez más en aplicación de las normas jurídicas internacionales en materia de derechos humanos, de las víctimas individualizadas en las denuncias".16 El argumento decisivo consistió en vincular las violaciones de derechos humanos con la idea de que constituían citaciones que eran serias amenazas a la paz y la seguridad internacionales.
Por lo tanto la resolución 1235 autoriza a la Comisión y a su órgano subsidiario, la subcomisión de Prevención de Discriminación y Protección de las Minorías, actualmente la Subcomisión de Derechos Humanos, a examinar las informaciones sobre violaciones flagrantes de los derechos humanos contenidas en las numerosas comunicaciones individuales recibidas en las naciones Unidas. Precisando que la comisión podía emprender un estudio a fondo de las situaciones que revelasen un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos humanos, así como elevar un informe y hacer recomendaciones al Consejo
Económico y Social.17
C).- Nuevas dimensiones del procedimiento 1235.
Hasta 1975, la estructura de los procedimientos extraconvencionales estaba bien definida y clara. En los territorios coloniales y dependientes, así como en aquellos países en los que se aplicases políticas de discriminación racial o apartheid podían aplicarse los procedimientos públicos especiales por países, y los Estados soberanos en donde se produjesen violaciones de otros derechos humanos podrían ser investigados a través del procedimiento público general 1235 o por el procedimiento confidencial
1503, que a continuación desarrollaremos.
Pero esta estructura se alteró a partir de 1975 y de 1980. En 1975 la Comisión de Derechos Humanos decidió establecer un procedimiento público especial por país al caso de Chile, ante las constantes denuncias de violaciones de los derechos humanos que estaban llegando a la comisión desde el golpe de estado del general Pinochet18. Este hecho abrió una nueva etapa para el procedimiento público especial por países, ya que se extendió, no solo a los territorios coloniales, dependientes y aquellos en los que se practicase la discriminación racial o el apartheid, sino a todas las situaciones de violaciones masivas de los derechos humanos. A partir de entonces la Comisión lo ha aplicado a otros estados soberanos, una veces iniciándolo directamente19 y otras como sanción ante la falta de cooperación de un estado que estaba siendo sometido al procedimiento confidencial 150320.
En 1980 la Comisión de Derechos Humanos decidió conocer de las violaciones de un derecho humano concreto respecto de cualquier país o territorio en donde se produjesen su violación, debido a la constatación que realizó la Comisión en los años anteriores sobre las violaciones masivas y sistemáticas que se estaban produciendo de determinados derechos en diferentes partes del mundo. De esta forma surgió el procedimiento público especial por materias.
La primera situación objeto de investigación fue la de las desapariciones forzosas e involuntarias21, para la cual se creo un grupo de trabajo que tendría por misión tramitar las denuncias recibidas, visitar los países en los que se produzcan tales prácticas y presentar informes a la comisión. Su objetivo final sería el de conocer la suerte corrida por los desaparecidos. La siguiente situación objeto de regulación por este procedimiento fue la de ejecuciones sumarias o arbitrarias, para la cual la Comisión decidió nombrar un relator especial en 198222. Su cometido principal consiste en adoptar medidas preventivas para evitar muertes en circunstancias sospechosas, evitar ejecuciones de penas de muerte sin las debidas garantías y fomentar la formación de los funcionarios públicos encargados de aplicar la ley. En 1985 la Comisión instituyó un relator especial para las situaciones de tortura, cuya finalidad es prevenir y sancionar los actos de torturas y de tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes en todo el mundo23.
Además de estos procedimientos, que continúan en vigencia en la actualidad, la Comisión de Derechos Humanos por medio del procedimiento publico especial por materias ha iniciado nuevos procedimientos: Éxodos masivos en 1981, Intolerancia religiosa en 1986, Mercenarios en 1987, Niños en 1990, Detenciones Arbitrarias en
1991, Desplazados en 1992, Derecho al Desarrollo en 1993, Libertad de expresión en
1993, Justicia en 1994, Mujeres en 1994, Vertidos tóxicos en 1995 Inmigrantes en 1997 y Ajuste estructural en 199724.
