Una introducción al presupuesto por resultados (PB)

Resumen

Con la llegada de esta crisis tan profunda, los diferentes gobiernos y autoridades han intentado aplicar otras medidas diferentes a la habituales hasta ahora. Buscando un mayor control del gasto y orientarse a la inversión con la finalidad de evitar el estancamiento producida por la enorme deuda. Una de las medidas que puede servir de referencia es el Presupuesto por resultados o performance budget (PB), que adjudica las partidas presupuestarias detalladamente. Este nuevo sistema de gestión pública se aplica a través de departamentos o agencias con capacidad de gestión muy concretas buscando la máxima eficiencia. Y aunque los primeros pasos de este sistema son complicados (mucho más en países inestables con menor transparencia). Observamos su creciente implantación en los países desarrollados una vez vista su efectividad para afrontar los problemas de la crisis. Pero requiere de una estructura bien consolidada, de un dialogo constante y de una interacción entre los distintos estamentos gubernamentales.

Introducción

Hasta la llegada de la crisis global del 2008 la implantación del PB ha sido muy escasa. Únicamente en algunos países desarrollados se habían obtenido algunos resultados. Pero como esta crisis se prolonga y afecta a casi la totalidad de los países, se impone la necesidad de reformar el aspecto fiscal. Hasta entonces el sistema aplicaba presupuestos expansivos o restrictivos, en función de la situación general.

Con la llegada de la crisis, se aplicaron recortes en proporción horizontal, se recortaba principalmente en gasto, sobre todo en el campo social, sanitario, o reducción de derechos adquiridos, y externalizando servicios públicos. Pero mantener estas políticas restrictivas en la prolongación de esta crisis, ha llevado a plantear la aplicación del PB como política de intervención que dé prioridad al crecimiento y la inversión. Principalmente en algunos países avanzados. Ya que, al aplicar las partidas presupuestarias detalladamente, a través de agencias o departamentos con capacidad de gestión concreta, se puede pedir la obtención de resultados mayores o menores, en función de la mayor o menor cantidad de recursos adjudicados.

Para que el sistema sea eficaz, debe existir un mínimo de estabilidad, que prolongue en el tiempo esa aplicación. Y se necesitan sistemas de control y verificación que hasta hace poco tiempo eran escasos incluso en países avanzados. (Estos reconocen la necesidad de utilizarlo, pero que su propia complejidad de implantación ha sido subestimada por las autoridades). Mucho más difícil en países menos desarrollados, con problemas de transparencia. Puesto que el sistema reconoce la naturaleza de negociación de este proceso (conseguir más o menos recursos, pero cumplir con la obtención de resultados). Se necesita un marco institucional eficiente y que exista una capacidad técnica con incentivos para lograr una política fiscal sostenible.

Actualmente en los países avanzados de la OCDE se ha avanzado en la aplicación de programas de consolidación fiscal. No así en países en desarrollo.

A continuación, se estudian las iniciativas emprendidas e ideas llevadas a cabo por distintos países de la OCDE orientadas a favorecer sus sistemas presupuestarios con principios e instrumentos dentro y más allá del PB para responder a la crisis.

Revisiones estratégicas del gasto

La gestión estratégica del gasto implica la reasignación de recursos en función de las modificaciones en el entorno. Esto puede exigir tanto modificar créditos presupuestarios como adaptar organizaciones y procesos de asignación de recursos. Por otro lado, la programación del gasto suele entenderse como un esfuerzo de proyección de estimaciones del gasto y su reflejo en un documento. Vamos a explicar detalladamente los objetivos y acciones de la programación y presupuestación junto con las estimaciones financieras. Si esto va acompañado de una legislación al máximo nivel que penalice las desviaciones respecto a lo programado se considera (erróneamente) garantizada la disciplina en la gestión del gasto. La gestión estratégica del gasto exige que el Ministerio de Finanzas realice una labor de mayor alcance que la mera proyección del gasto y el seguimiento de su ejecución.

La gestión decisiva de los programas de gasto no significa detallar minuciosamente y cuantificar todos los propósitos, indicadores y actividades a desarrollar para desempeñar un estricto control del cumplimiento de objetivos. Se ha observado que esto podría conducir a comportamientos disfuncionales en la gestión del gasto.

