Ponencia perspectiva del nuevo juicio de amparo, presentada por el Dr. Rodolfo Campos Montejo

Quiero iniciar mi intervención expresándoles que para mí es un honor estar en esta tierra de hombre ilustres como Don Guadalupe Victoria, destacada figura de la independencia y primer Presidente de México; Francisco Villa, considerado una de las figuras más importantes de la revolución mexicana; el gran muralista Fermín Revueltas; el extraordinario músico Silvestre Revueltas; grandes juristas como Don francisco González de la Vega y el Dr. José Ovalle Favela.

Tierra no solo de personalidades ilustres, sino también de gente franca, cálida y trabajadora, comprometida con el desarrollo de su estado y del país.

Pero también, es motivo de satisfacción estar en este evento y gozar de la gran anfitrionía de mis amigos del Poder Judicial del Estado y en particular del Dr. Apolonio Betancourt Ruíz, quien ha presidido con una gran visión de futuro con rumbo y ritmo los trabajos del honorable Tribunal Superior de Justicia; y que gracias a su decidido apoyo, ha sido posible la realización de este XX Congreso Mexicano de Derecho Procesal Civil.

Asimismo quiero extender mi gratitud a otro extraordinario amigo, el Dr. José Ovalle Favela por la invitación que me hiciera, para integrarme al Instituto Mexicano de Derecho Procesal Civil y por haberme propuesto como ponente en este magno evento.

Pepe, contar con tu amistad es un privilegio; por tus virtudes humanistas; pero también por ser uno de los más destacados procesalistas de la actualidad.

Estimados Congresistas:

Como todos sabemos el 06 de junio de 2011 se publicó una importante reforma a la Constitución en materia de amparo; reforma que tuvo dos grandes objetivos:

1º.- Generar una reforma integral al ordenamiento de control constitucional más importante de México; y,

2º.- Fortalecer, perfeccionar y consolidar a la corte como tribunal constitucional. A fin de concentrarse en la resolución de los asuntos de mayor importancia y trascendencia.

Enmienda que al ser debatida se estimó como la más trascendente al juicio de amparo que se ha realizado en en los últimos 25 años.

Reforma que entró en vigor el 04 de octubre del mismo año e incide fundamentalmente en el juicio de amparo, elevando a rango constitucional doce aspectos fundamentales:

1. La procedencia del amparo por violaciones a los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que México es parte.

2. El amparo adhesivo.

3. El interés legítimo y colectivo (se modifica el principio de parte agraviada).

4. El amparo por omisión o inacción de la autoridad.

5. El amparo contra actos de particulares

6. La declaratoria general de inconstitucionalidad de normas generales (modificó la formula otero o principio de relatividad de la sentencia; con excepción de las norma generales en materia tributaria).

7. La creación de los plenos de circuito.

8. La nueva forma de integrar jurisprudencias.

9. La afectación del interés general y la apariencia del buen derecho para la procedencia de la suspensión del acto reclamado.

10. La resolución de los juicios de amparo de forma prioritaria a solicitud del ejecutivo federal o de alguna de las cámaras del Congreso de la Unión, por razones de urgencia basada en el interés social o el orden público.

11. La obligación de resolver respecto de todas las violaciones procesales en el amparo directo, con la finalidad de que no puedan ser materia de conceptos de violación ni de estudio oficioso en un juicio de amparo posterior; y,

12. Se estableció que el cumplimiento sustituto de las sentencias de amparo podrá ser solicitado por el quejoso o decretado de oficio por la corte.

¿A que nos obligó esta reforma?

1º.- A estudiar los tratados internacionales.

2º.- A la creación de una nueva ley de amparo.

¿Cuáles fueron los artículos que comprendió esta reforma?

94, 103, 104 y 107 de la Constitución.

Es claro que la citada reforma impacta directamente a la administración de justicia, esencialmente en el juicio de amparo, en los aspectos que quedaron enunciados con antelación y en otros que la Ley reglamentaria incorpora y que más adelante expondré.

Pero también, se realizaron dos restantes reformas de alto calado como son:

1º.- La relativa a la reforma penal publicada el 18 de junio de 2008 que establece el nuevo sistema de justicia penal acusatorio y oral; y,

2º.- La realizada en materia de derechos humanos publicada el 10 de junio del 2011 que establece:

a) El reconocimiento de los derechos humanos;

b) El principio pro persona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, en aquellas que favorezcan y brinden mayor protección al titular del derecho humano;

c) La obligación de observar los tratados internacionales firmados por el estado mexicano; y,

d) Que toda norma relativa a derechos humanos se deberán "interpretar" a la luz de la propia constitución y de los tratados internacionales.

