Nuevas reformas del Estado. Consideración del caso del Programa Social de Bosques (PROSOBO) (página 2)

Así, el 25 de julio de 2002 se creó por Decreto Nacional N°1332/02, en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, el Programa Social de Bosques (PROSOBO), tendiente a brindar asistencia técnica y financiera para obras de restauración y aprovechamiento sustentable de las masas forestales nativas y para incrementar el área forestada nacional.

En principio, el Diagnóstico en que se fundamenta el Programa fue el siguiente:

"La Argentina atraviesa una gravísima crisis, caracterizada por una profunda parálisis productiva agravada por extremos niveles de desocupación y pobreza que se han alcanzado, lo que hace obligatorio instrumentar medidas adecuadas para contribuir a paliar tal situación. El Programa PROSOBO está dirigido a favorecer a comunidades rurales concentradas y dispersas, contribuyendo a evitar su desarraigo, y asegurando la sustentabilidad de las actividades que promueve, mediante la autogestión, la organización y la participación comunitaria." (PROSOBO, Importancia social y económica de los bosques. 2002).

2- De abajo hacia arriba: "La descentralización en la política ambiental"

La descentralización, como área específica de la política pública, busca conseguir una dispersión del poder en términos políticos, económicos, administrativos, sociales y geográficos a través de otorgar cierta autonomía a estados y municipios.

Algunos autores mencionan que los gobiernos descentralizados tienen ciertas ventajas, entre las que podemos mencionar:

• "Eficiencia de localización", Los gobiernos locales tienen una ventaja en términos de información, pues al conocer de cerca los problemas y necesidades, pueden resolver mejor las demandas locales.
• -"Rendición de cuentas y transparencia en el uso de los recursos", debido a la ventaja de información, los gobiernos locales enfrentan una competencia electoral más reñida y, por tanto, una menor transparencia tiene mayores costos por lo que se dificulta actuar de forma corrupta.
• "facilidad de la recuperación de costos", Los ciudadanos que están cercanos a la autoridad están más dispuestos a pagar por los servicios que reciben.

Alejandro Guevara afirma que las instituciones descentralizadas tienen las siguientes cuatro ventajas clave:

– Flexibilidad. Indica que tienen capacidad de responder más rápidamente a un cambio de circunstancias.

– Efectividad. Los funcionarios que trabajan localmente están más cerca de la mayoría de los problemas y oportunidades: saben realmente lo que esta sucediendo, y frecuentemente pueden concebir las mejores soluciones si cuentan con el apoyo de quienes dirigen la organización o institución de gobierno.

– Capacidad innovadora, que, según la evidencia empírica disponible, proviene principalmente de aquellos empleados del gobierno que están más cerca de la sociedad.

– Generación de mayor compromiso, productividad y motivación entre el personal de la institución local.

Lo que hace especial al sector ambiental con relación a otras esferas de la política es que, con frecuencia, los bienes y servicios derivados del cuidado y conservación de los ecosistemas son de naturaleza semipública.

La descentralización de la gestión ambiental ha sido propuesta como una de las estrategias más eficaces para aumentar la capacidad de la gestión pública con objeto de alcanzar un desarrollo más sostenible.

Con la puesta en marcha del Programa PROSOBO se ha querido actuar puntualmente en el aumento de las capacidades de los actores, en el empoderamiento de los mismos, la promoción de la competencia por los recursos públicos, al tiempo que se reconoce y se saca ventaja de las capacidades instaladas de algunas organizaciones que tratan el tema.

Esta decisión de permitir que las organizaciones de base diseñen e implementen sus programas con el financiamiento y control del gobierno central se ubica dentro de las tendencias de descentralización descriptas precedentemente en este apartado.

3- Modelo organizacional del PROSOBO

Los actores que intervienen en el programa son:

-El Ente Ejecutor que es la persona jurídica que la "SECRETARÍA" apruebe como responsable de la ejecución de uno o más Proyectos, y con el cual celebra el acuerdo. El Ente Ejecutor puede ser los gobiernos municipales, comunales y/o provinciales bajo cuya jurisdicción política se encuentre el núcleo poblacional beneficiario, como así también organismos autárquicos y organizaciones mixtas, organizaciones no gubernamentales, confesionales, cooperativas, organizaciones empresariales, sindicales, comunidades indígenas, universidades u otras que promuevan la participación comunitaria y que reúnan las capacidades exigidas por el "ProSoBo".

El ente ejecutor asume en plenitud la responsabilidad derivada del contenido técnico y de gestión del mismo, asume la total responsabilidad de la ejecución del Proyecto.