Las iniciativas que están llevando a cabo diversos países de la OCDE señalan un mayor interés en la gestión estratégica. Existe una clara tendencia a minorar los objetivos e indicadores, y centrarse en un número específico de políticas prioritarias con el objetivo de poder realizar un seguimiento y una evaluación más profunda y estratégica de las mismas.

Por otro lado, asimismo se están realizando sacrificios para la reasignación del gasto de decisiones menos preferentes a las más prioritarias a través de las "revisiones estrategias de gastos". Estas revisiones deben demostrar la relevancia, eficiencia y eficacia de los programas.

Específicamente las SSR deben reconocer los programas de baja primacía o con pobres resultados y plantear disminuciones que supongan en total un 5% de los gastos directos del programa.

Hasta aquí no podemos sostener que se haya cambiado sustancialmente el modelo de gestión del gasto por resultados, aunque sí su práctica. No obstante, se hace hincapié en el propósito de reasignar recursos de labores no prioritarias a las prioritarias (orientadas al crecimiento). En situación de crisis el cambio de las instituciones y políticas públicas es fundamental para conseguir un verdadero ajuste presupuestario. El papel estratégico del Ministerio de Finanzas debe ir más lejos de la imposición de límites y normas de gasto o de la programación y estandarización de resultados.

1. La coordinación en la programación del gasto público: presupuesto por resultados e iniciativas inter organizacionales

El fomento de la competición (NPM) puede proporcionar mayor eficiencia a la presupuestación.

El presupuesto por resultados ha estado tradicionalmente orientado a fomentar la competición en la Administración pública, intentando asignar los recursos en función de la productividad alcanzada por cada organización o servicio. Este tipo de técnicas se basa en la colaboración y la coordinación.

Colaboración, ya que hace falta actuación en diversos niveles, interdepartamental, intergubernamental e incluso público-privada.

El presupuesto puede entenderse como una oportunidad para escatimar en gasto, construir confianza y capacidad de coordinación, aunque hasta hace poco, esta faceta del presupuesto ha sido ignorada por los ministerios. Realizar el presupuesto debe entenderse y asimilarse como un largo proceso de interacciones que deben ser coordinadas de manera apropiada, por lo que las negociaciones anuales son clave para este proceso. Hace falta dejar clara la necesidad de cooperación, ya que en eso se basa una buena planificación antes de realizar el presupuesto. Para nada es algo sencillo y que se repita en muchos países, de hecho, son solo unos pocos los que lo han llevado a cabo.

La identificación de interdependencias es muy importante en tiempos de escasez e incertidumbre, la cooperación de los ministerios, e incluso con terceros interesados durante la programación y evaluación del gasto es esencial para identificar las consecuencias estratégicas de ciertos recortes de gasto para evitar contradicciones y duplicidades innecesarias en las políticas públicas. La interacción año a año puede facilitar el desarrollo de confianza entre ministerios, centros de gasto y diferentes grupos de interés. Este enfoque puede evitar el despilfarro de los fondos públicos e ineficacias en las políticas públicas.

Las políticas intersectoriales o intergubernamentales son una oportunidad para avanzar en esta dirección. De hecho, las iniciativas de este tipo se han llevado a cabo por países desarrollados a los cuales la crisis no ha golpeado de manera tan brusca, como EE.UU. Suecia y Canadá.

2. Presupuesto por resultados (PB), evaluación participativa y en la innovación y transparencia en la gestión del gasto

Con el comienzo de la crisis se empezaron a tomar medidas urgentes como recortes en gasto y subidas de impuestos, así como esfuerzos para identificar ahorros de eficiencia y productividad, pero vista la insuficiencia de estas políticas se han buscado otras medidas innovadoras en la gestión del gasto. Por ejemplo, las políticas públicas intersectoriales o la adaptación de las estructuras institucionales. Estas modificaciones conllevan reducciones de gasto que pueden tener una influencia en la consolidación fiscal, aunque no todas lo consiguen, ya que en situaciones de crisis los sistemas de seguimiento y evaluación tienen que producir información relevante para un gestor público. Se requiere que la formación y desarrollo de las políticas y las estructuras organizativas que las sustentan se basen en procesos de decisión abierto y participativo.