Por último debe añadirse una nueva nota en la evolución del procedimiento 1235, ya que en los últimos años se ha venido desarrollando el mecanismo de las " acciones urgentes" como fórmula para proteger a las víctimas que han presentado quejas sobre violaciones de derechos humanos. Según este mecanismo el órgano de investigación, cuando en la denuncia o queja se recojan datos sobre la inminencia de violaciones de los derechos humanos, puede enviar un mensaje al estado investigado solicitándole que adopte las medidas necesarias para frenar las violaciones, y garantizar los derechos fundamentales de las personas denunciantes o víctimas25. Es un procedimiento rápido, en el que las comunicaciones se reciben y tratan con prontitud, sin atender a los estrictos criterios de admisibilidad ni requerir el consentimiento del estado, de naturaleza protectora y dirigida principalmente a acciones humanitarias26
A modo de conclusión podemos citar como características comunes tanto de los procedimientos públicos especiales bien por países como por materias:
1) No se requiere el consentimiento del estado interesado. A no ser que se realice una investigación "in loco" no hace falta el consentimiento del estado para iniciar una investigación.
2) Para la puesta en práctica del procedimiento se crea un órgano " ad hoc", bien sea unipersonal en la figura del relator especial, bien sea colegiado en la figura del grupo de trabajo. Por lo tanto se garantiza cierta independencia política al desaparecer todo el carácter político que puede imperar en la comisión, ya que los órganos "ad hoc" estarán siempre integrados por expertos independientes actuando a titulo personal.
3) Las denuncias pueden provenir de cualquier fuente de información que el órgano
"ad hoc" estime fiables.
4) El órgano "ad hoc" es quien decide sobre la base de las informaciones recibidas si se inicia una investigación.
5) Determinados órganos "ad hoc" tienen capacidad para iniciar acciones urgentes por razones humanitarias.
6) La finalidad de los procedimientos públicos especiales es poner fin a las violaciones de derechos humanos donde quieran que ocurran27.
Por lo tanto se consolidan los avances del procedimiento 1235 en cuanto a la no confidencialidad en el tratamiento del resultado de la investigación, la no-necesidad del consentimiento de un estado concreto, y la gran flexibilidad en cuanto a la admisión de las comunicaciones y quejas individuales. Aunque a costa de una serie de limitaciones que debilitan constantemente los procedimientos extraconvencionales.
El órgano competente, la Comisión de derechos humanos de naciones Unidas es una instancia de carácter político, intergubernamental, compuesta por representantes de gobiernos, a diferencia de los órganos de control instituidos en convenios de derechos humanos, que están integrados por expertos independientes de los gobiernos. Esto significa que los miembros de la Comisión difícilmente pueden escapar a sus compromisos políticos como representantes de sus estados. Esta politización de los mecanismos extraconvencionales ha motivado acusaciones de doble estándar en el tratamiento de los casos, lo cual debilita la autoridad y la eficacia de los procedimientos extraconvencionales
Las comunicaciones individuales no reciben un tratamiento individualizado sino que son consideradas en masa e interesan únicamente en la medida en que por su gravedad e importancia, reflejan situaciones que revelan un cuadro persistente de violaciones de derechos humanos.
Toda la eficacia de los mecanismos de control extraconvencional se sustentan sobre la base de la publicidad internacional de las violaciones de los Derechos Humanos perpetrados por un estado determinado, ya que no esta previsto ningún tipo de sanciones especificas. Por lo tanto podríamos decir que todo queda a expensas de la voluntad del estado, que es quien decide si modificar su conducta o no.
A estas limitaciones hay que sumarles otras de carácter financiero, ya que los recursos con los que se cuenta para instruir todos los procedimientos son muy escasos, y otras de carácter técnico y de seguridad, ya que cada vez son procedimientos más complejos técnicamente muy difíciles de desarrollar en las situaciones de crisis humanitaria en las que se suelen enmarcar estos procedimientos en las últimas décadas. También hay que añadir que esas crisis humanitarias suelen desarrollarse en territorios subdesarrollados, realizando una mezcla de factores, violaciones de derechos humanos y subdesarrollo que resultan muy difíciles de analizar. Por ellos los mandatos de los procedimientos suelen ser cada vez más largos y complejos, pues los factores de análisis son muchos.
D).- Resolución 1503 (XLVIII) del Consejo Económico y social del 27 de Mayo de
1970.
Para concluir con los mecanismos extraconvencionales, no hay que olvidar la resolución
1503 del Consejo Económico y Social. A través de esta resolución se creó un procedimiento confidencial para el tratamiento de las comunicaciones individuales, aunque sometidas a rigurosos requisitos de admisibilidad. La resolución 1503 preveía su aplicación en cualquier lugar del planeta, por lo que se intentaba así cubrir la laguna creada con la aplicación del procedimiento público solo a países coloniales y territorios dependientes.