-El "ProSoBo" es conducido por un Coordinador General. Además, el programa cuenta con:

-Un Sector Evaluación de Proyectos, que efectúa las siguientes acciones:

a. Formular el análisis integral de cada una de las iniciativas traídas al "ProSoBo", proponiendo ajustes y mejoras si así correspondiere.

b. Proponer y difundir la adopción de soluciones técnicas u organizacionales comunes, recomendando la viabilidad de aquellas modificaciones que concurran a mejorar las prestaciones, abaratar costos y abreviar los plazos previstos.

c. Solicitar colaboración técnica a otras dependencias de la Secretaria según el tipo de proyecto cuando fuese necesario.

-El Sector Seguimiento y Control: tiene como responsabilidad primaria controlar y efectuar el seguimiento de la ejecución de los Proyectos en marcha, para que se cumplan las condiciones establecidas en el acto aprobatorio.

-Sector Legal, Administrativo y Financiero. El Sector Legal, Administrativo y Financiero tendrá como responsabilidad primaria asegurar que el ciclo financiero y administrativo de los Proyectos, opere en condiciones que faciliten su más eficiente concreción. Además, verifica el sistema de rendiciones de cuenta, estudia la viabilidad legal y administrativa, sistematiza y actualiza una base de datos; Formula la información estadística que haga al conocimiento, evolución y difusión del "ProSoBo".

El principal objetivo del "ProSoBo" es brindar asistencia técnica y financiera para la realización de obras de restauración y aprovechamiento sustentable de las masas forestales nativas y para incrementar el área forestada nacional, favoreciendo a comunidades rurales y contribuyendo a evitar su desarraigo. Asimismo, el "ProSoBo" intenta asegurar la sustentabilidad de las actividades forestales que promueva, mediante la autogestión y la organización y participación comunitaria, atendiendo a las particularidades de los núcleos de población alcanzados.

Las áreas temáticas de intervención y asistencia atendidas por el "ProSoBo" definidas son:

a) La restauración, enriquecimiento y aprovechamiento sustentable de masas forestales nativas.

b) El desarrollo y utilización de productos forestales no madereros.

c) El desarrollo y producción de viveros forestales regionales para especies nativas.

d) El desarrollo de actividades y/o emprendimientos sustentables relacionados con el bosque o insertos en él.

e) La plantación de cortinas forestales rompevientos.

f) La plantación de defensas forestales para protección de riberas.

g) La corrección de torrentes y ordenación de micro-cuencas mediante actividades hidrológico-forestales y pequeñas obras civiles.

h) La plantación y mantenimiento de bosques, arbolados y/o cordones forestales periurbanos con fines energéticos, recreativos, comunales y/o turísticos.

i) La recolección y acopio de leña con fines sociales.

j) La construcción de pequeñas obras de arte (puentes, alcantarillas, drenajes, etc.) necesarias para la ordenación y sistematización de los sitios elegidos.

.Las actividades a desarrollar por el "ProSoBo", son las siguientes:

a) La formulación de Módulos Estándar de intervención o Modelos Tipo de Proyectos.

b) El análisis de factibilidad y aprobación de las actividades propuestas.

c) La evaluación de la capacidad institucional y operativa del Ente Ejecutor propuesto.

d) La evaluación de la aptitud de las tierras a intervenir.

e) El establecimiento de Esquemas de Capacitación.

f) La organización de la provisión de plantines y promoción de Viveros Regionales.

g) La provisión de asistencia técnica y financiera.

h) El establecimiento y aplicación de sistemas de supervisión y monitoreo de las actividades desarrolladas.

i) El establecimiento y aplicación de sistemas de difusión de los resultados obtenidos.

Para cumplir los objetivos indicados, y con la premisa de maximizar la cobertura del "ProSoBo", la "SECRETARÍA" adopta alguna de las siguientes operatorias financieras, o una combinación entre cualquiera de ellas.

a) Subsidio directo – (Programa A). Representa un aporte de sumas no reintegrables por parte de la "SECRETARÍA", con cargo de rendición de cuentas.

b) Subsidio y aporte adicional – (Programa B). En el caso de conjunción de recursos locales o de otro origen adicionados al monto no reintegrable proveniente de la "SECRETARÍA", como los planes asistenciales de otras reparticiones de gobierno.

c) Subsidio y préstamo – (Programa C). En el caso de sumarse financiamientos provenientes de operaciones de préstamo de fuente multilateral al monto no reintegrable, los que estan regidos por las reglas de la respectiva operatoria y para el aporte no reintegrable, por el presente Reglamento.

Todo Proyecto aprobado ingresa a una cartera de Proyectos Financiables, correspondiendo a la Coordinación General, formular el orden de prioridad de cada operatoria

A partir de la firma del Acuerdo de Ejecución, la "SECRETARÍA" asume compromiso frente al Ente Ejecutor, y coloca al Proyecto en la fase de Ejecución.

