Responsabilidad de los funcionarios del poder legislativo (página 2)

Enviado por Gonzalo Alberto P�rez Guzm�n

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VI. CONCEPTO

El desafuero es el procedimiento mediante el cual, la cámara a la cual pertenece un legislador, suspende de funciones al mismo, despojándolo de la inmunidad de arresto (Art. 69 C. N.) con el fin de que el mismo sea llevado ante la justicia penal.

Este instituto se impone cuando se presume y fundadamenta que el representante ha cometido un delito. Con este procedimiento se le quitan sus privilegios y se lo coloca, como a cualquier ciudadano, en condiciones de ser juzgado.

V. RECEPCIÓN CONSTITUCIONAL

En el capitulo tercero, en cuanto a las disposiciones comunes a ambas Cámaras, el Art. 70 de la Constitución Nacional establece: "Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con los dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento"

Dicho artículo, ex Art. 62, antes la Reforma de 1994, no fue modificado, por la misma, en su contenido.

NATURALEZA JURÍDICA DEL DESAFUERO

Estudiaremos este aspecto analizando el caso "Ricardo Balbín", de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (fallos, 217:122), en el cual se llego a conclusiones muy interesantes en cuanto al tema tratado en este capítulo.

Según el análisis realizado por el maestro Néstor Pedro Sagüés, en primer lugar para la Corte, "el desafuero de los legisladores es una medida de índole política (no judicial) que se desenvuelve sobre la base de apreciaciones políticas, actuando la Cámara como juez político. En tal quehacer, se circunscribe a "apreciar la seriedad de la imputación".

Cabe observar que esta politicidad del razonamiento de la Cámara no se debe entender como evaluación partidista de los hechos que motivan el pedido de desafuero. De haber arbitrariedad en el razonamiento de la Cámara, la decisión sería inconstitucional.

En segundo lugar, el pronunciamiento de desafuero, no es un prejuzgamiento sobre la inocencia o culpabilidad del legislador. Se trata solo de una habilitación de la instancia judicial, para que sea el magistrado del Poder Judicial quien investigue y decida sobre la posible comisión de un hecho ilícito.

Si después de haber sido desaforado la justicia absuelve al legislador, este se incorpora nuevamente a su Cámara para continuar en funciones. Si es condenado, la sentencia judicial definitiva importa su separación definitiva del Congreso.

Una vez desaforado un legislador, éste, ¿Puede ser judicialmente encausado por otros hechos diferentes a los que provocaron el desafuero?

En realidad este es un tema muy discutido por los constitucionalistas. Sobre la respuesta, la doctrina esta dividida, Néstor Pedro Sagüés sostiene que sí se puede encauzar por hechos distintos a los que motivaron el desafuero al legislador suspendido, exponiendo como fundamento que rige el principio de igualdad de los habitantes ante la ley (Art. 16 de la Constitución Nacional).

Por otra parte, tenemos la posición que creemos mas acertada, en la cual se identifica con Bidart Campos fundándose en el texto del Art. 70 de la C. N. que dispone la evaluación por la Cámara de un sumario, y de poner al legislador "a disposición del juez competente para su juzgamiento". Es por esa razón, que si se lo quisiera procesar por hechos que obren en un sumario que no sea el considerado por la sala del Congreso, habría que requerir un nuevo desafuero.

Teniendo en cuenta las posiciones de la doctrina, consideramos que hay que atenerse a la letra del Art. 70 C. N. y respetar la decisión de la Cámara, sobre el desafuero para determinada causa y no ir en contra de los derechos del legislador suspendido, por la causal ya examinada por su Cámara, a la cual pertenece.

VI. RESEÑA HISTÓRICA:

a) Historia

Los fueros locales o fueros municipales eran los estatutos jurídicos que recogían en la Edad Media las costumbres de cada localidad, además de los privilegios otorgados por los reyes a las mismas, así como el conjunto de disposiciones que preservaban la nobleza, el clero y el vasallaje de una zona.

Era un pacto solemne entre los pobladores y el rey, y también -por extensión- eran las leyes que regían determinada comarca o localidad.

En un comienzo las pretensiones de los pobladores era la de incluir en el pacto derechos de carácter público. El derecho privado primeramente estuvo casi excluido. Luego fue progresivamente incorporado a la legislación foral. La razón se debía a que aquellos derechos que estaban en discusión no eran éstos, sino los relacionados con reivindicaciones que los pobladores anhelaban; con su status jurídico. Para la constitución del referido pacto era siempre necesaria la firma real, porque por más que se hubiesen tratado tales reivindicaciones con un noble de rango inferior, era el rey quien juraba respetar y hacer cumplir esos derechos reclamados.