Sin duda las tres constituyen un cambio sin precedentes y ya son consideradas las de mayor impacto en el orden jurídico mexicano, todas enfocadas a mejorar el acceso y la impartición de justicia e implican para los órganos jurisdiccionales cambios profundos, normativos, estructurales, culturales, organizacionales y de infraestructura.

Para poner en contexto el tema asignado, compartiré con ustedes algunas reflexiones, sobre los medios de control y en especial del juicio de amparo; para luego abordar en razón del tiempo de que dispongo sólo (3) de la más importantes modificaciones introducidas a la nueva Ley de Amparo.

Históricamente el amparo es el instrumento de control constitucional más importante de nuestro sistema jurídico, pero no el único, pues existen otros sistemas de defensa como son:

Ø Las Controversias constitucionales (art. 105 C. fracción I y II).

Ø La acción de inconstitucionalidad (art. 105, fracción II de la C.).

Ø El juicio para la protección de los derechos políticos- electorales del ciudadano (art. 99 C.).

Ø El juicio de revisión constitucionalidad electoral (.art. 99 C.)

Ø El sistema no-jurisdiccional de la defensa de los derechos humanos. (art. 120B y 105, fracción II, inciso G C.)

Ø El juicio de responsabilidad política. (109 y 110 C.)

Ø La declaratoria de procedencia. (111 y 112 C.).

Los medios de control constitucional los podemos definir como los instrumentos con los cuales se busca mantener o defender el orden creado por nuestra Constitución.

Es un sistema de vigilancia que asegura la observancia del sistema jurídico, la vigencia de la libertad y de los derechos fundamentales del ser humano.

Su función es evitar que el poder público sobrepase a la norma jurídica, es decir, que se respeten las limitaciones establecidas; afín de evitar el abuso del poder.

De todos esos medios, sin duda sigue siendo y por mucho el amparo el mecanismo más eficaz y de mayor arraigo en el pueblo mexicano; dado para evitar hace más de 157 años los actos arbitrarios en perjuicio de los derechos fundamentales de los gobernados.

Surge su vocablo general en la Constitución Yucateca de 1841 y desde entonces se ha popularizado tanto en su denominación, que la gente lo maneja con familiaridad y soltura en todos los estratos sociales y en todas partes, así que cuando advierten un abuso grave de sus derechos el agraviado de inmediato dice "me voy amparar", "estoy amparado", "me voy al amparo", etc.

Es claro que de nada servirían esos derechos universales, si no existiese el mecanismo adecuado en la constitución para hacerlos efectivos, a través de los instrumentos jurisdiccionales previstos en la propia Ley Suprema.

En el caso concreto, los artículos 103 y 107 de la Constitución que entró en vigor el 10 de enero de 1936, prevén tal circunstancia.

La reforma Constitucional del 06 de junio de 2011 influyó notoriamente para generar una transformación de nuestro juicio de amparo; dando lugar a la iniciativa presentada ante la cámara de origen, que en este caso fue la de senadores el 15 de febrero de 2011.

El 12 de febrero de 2013, fue aprobada la nueva ley de amparo ante el pleno de la cámara de diputados.

El 20 de marzo de ese mismo año hizo lo mismo la cámara de senadores.

El 02 de abril de 2013 el ejecutivo la publicó en el Diario Oficial de la Federación; con lo cual se abrogó la ley de amparo que había estado vigente a partir del 10 de enero de 1936, esto es 77 años.

La nueva ley comprende alrededor de 46 novedades, 2 supresiones y se agregaron 37 artículos (la anterior tenía 234 artículos y la nueva tiene 271).

Sería presuntuoso de mi parte afirmar que esas 46 modificaciones o novedades son todas, pues seguramente estudiosos de la materia, podrán encontrar más, al igual que las 2 supresiones que alcancé a detectar; sin embargo, aprovecharía este espacio para compartir con ustedes solo 4 de las que más impactan, mayor debate generan y más estudios exigen.

Ello con el afán de respetar el tiempo de mis compañeros panelistas y de todos ustedes; y ajustarme al que se me ha asignado.

Pues bien, dichos temas son:

1. La procedencia del amparo indirecto cuando el quejoso aduzca violación al interés legítimo ya sea individual o colectivo (art. 5, fracción I, L.A.).