El programa prevé promover actividades tendientes a la capacitación técnica y de gestión de recursos de modo que el PROGRAMA contribuya al fortalecimiento de la participación comunitaria en el ordenamiento, gestión y utilización sostenible de los recursos naturales.

La modalidad de trabajo es de carácter participativo e intercultural, justificada en la atención a la exigencia de transparencia y rigurosidad en el manejo de los fondos, se promoverá la adecuación permanente de los modos de operar, para que los mismos se ajusten en cada caso a las realidades locales y respondan equitativamente a las situaciones de las comunidades y pueblos asentados en los territorios.

En cuanto a la rendición de cuentas y el control, el Sector de Seguimiento del "ProSoBo" debe conocer sobre el desarrollo de la ejecución material del Proyecto, previniendo al Ente Ejecutor respecto de desvíos o atrasos que se registren. Según el reglamento, las rendiciones de cuentas se efectúan con periodicidad bimestral, salvo que se estipule otro régimen.

La Evaluación del Proyecto comprende el estudio de la viabilidad técnica, legal, ambiental, institucional y socioeconómica del Proyecto, de acuerdo a las normas que integran el Reglamento.

Durante la etapa de evaluación, la "SECRETARIA" puede requerir al solicitante que formule correcciones o añadidos, o bien proporcione la información o documentación respaldatoria o complementaria que se considere necesaria, concediéndose en todos los casos, plazos acordes a la complejidad y motivo de la requisitoria.

La aprobación de cada Proyecto es de decisión del SECRETARIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE.

En uso de las facultades conferidas por el Artículo 118 de la Ley N°24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a realizar un examen en el ámbito de la Secretaría de medio ambiente y desarrollo sustentable.

El objeto de la auditoria fue el examen de la gestión del Programa Social de Bosques con relación al aprovechamiento sustentable de las masas forestales nativas.

El Período auditado: julio 2002 – septiembre 2004

La auditoria se valió de los siguientes instrumentos:

Análisis de la normativa aplicable.

Relevamiento y análisis de documentación.

Entrevistas con los siguientes funcionarios:

– Director Nacional de Recursos Naturales y Conservación de la Biodiversidad.

– Director de Bosques Nativos.

– Coordinadora del Programa Social de Bosques.

– Personal del equipo técnico del Programa Social de Bosques.

– Coordinadora administrativa.

Entre las conclusiones de la auditoría se mencionaron :

En el transcurso de los seis primeros meses, se recibieron y analizaron 397 proyectos presentados por distintos Entes Ejecutores. Dado el cúmulo de proyectos presentados, el Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable dicto el 11 de marzo de 2003 la Resolución SAyDS Nº262 que suspende la recepción de proyectos orientados a buscar asistencia financiera del PROSOBO.

En oportunidad del lanzamiento del PROSOBO, en septiembre de 2002, y a fin de iniciar la recepción de proyectos, se formó un grupo de trabajo transitorio compuesto por personal de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, integrado por agentes de planta permanente y contratados pertenecientes a distintas áreas, conforme se especifica en la Disposición Nº 4 del 25 de septiembre de 2002 de la Dirección Nacional de Recursos Naturales y Conservación de la Biodiversidad, hasta tanto se creara la Unidad Ejecutora del PROSOBO en forma definitiva.

A partir del mes de agosto de 2004, la coordinadora designada decidió la incorporación de nuevos criterios de elegibilidad que asignan puntaje a los proyectos abiertos y en condiciones de ser financiados. El puntaje se asigna de la siguiente manera:

De los 174 proyectos pre-factibles de ser financiados, 39 no realizaron las modificaciones sugeridas por la Unidad Técnica del programa pasando a integrar la categoría de proyectos rechazados. Por lo tanto quedaron 135 proyectos factibles, situación que originó la apertura de 135 expedientes. De estos expedientes, 12 han sido archivados en razón de que el Ente Ejecutor, respecto de otros programas del Ministerio de Desarrollo Social, registraba deudas, falta de presentación de rendiciones o bien los objetivos del Ente Ejecutor no respondían a las áreas de

intervención y asistencia atendidas por el PROSOBO.

Las metas presupuestadas para el PROSOBO no fueron alcanzadas. Según el presupuesto 2002 la meta establecida para el Programa era de 420 proyectos promovidos.

Los expedientes verificados incluyen la descripción del problema o necesidad a resolver; el diagnóstico de la situación socio ambiental; la justificación y descripción del proyecto; las características de las tierras a intervenir y la ubicación del predio donde se llevan a cabo las actividades con la documentación de posesión o tenencia de las tierras; la disponibilidad de fuentes de abastecimiento de agua y la memoria técnica del proyecto que detalla: especificaciones técnicas, planos, beneficiarios, mano de obra a emplear e insumos.