Los fueros como Cartas Pueblas son el conjunto de leyes y libertades entregados a los repobladores de una villa, es decir, una población sin señorío o cuyo señorío correspondía al rey. En estas leyes se detallan las libertades, como la elección de alcalde, tributos a la corona, la obligación de prestar auxilio a la mesnada real con peones y caballeros villanos, y muchas prerrogativas que hacían al hombre de la ciudad más libre que el campesino de régimen feudal (aunque el feudalismo en España es mínimo a excepción de Cataluña y en menor medida, León-Portugal).

A cada fuero le correspondía, aparte de la ciudad o villa, un alfoz o territorio, que contaba con varias aldeas y municipios, dependientes de la villa principal. La población tenía un concejo, que gobernaba, y representaba a la ciudad en las cortes. El concejo tenía gran poder sobre el alfoz y la ciudad, sin embargo, no podía conceder cartas-puebla, es decir, dar título de villa a cualquier aldea (eso era potestad real, como la carta-puebla de Añover de Tajo). Cabe aclarar que una villa es aquella población con capacidad de hacer justicia (juzgar, detener y ajusticiar e imponer penas), y se simboliza en las picotas de piedra (columnas donde se hacía justicia, e. g. ejecuciones)

b) Origen

Cuando los reinos del norte de la península Iberica iniciaron la reconquista para recuperar tierras que estaban en poder de los musulmanes, era menester que los reyes contasen con el consenso del pueblo; pues no existía ejército, y había que emprender una lucha muy denodada contra los árabes. Además la empresa de la reconquista no significaba sólo derrotar militarmente a los árabes, sino repoblar; ocupar zonas de peligro. Es entonces cuando nace la legislación foral.

La comunidad llevaría adelante esta gesta si le garantizaban ciertos privilegios. Estos se obtenían mediante la firma de un pacto con el monarca. Y cuando mayores eran los peligros mayores eran tales privilegios que la comunidad reclamaba. En un principio los mismos eran de tipo fiscal: concretamente pretendían ser exceptuados de pagar ciertos impuestos. Luego, con el tiempo, tales pactos implicaban una legislación más compleja.

En la España medieval el fraccionamiento del poder condujo al fraccionamiento jurídico. Cada ciudad o villa, o cada comarca, aplicaba su propio derecho foral.

Los fueros se extendieron por la península ibérica en los reinos de León, Castilla, Navarra y Aragón (donde se les denominaba costumbres). Todos tenían su raíz en el derecho consuetudinario y de su conjunto, unidos a las normas romanas y visigodas, dieron lugar a recopilaciones de ámbito territorial supramunicipal, dando lugar al Fuero de Aragón, Fuero de León, Fuero general de Navarra, Fuero Juzgo, Fuero Real y Fuero viejo de Castilla fundamentalmente.

Aunque los fueros dejaron de otorgarse en el siglo XIII (debido al menor empuje demográfico), la importancia de los fueros traspasa el ámbito medieval. Así, las guerras de las comunidades de Castilla vieron como se levantaron en un principio, los comuneros para defender sus derechos forales. Durante la Guerra de Sucesión, se suprimieron los fueros en la corona de Aragón y los últimos fueros (los navarros) aún siguen vigentes, hasta cierto punto.

VII. DELITO ANTERIOR A LA ELECCIÓN

Bidart Campos nos dice que: "Si al tiempo de la elección de un legislador ya esta en curso un proceso penal por un presunto delito cometido antes, la cámara no debería incorporarlo porque ella, como juez de la elección (Art. 64 C. N.), habría de estimar que no reúne la condición de idoneidad del Art. 16 de nuestra ley fundamental.

Además, si el legislador ya estuviera privado de su libertad, la solución sería la misma.

En cambio, si por un delito anterior a la elección el legislador recién es sometido a proceso penal después, debe aplicarse la inmunidad de arresto y el mecanismo del desafuero" (Art. 70 C. N.).

¿ES VÁLIDO UN DESAFUERO POR TIEMPO LIMITADO?

En el caso del senador Angeloz (julio de 1996), la Cámara alta estableció (a requerimiento de un juzgado) un desafuero por el termino de sesenta días. La decisión resulta inconstitucional, ya que el Art. 70 autoriza a las Cámaras a disponer el desafuero a fin de poner al congresal a disposición de un juez competente para su juzgamiento, pero no para poner límites a ese mismo.