La evaluación de los programas de gasto y de las instituciones presupuestarias basada en la participación proporciona información y conocimiento sobre variaciones en la percepción de los problemas y preferencias sociales. La «evaluación participativa», basada en una lógica relacional es un elemento propio del modelo de «gobierno abierto» (Ramírez-Alujas y Villoria, 2012). El valor del enfoque participativo de la evaluación está bien reconocido y aplicado en el ámbito de políticas públicas complejas, tales como la de investigación y desarrollo (RAND Europe, 2005) o la de ayuda internacional al desarrollo (Feinstein y Puetz, 2000). El PB realiza recortes y mejoras de eficiencia operativa, que lleva a respuestas para salir de la crisis como la selección de prioridades y reasignación de recursos, así como reforzar las instituciones del ciclo presupuestario. Esto puede contribuir a hacer compatibles la austeridad y el crecimiento. La participación es una manera directa de alinear las preferencias sociales con las prioridades de gobierno y sus decisiones presupuestarias.

Tras la crisis se incrementa el número de iniciativas basadas en mejorar la evaluación con el objetivo de adaptar la cuantía y calidad del gasto público. Como por ejemplo en países como Canadá, Suecia o EEUU.

Estas nuevas prácticas de participación exigen total transparencia con un total acceso de información a estadísticas y resultados, así como a los procesos de decisión.

Esta transparencia se entiende como una precondición de confianza, participación y colaboración que resulta clave para la adaptación de los programas de gasto a las preferencias de los ciudadanos, y cuyo objetivo es corregir comportamientos indeseados, generados, por ejemplo, por políticas ineficaces (perdidas de inestabilidad y competitividad).

La transparencia del gasto público se ha convertido, así, en uno de los valores de gestión pública más preciados y reconocidos en mucho país avanzado (según la OCDE), exigiendo: a) claridad de las responsabilidades y competencias de las autoridades públicas, b) apertura del proceso presupuestario, c) accesibilidad pública a la información presupuestaria, y d) garantía de integridad de la información.

Se han elaborado importantes avances en la transparencia en términos de acceso a información macro fiscal y micro gestión del gasto. Sin embargo, estos índices no entran en aspectos como la eficacia y la innovación de las políticas públicas. La información sobre el gasto a nivel mezo de políticas públicas está aún en una fase inicial. Por lo que, sin transparencia a este nivel, es difícil que haya un debate constructivo sobre la congruencia e impacto de las políticas públicas.

En un informe elaborado en el marco de la iniciativa de gobernanza europea, se ofrecen buenos argumentos sobre esta aproximación a la transparencia a nivel mezo por medio de la evaluación, que tiene un gran potencial para reforzar la toma de decisiones basada en la evidencia y la eficacia de los resultados de las políticas públicas.

La transparencia presupuestaria debe ser «un medio eficaz para explicar los problemas con que se enfrenta el gobierno, mejorar la comprensión de las acciones tomadas por éste y asegurar la exigencia de responsabilidades por el uso de los fondos públicos» (Kopits, 2000). Es evidente que el PB (presupuesto por resultados) puede proporcionar información muy válida para la transparencia y creación de credibilidad, pero no puede limitarse a ofrecer información sobre actividades realizadas u outputs. Por lo tanto, se necesita también información sobre los efectos y consecuencias (directas e indirectas) de estas acciones.

La transparencia se basa en difundir información financiera para el debate abierto en la lógica de intervención, los métodos de trabajo y criterios de decisión, los accesos a la participación, e incluso en el funcionamiento de las instituciones presupuestarias. Para lo que es necesario que se diseñen procedimientos entre los gestores públicos, y entre éstos y el ciudadano, para que haya una transparencia activa y recíproca (Este esfuerzo lo han realizado ya países avanzados).