4- Observaciones finales

De acuerdo a las conclusiones de la Auditoría, el PROSOBO no se articuló, durante el período auditado, con otras herramientas de política forestal nacional que permitan frenar el avance de la deforestación y a la vez promueva el ordenamiento territorial forestal.

– No se observó en la formulación general del programa la fijación de prioridades para

aquellos proyectos ubicados en las regiones forestales más afectadas por los procesos de

degradación y deforestación.

-Se comprobó que el presupuesto del programa presentó una subejecución con relación al crédito inicial en los ejercicios presupuestarios auditados.

– Las metas definidas para el programa en el presupuesto no fueron alcanzadas.

– La suspensión de recepción de nuevos proyectos redujo considerablemente las

posibilidades de alcanzar el objetivo del Programa.

– No se observó en los expedientes auditados la calificación otorgada -según los nuevos

criterios de elegibilidad- que determina el orden de prioridad para la asignación del

financiamiento, a pesar de existir la misma en poder de la coordinación del Programa.

– Los proyectos no contemplaron la utilización de indicadores que permitan evaluar el grado de cumplimiento de sus objetivos.

-Se evidenció la ausencia de un sistema de seguimiento y control en forma programada y periódica.

– Se evidenció la falta de conformación hasta la fecha de esta auditoría de la Unidad Ejecutora Nacional.

– No se realizó la publicidad de las actividades del PROSOBO mediante el detalle trimestral de los proyectos presentados, aprobados y con acuerdos de ejecución como establece el Reglamento.

Por lo tanto resulta necesario:

1. Enfocar los recursos del Sector a resultados concretos, a fin de atender las prioridades y estrategias definidas

2. Eliminar prácticas que no agreguen valor a la operación

3. Atender con calidad las necesidades de los usuarios

4. Dignificar al servidor público del Sector

5. Fomentar que los servidores públicos se conduzcan de acuerdo con un código de ética

Si bien se ha logrado avanzar en la organización del Sector y en la integración de personal comprometido con sus objetivos, la gestión ambiental todavía se enfrenta a la existencia de presupuestos limitados, ineficiencia y burocratismo en el ofrecimiento de servicios, insatisfacción de los servidores públicos, falta de indicadores que permita evaluar el desempeño del Sector tanto al interior como al exterior, entre otros.

Bibliografía

-Guevara Alejandro y Antonio Yúnez 2002. Informe de evaluación del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental ( PDIA 2002), mimeo. El Colegio de México A.C., México.

–http://www.ambiente.gov.ar/?idseccion=45, página web de Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

–  REGLAMENTO Y ORGANIZACIÓN DEL PROGRAMA SOCIAL DE BOSQUES    "ProSoBo", Página web de Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

-Aguilar, Villanueva "Estudio introductorio", EN Aguilar Villanueva, Luis (comp.)El estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrua, México, 1992.

-Lowi, Theodore"Políticas públicas, estudio de caso y teoría política", en Aguilar Villanueva, Luis (comp), La hechura de las políticas, Miguel Angel Porrua, México, 1992.

-Subirats, Joan, "Análisis de las políticas públicas y eficacia de la Administración", en Bañón, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.) La nueva Administración Pública, Alianza Universidad, Madrid, 1997.

• Bardach, Eugene,"Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas", en Aguilar Villanueva, Luis (comp.) Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Angel Porrua, México, 1993.
• Subirats, Joan, Análisis de las políticas públicas y eficacia de la Administración, Ministerio para las Administraciones Públicas,(p. 47-66 ), 1994.
• Lindblom, Charles, "La ciencia de salir de paso", en Aguilar Villanueva, Luis (comp.), La hechura de las políticas, Miguel Angel Porrua, México, 1992.
• Osborne y Garbler, La reinvención del gobierno (1995).
• Aguilar, Villanueva, Luis, "Estudio introductoria", en La implementación de las políticas, Miguel A. Porrua, México, 1993.
• Agranoff, Robert, "Las relaciones y la gestión intergubernamentales" en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comps.) La nueva Administración Pública, Madrid, Alianza.
• Guerrero Amparán, Juan Pablo, " La evaluación de políticas públicas: Enfoques teóricos y realidades en nueve países desarrollados", Gestión y política pública, vol. Cuarto, nº 1, México, primer semestre.1995
• Nirenberg, Olga et. Al. , Evaluar para la transformación. Innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales, Paidós, Bs As., 2000.

Autor:

Zarate, Yesica Ivone

Universidad Nacional de Quilmes

Maestría en Ciencias Sociales y Humanidades

Materia: Estado y Políticas Públicas

Profesor: Julián Bertranou.