Si se decide el desafuero, la fijación de un término está infiriendo en las atribuciones del Poder Judicial para tramitar plenamente la causa, y ello importa una invasión legislativa de las competencias y también del principio de equilibrio de poderes.

RENUNCIA A LOS FUEROS PARLAMENTARIOS.

¿Es válida la renuncia a la inmunidad de proceso penal? Éste caso hipotético, se daría en la situación de que un legislador quisiese renunciar, para voluntariamente someterse a ser procesado.

La Corte Suprema de Justicia en numerosos casos, tiene expresado que los privilegios parlamentarios tienen por objeto mantener la independencia del Poder Legislativo, no los intereses particulares de los legisladores.

En la doctrina, el Dr. Sagüés y Ekmekdjian, sostienen que la inmunidad no es renunciable, desde el momento que no se da en interés particular del legislador, sino en vista de elevados objetivos institucionales.

La Cámara Federal de San Martín, en el caso "Samid, Manuel" expresó que la inmunidad de proceso penal no es renunciable.

VIII. EL DESAFUERO Y EL JUICIO POLÍTICO

El desafuero se asemeja en parte al juicio político, pero la diferencia mas notable es que el juicio político implica un "antejuicio" que mientras no concluye en destitución, impide promover el proceso penal y significa inmunidad de proceso. En cambio, el desafuero no impide la iniciación y sustanciación del juicio penal, sino solo que en él, para que una garantía constitucional no impida el proceso (inmunidad de arresto), si hay motivos suficientes examinados por la cámara, se procede a suspender al legislador para que enfrente, sin esta inmunidad a la justicia.

IX. CASO PATTI.

a) Peticiones, Poderes y Reglamento: Dictámenes por Patti

Se firmaron cuatro dictámenes relacionados a las impugnaciones realizadas al diputado electo Luís Patti. Hay un dictamen, del Frente parta la Victoria, acompañado por el ARI, el socialismo y otros partidos, por el cual se aconseja aceptar las impugnaciones e impedir el ingreso de Patti a la Cámara. La U. C. R. emitió su propio dictamen, por el cual se aconseja rechazar las impugnaciones. Otros dos dictámenes, uno del PRO y otro de la diputada Mirta Pérez, también rechazan las impugnaciones. "De la documentación analizada se desprende que la candidatura de Luis Abelardo Patti para ser diputado nacional fue oficializada por la Justicia Electoral y que ésta no la impugnó, cumpliendo acabadamente con los requisitos establecidos en el Art. 48 de la Constitución Nacional.

En el mismo sentido, el Art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece el derecho de todo ciudadano a participar directamente en la conducción de los asuntos públicos; de ser elegido en comicios que garanticen la libre expresión de la voluntad de los electores; de acceder a las funciones públicas de su país; y que la reglamentación a tales derechos solamente podrá obedecer a razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente en proceso penal.

Tampoco fue impugnada la candidatura en la elección en la que obtuvo su banca y la Justicia Electoral le expidió el diploma de diputado electo. Las Cámaras del Congreso Nacional no están facultadas por la Constitución Nacional a remover a algunos de sus miembros por la causal de inhabilidad moral cuando ésta se basara en hechos anteriores al acto electoral. Lo contrario implicaría arrogarse una atribución que le corresponde exclusivamente al pueblo, que "es quien elige a sus representantes", concluye el dictamen de la UCR. Y señala también: "La Cámara de Diputados no puede ejercer un poder que no le fue concedido por la Constitución, al negarse a tomarle juramento a Luis Patti.

La Cámara debería incorporarlo. Y si, posteriormente, considerara que existen motivos fundados y sobrevinientes, podría decidir la exclusión de su seno (Art. 66 de la Constitución). Por otra parte, a partir de la sanción de la Ley 25.320 (ver anexo normativo Nº 1, Ley de Fueros), en caso de ser requerido judicialmente deberá presentarse a declarar sin que esto sea considerado medida restrictiva de la libertad y en caso de negarse se podrá dictar el desafuero a solicitud del tribunal. El proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión, pudiendo ser desaforado en caso de dictarse alguna medida que vulnere la inmunidad de arresto".