3. PB, control por resultados e innovación ante la crisis

La utilidad del presupuesto por resultados surge en aquellos casos en que la toma de decisiones se realiza en un entorno simple, por lo que es vital el acuerdo generalizado, evitar conflictividad y perseguir unos objetivos comunes. En este tipo de entornos simples, se puede realizar un control mediante el seguimiento de la ejecución y corrección de las desviaciones en el proceso de presupuestación, pero en entornos complejos, ya no basta con inspección y correcciones, sino que es necesario reducir la incertidumbre y estimular una gestión adaptada a la complejidad. Si la gestión es incierta e inestable, la inspección y el control no garantizan ninguna mejora. De hecho, se puede incentivar comportamientos disfuncionales.

Los primeros pasos de estas técnicas se presumen complicadas. Es común que, tras la implantación del PB, se tienda a una producción excesiva de control, creando sobrecarga en el trabajo, lo que propicia un mal aprovechamiento de la información y que conseguir objetivos se complique, pudiéndose incluso llegar a ignorar las preferencias públicas, provocando un "efecto ceguera". Este efecto puede darse también si las evaluaciones se adaptan demasiado estrictamente a los objetivos o indicadores existentes.

En la actualidad el interés se centra en complementar el tipo de control basado en la inspección y corrección de las desviaciones y responder a la crisis adaptando las políticas públicas a los cambios de contexto y preferencias sociales. Se necesita informar a los ciudadanos y solicitar propuestas para adaptar las políticas públicas a las necesidades sociales.

El sistema de rendición de cuentas facilitara la innovación siempre que se realice de manera abierta y transparente, este es el camino que están siguiendo los países citados anteriormente.

CANADA

En Canadá, para la reasignación del gasto de decisiones menos preferentes a las más prioritarias los ministerios están obligados a revisar tanto los nuevos programas como los que están en marcha, sus costes operativos y los gastos consecuentes de legislación previamente autorizada por el Parlamento (créditos tradicionalmente considerados como gasto incuestionable o inamovible); con el fin de evaluar en qué medida se siguen ajustando a las prioridades del gobierno. En cuanto al papel de la evaluación en el marco de la gobernanza se reconoce que puede contribuir a una mejor gestión del gasto público mediante una adecuada rendición de cuentas por parte de las regiones, sobre la base de información evaluativa, para valorar sus resultados y justificar la continuidad de la financiación (Wileman, 2012).

El amplio reconocimiento de la naturaleza interdependiente de las políticas públicas y las limitaciones de las formas tradicionales de organización da lugar a unas evaluaciones horizontales entre departamentos que resulta eficaz para evitar despilfarros.

ESTADOS UNIDOS

En 2010 el gobierno de Estados Unidos presenta planes de reorganización y consolidación integrada de las primeras áreas o actividades federales, incluyendo propuestas presupuestarias con referencia a las acciones prioritarias y a objetivos comunes que se enfocaban principalmente a salir de la crisis con diversos métodos.

Se trata de un plan de consolidación puesto que en 2009 la Administración Obama empezó este proyecto.

La orden de confección del presupuesto para 2012 requirió la exclusión de los programas de baja prioridad, la supresión de todo gasto inútil, y el incremento de la eficacia en el manejo de los recursos con el objetivo de reasignar recursos hacia iniciativas orientadas a la restauración económica. La agencia que quisiera evitar un recorte debía presentar ciertas medidas como reconocer programas específicos a eliminar llevando a cabo ciertos criterios propuestos por la OMB argumentando que la evolución del programa era coherente con su propio plan estratégico para demostrar en qué medida se contribuía a la misión de la agencia. La finalidad de este ejercicio era evitar variaciones marginales y liberar recursos que pudieran ser reasignados a programas e iniciativas orientadas al crecimiento. Además, se han fortalecido las redes orientadas a la solución de problemas con el objetivo de compartir información y crear ideas con la participación de ciertas partes no ligadas con las iniciativas federales.