En este procedimiento corresponde a la Subcomisión de Prevención de Discriminación y Protección de las Minorías, actual Subcomisión de Derechos Humanos, conocer las situaciones que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente probadas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, para informar a la Comisión de Derechos Humanos, quien decidirá en cada caso sobre la necesidad de estudiar a fondo la situación, iniciando o no una investigación. En caso de decidir afirmativamente, es absolutamente necesario el consentimiento del estado concernido, lo cual, teniendo en cuenta que para el procedimiento de la resolución 1235 no hace falta consentimiento del estado, es un tanto paradójico. Ello es debido a que el procedimiento 1503 puede aplicarse a todos los estados, en contra del procedimiento 1235, que fue pensado principalmente contra países coloniales y dependientes, así como a aquellos en los que se practicaban políticas de discriminación racial o apartheid. Principalmente África del Sur e Israel.
Mediante la confidencialidad se quiso facilitar la cooperación de los estados que fuesen a ser investigados por la Comisión de Derechos Humanos. En la práctica los estados se sienten protegidos por la confidencialidad y se muestran reticentes a colaborar con el órgano internacional de control. Incluso la practica adoptada desde 1978, en la que el presidente de la Comisión de Derechos Humanos anuncia en sesión pública la lista de países objeto de estudio de este procedimiento, así como aquellos a los que se ha puesto fin a la investigación, no ha mejorado mucho la pasividad de los estados. Tampoco ha resultado muy disuasorio la posibilidad que tiene la Comisión de Derechos Humanos de transformar en procedimiento público cualquier procedimiento confidencial iniciado.
Esta confidencialidad ha marcado el poco éxito del procedimiento y la mayor parte de las críticas que se ha dirigido contra él. La confidencialidad se ha convertido en un elemento de protección de la impunidad de los estados que, a través del procedimiento logran impedir el debate público sobre las violaciones de derechos humanos que se producen en sus territorios y por consiguiente, logran frenar las posibles presiones internacionales en contra de las violaciones de derechos humanos que se producen en sus territorios. Además la confidencialidad afecta directamente a la transparencia del proceso, haciendo que sea más vulnerable a las presiones políticas que pretendan limitar el alcance de las investigaciones. Y por si fuere poco también afecta al interés del estado en cuestión por permitir el desarrollo de las investigaciones. Ya que sabiendo de la confidencialidad de las investigaciones, y por lo tanto de las escasas consecuencias que dichas investigaciones pueden generar para el país, muchos estados se muestran reticentes a dar su consentimiento, y por lo tanto a permitir la realización de las investigaciones.
La pervivencia de este mecanismo tan insuficiente se debe a motivos puramente políticos, ya que muchos estados prefieren mantener abierta la posibilidad de cooperar con la Comisión bajo el manto de la confidencialidad, en lugar de cerrarse el camino exclusivamente a los procedimientos públicos28. Obviamente en comparación con las posibilidades que otorga la aplicación del procedimiento 1235, en sus diferentes variedades, este procedimiento 1503 resulta, de alguna manera, insuficiente desde el punto de vista de las personas o colectivos que pretender beneficiarse de su aplicación. El protagonismo que se otorga a los estados en las diferentes fases de este procedimiento hace de él un procedimiento poco beneficioso para los intereses de la sociedad civil, que, tiene en el procedimiento 1235 ventajas más sustanciales.
2) EL CONSEJO DE EUROPA Y SUS MECANISMOS.
Fijándonos en un análisis más regional de los mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos, debemos detenernos a reflexionar acerca de los Tratados Internacionales adoptados en el seno del Consejo de Europa, ya que estos constituyen el origen y fundamento de la protección de los derechos humanos en Europa. Los Tratados fundamentales a los que hacemos referencia son principalmente la Convención Europea de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, La Carta Social Europea y la Convención Europea para la Prevención de la Tortura y los Tratos o Castigos Inhumanos o Degradantes, que son los tres Tratados más importantes que establecen mecanismos de protección. Además de estos no hay que olvidar la futura Constitución Europea, o lo que es más correcto, el Tratado de la Unión Europea por el que se establece una Constitución para Europa, el cual además de incluir la Declaración de Derechos de Niza, otorga funciones en materia de protección de los derechos reconocidos en la Constitución al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Aplicación y Protección de los derechos contenidos en la Convención Europea sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales.
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