Ante este conflicto, las posiciones mas acertadas en referidas a la normativa constitucional fue la del diputado Pedro Azcoiti, quien afirmo: "Resultaría mucho más fácil y simpático para muchos que nos sumemos a quienes impulsan la impugnación. Pero las garantías constitucionales son absolutamente para todos" y además "La candidatura de Patti fue oficializada ante la Justicia y no fue impugnada. Ampara a Patti el Art. 23 del Pacto de San José de Costa Rica.

La diputada santafesina Alicia Tate reclamó "la reapertura de las causas" contra Patti por la supuesta comisión de crímenes de lesa humanidad, pero solicitó que no se impida su ingreso al Congreso porque eso implicaría "violar la Constitución".

Otras posiciones, pero en contra, como la del ARI sostuvieron la impugnación con el fundamento de que "ningún Estado puede conceder privilegios e inmunidades a una persona sospechada de delitos de lesa humanidad"

Por su parte, Adriana Tomaz sostuvo que la impugnación al jefe de su partido no estaba "basada en una norma constitucional, ni legal". "se pretende desconocer la voluntad popular que quedo expresada en el comicio electoral de 2005, remarco la diputada.

c) Resolución de la Cámara de Diputados

Finalmente, la Cámara de Diputados aceptó la impugnación contra el legislador electo Luis Patti por "inhabilidad moral" por su presunta responsabilidad en la comisión de crímenes de lesa humanidad y cerró así la posibilidad de que el ex sub comisario asuma su banca.

La decisión fue respaldada por 164 diputados, mas de los dos tercios, de los 226 legisladores presentes en el recinto, superando claramente el requisito planteado en el reglamento de la Cámara baja.

X. EL DESAFUERO EN LA PROVINCIA DE CÓRDOBA

a) Recepción Constitucional

En la Constitución Provincial, antes de la reforma de 2001, el Art. 95 señalaba: "Cuando se promueva acción penal contra un legislador, el tribunal competente practica una información sumaria que no vulnere la inmunidad de aquél, y si corresponde solicita el desafuero a la Cámara a la que pertenece. Ésta examina las actuaciones en juicio público, y puede suspender al imputado en sus funciones con el voto de los dos tercios de los presentes y ponerlo a disposición del tribunal requirente a sus efectos.

Si la Cámara no resuelve en el término de los sesenta días siguientes al de la recepción del sumario, se considera rechazado el pedido. En el caso del artículo anterior, el plazo es de cinco días".

b) Procedimiento

La ley Provincial Nº 8.913, introdujo al Código Procesal Penal de la Provincia de Córdoba los Arts. 14, 15 y 16.

El Art. 14 establece: Desafuero, Juicio Político y Jurado de Enjuiciamiento. Si se formulare requerimiento de investigación jurisdiccional contra un Legislador, Magistrado o Funcionario sujeto a desafuero, a juicio político, enjuiciamiento o juicio de destitución, el Tribunal competente practicara la investigación jurisdiccional y podrá ordenar todas las medidas previstas en este Código con excepción de las dispuestas en los artículos 208 y 216, pero no podrá conducir al imputado por la fuerza pública, ni detenerlo, ni disponer la elevación de la causa a juicio, sin solicitar previamente el allanamiento de su inmunidad ante quien corresponda, acompañando copia de las actuaciones y expresando las razones que justifiquen tal solicitud.

Si el Legislador, Magistrado o Funcionario hubiere sido aprehendido en flagrancia, el tribunal dará cuenta inmediatamente al órgano competente, con información sumaria del hecho, a fin de que proceda, según el caso, a su suspensión o destitución.

Si se rechazare el desafuero o hubieren transcurrido los plazos previstos en el articulo 95 de la Constitución Provincial, sin que la Cámara (recordemos que en nuestra provincia a partir del año 2001 la constitución adopta el sistema unicameral) se hubiese expedido, el Tribunal competente pondrá inmediatamente en libertad al imputado, declarará por auto que no se puede proceder y ordenará el archivo de las actuaciones. Se procedera de igual modo cuando el imputado fuere pasible de juicio político, enjuiciamiento o juicio de destitución y este no hubiere sido destituido. (según art. 1º, ley 8913)

Querellas contra Legisladores, Magistrados o Funcionarios: El Art. 15 del C. P. Penal de la Provincia establece: las querellas por delitos de acción privada formuladas contra un Legislador, Magistrado o Funcionario, sujeto a juicio político, enjuiciamiento o juicio de destitución, tramitarán según lo dispuesto por el Capítulo IV, del Título II, del Libro Tercero, pero no se podrá fijar audiencia para el debate sin solicitar previamente el allanamiento de la inmunidad ante quien corresponda, acompañando copia de las actuaciones y expresando las razones que justifiquen tal solicitud. El Tribunal procederá de acuerdo a las previsiones del articulo anterior relativas a la inmunidad del imputado.