SUECIA

Suecia es un caso especial en la participación en la toma de decisiones del gobierno. Las comisiones gubernamentales de políticas públicas desempeñan un papel importante en el análisis de políticas, preparan material para la toma de muchas decisiones y presentan sus conclusiones al Gobierno. Las partes interesadas y expertos están generalmente invitados a participar y contribuir al análisis. Las comisiones proporcionan información y material de fondo tanto para las decisiones fundamentales como en relación con el reajuste diario de los métodos disponibles en diversas esferas de actividad. Casi todas las cuestiones importantes son examinadas por las comisiones del gobierno. Estas comisiones involucran a representantes de partidos políticos y otras partes interesadas. Los informes realizados por las comisiones son se transmite a organizaciones públicas y privadas para su examen y comentario. Así las diferentes partes interesadas utilizan la misma información y datos y pueden proporcionar unos comentarios más relevantes y coherentes. El sistema de Comisiones del Gobierno sueco ofrece canales de gran importancia para la introducción de nuevo conocimiento e innovación en el proceso de toma de decisiones incluida a veces la presupuestación (Sandahl, 2012).

Aunque existe débil coordinación entre los ministerios, sí que existe mayor participación y voluntad en la preparación y evaluación de las políticas públicas, participando en comités y asambleas, por ejemplo, distintos departamentos, expertos y representantes sociales, consiguiéndose una transparencia mucho mayor este caso.

PARAGUAY

A partir del año 2005 el gobierno de Paraguay comenzó a implementar el presupuesto por resultados para mejorar la eficiencia y eficacia del gasto público, y con ello el objetivo se basa en dos puntos básicos: a) institucionalizar la función de planificación en sus tres dimensiones (estratégica, operativa y participativa) a fin de dotar al país de un plan de mediano plazo que guíe la gestión de los gobiernos y cuente con indicadores de desempeño para medir y analizar su progreso, b) reformar la institucionalidad presupuestaria para que acoja los principios del presupuesto por resultados y se articule con la planificación.

CHILE

Chile pertenece a los primeros países en los que se empezó a desarrollar este tipo de iniciativas, empezando en 2005 a innovar en las tareas de presupuestación. El objetivo de este desarrollo es aprovechar al máximo los recursos de un país en vías de desarrollo que no se puede permitir despilfarrar, pero que plantea importantes mejoras en la política pública.

Como casi todos los planes presupuestarios, los instrumentos que utiliza el ministerio de finanzas chileno son la gestión pública, el desarrollo de los objetivos y la evaluación de los proyectos.

También en el país latinoamericano han desarrollado diversos métodos para la evaluación final de la progresión de los proyectos, mediante indicadores de calidad económica tanto de dimensión (eficacia, eficiencia, economía, calidad de los servicios) como del ámbito del control (proceso, producto y resultado). Alguno de estos indicadores son por ejemplo el porcentaje de niños que egresan favorablemente en los centros o el promedio de controversias resueltas por abogados.

El balance general de Chile utilizando este tipo de técnicas ha sido positivo, ya utilizando estos métodos chile se ha consolidado como país más desarrollado de Sudamérica y se ha llevado un control del gasto y de los proyectos sociales muy exhaustivo, en estos países los resultados se pueden observar más fácilmente que en los más desarrollados. De hecho, podemos asegurar que la crisis fiscal no ha golpeado de manera importante a Chile, que ha controlado el déficit y su deuda.

Conclusión

Con la crisis económica mundial más grave que hemos vivido desde la segunda guerra mundial. Las autoridades reaccionaron con medidas económicas discrecionales y una política fiscal horizontal. Lo que ha llevado a unos niveles de déficit/deuda sin precedentes. En este marco de deterioro fiscal hay que pensar en la duración de la crisis y el impacto que puede tener sobre el crecimiento económico. Por lo que se hace necesario acometer medidas de estabilidad presupuestaria a medio plazo. Esa necesidad de superar el estancamiento ha empujado a buscar otros sistemas fiscales menos restrictivos es ahí donde el PB nos permite cuantificar y ejercer un seguimiento de las partidas presupuestarias más necesarias permitiendo un control que evita gastos innecesarios y puede corregir y agrupar los esfuerzos donde más se necesitan y orientarlos al crecimiento. Al implicar a diferentes organismos que pueden compaginar y sopesar la información de todos los diferentes organismos.

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Autor:

David Acevedo Britez.

Estudiante de Economía.