Si se formulare querella contra un legislador, relacionada a opiniones, discursos o votos que hubieran sido pronunciados o emitidos desde el día de su elección, hasta la finalización de su mandato, el Tribunal deberá declararla inadmisible aunque se presentara con posterioridad a la finalización del referido mandato. (según art. 1º, ley 8913)

Con la reforma de la Constitución de la Provincia de Córdoba en el año 2001, el desafuero ha sido prácticamente eliminado ya que los legisladores de la mencionada provincia no se encuentran investidos de inmunidad alguna, con la excepción de la inmunidad de opinión.

Gonzalo Alberto Pérez Guzmán

Ayudante Alumno Cátedra C

Derecho Constitucional

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales

Universidad Nacional de Córdoba

ANEXO NORMATIVO Nº I

LEY DE FUEROS

LEY 25.320

Sancionada: 8/IX/2000

Promulgada: 12/IX/2000

Publicación: B.O.: 13/IX/2000

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley

ARTICULO 1º – Cuando, por parte de juez nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se abra una causa penal en la que se impute la comisión de un delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político, el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión. El llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad pero en el caso de que el legislador, funcionario o magistrado no concurriera a prestarla el tribunal deberá solicitar su desafuero, remoción o juicio político. En el caso de dictarse alguna medida que vulnera la inmunidad de arresto, la misma no se hará efectiva hasta tanto el legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político no sea separado de su cargo. Sin perjuicio de ello el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión. El tribunal solicitará al órgano que corresponda el desafuero, remoción o juicio político, según sea el caso, acompañando al pedido las copias de las actuaciones labradas expresando las razones que justifiquen la medida. No será obstáculo para que el legislador, funcionario o magistrado a quien se le imputare la comisión de un delito por el que se está instruyendo causa tenga derecho, aun cuando no hubiere sido indagado, a presentarse al tribunal, aclarando los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles. No se podrá ordenar el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores ni la intercepción de su correspondencia o comunicaciones telefónicas sin la autorización de la respectiva Cámara.

ARTICULO 2º – La solicitud de desafuero deberá ser girada de manera inmediata a la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara correspondiente, la que deberá emitir dictamen, en un plazo de 60 días. La Cámara deberá tratar la causa, dentro de los 180 días de ingresada, aun cuando no exista dictamen de comisión.

ARTICULO 3º – Si un legislador hubiera sido detenido en virtud de lo dispuesto por el articulo 69 de la Constitución Nacional, el tribunal pondrá inmediatamente en conocimiento del hecho al cuerpo legislativo correspondiente, quien decidirá por los dos tercios de los votos, en sesión que deberá realizarse dentro de los 10 días, si procede el desafuero. En este caso se actuará conforme al artículo 70 de la Constitución Nacional. Para el caso de denegar la Cámara el desafuero, el juez dispondrá la inmediata libertad del legislador.

ARTICULO 4º – Si fuera denegado el desafuero, la suspensión o remoción solicitadas, el tribunal declarará por auto que no puede proceder a la detención o mantenerla, continuando la causa según su estado.

En cualquier caso regirá la suspensión del curso de la prescripción prevista en el artículo 67 del Código Penal.

ARTICULO 5º – En el caso del artículo 68 de la Constitución Nacional, se procederá al rechazo in limine de cualquier pedido de desafuero.

ARTICULO 6º – Deróganse los artículos 189, 190 y 191 del Código Procesal Penal de la Nación (Ley 23.984).

ARTICULO 7º – Comuníquese al Poder Ejecutivo.

DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES A LOS OCHO DIAS DEL MES DE SEPTIEMBRE DEL AÑO DOS MIL.

REGISTRADA BAJO EL Nº 25.320

RAFAEL PASCUAL.- JOSE GENOUD. – Luis Flores Allende. – Mario L. Pontaquarto.

Decreto 781/2000

Bs. As. , 12/9/2000

POR TANTO:

Téngase por Ley de la Nación Nº 25.320 cúmplase, comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. – ALVAREZ. – Rodolfo H. Terragno. – Ricardo R. Gil Lavedra. – Federico T. M. Storani.