2. La procedencia del amparo indirecto por omisión de autoridad (art. 107, fracción II, L.A.).

3. El reconocimiento como autoridad responsable al particular que actúe en ejercicio de funciones otorgadas por una ley general; o que haga funciones equivalentes a los de una autoridad (art. 5, fracción II, L.A.).

LA PROCEDENCIA DEL AMPARO INDIRECTO CUANDO EL QUEJOSO ADUZCA VIOLACIÓN AL INTERÉS LEGÍTIMO YA SEA INDIVIDUAL O COLECTIVO

(ART. 5, FRACCIÓN I, L.A.).

Hasta antes de la entrada en vigor de la nueva Ley de Amparo, para la procedencia de la acción era necesario tener interés jurídico; entendiéndose éste, como el derecho que tienen las personas para acudir a los tribunales cuando se les ha afectado un derecho público subjetivo del cual son titulares.

El artículo 73, fracción V de la anterior Ley, disponía que el juicio de amparo era improcedente contra actos que no afectaran el interés jurídico del quejoso, interés que consiste en la facultad de un sujeto (gobernado) para exigir de otro (autoridad) una acción u omisión concreta, protegida directamente por el derecho objetivo.

Para que exista interés jurídico se requiere:

Ø La existencia de un derecho establecido en una norma jurídica,

Ø La titularidad de ese derecho por parte de una persona,

Ø La facultad de exigencia para el respeto de ese derecho;

y,

Ø La obligación correlativa a esa facultad de exigencia.

Ante tan estricto principio (interés jurídico), y partiendo de la experiencia del derecho administrativo, con acierto se ha incorporado a la nueva ley de amparo la institución del interés legítimo que puede ser individual o colectivo.

Con esta nueva figura, una persona o una colectividad podrán hacer valer su pretensión de amparo cuando aduzcan ser titulares de un interés legítimo derivado de la afectación que a su esfera jurídica le provoque un acto que viole su derecho humano, en virtud de su especial situación frente al ordenamiento jurídico.

¿Cuáles son algunas de las características para establecer que existe interés legítimo?

Ø Que el acto reclamado cause un perjuicio o afectación al quejoso de carácter cualificado, actual, real, jurídicamente relevante, concreto y no potencial o hipotético.

Ø Que el peticionario del amparo haya sufrido una afectación por una norma, acto u omisión que se estiman violatorios de los derechos humanos reconocidos en nuestra Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

Ø Que el acto de autoridad le cause un perjuicio o le pueda generar un beneficio en su situación real.

Ø Que aunque exista una afectación indirecta a la esfera jurídica del quejoso, ello puede afectarle en sus derechos fundamentales.

Ø Que de prosperar la acción, exista un beneficio jurídico a favor del quejoso, por hallarse en una situación especial, derivado de una norma que establezca un interés difuso en beneficio de una colectividad a la que pertenece.

Ø Que la anulación del acto le produzca efectos en su esfera jurídica.

Ø Que el tercero interesado pueda obtener un beneficio mediato o inmediato con el acto de autoridad; y,

Con el interés legítimo individual o colectivo se abre la puerta para la procedencia de los llamados amparos colectivos a través de los cuales dos o más personas se podrán ostentar como quejosos por considerarse afectados en sus derechos tales como:

Ø Patrimonio histórico y artístico,

Ø De desarrollo humano,

Ø Ambientales,

Ø Sociales,

Ø Agrarios,

Ø De consumidores;

Ø Urbanísticos,

Ø Estéticos,

Ø De comodidad,

Ø Que afecten los intereses de la colectividad como la venta de un parque por la autoridad, etc.

¿Qué buscó el legislador con esta nueva figura?

Ø Permitir el acceso a la justicia a otros tipos de reclamos cuando se afecten los derechos humanos de las personas.

Ø Abrir nuevas posibilidades de impugnación.

El interés legítimo, es una figura intermedia entre el interés jurídico y el interés simple; no es una acción popular, y su presupuesto estriba en que existe una norma que impone una conducta determinada y obligatoria a la autoridad administrativa y ésta no la cumple, generando una afectación legitima hacia el gobernado, aunque no sea titular de un derecho subjetivo. Le corresponderá acreditar al quejoso que existe un derecho afectado que tiene que ver con situaciones reales y actuales en ese momento.

Tres casos concretos donde se aduce interés legítimo colectivo y que se están litigando en la vía de amparo indirecto merecen la pena ser comentados:

1º.- El interpuesto por un grupo de abogados que se denominan "Plan estratégico de Juárez", y más de 1600 ciudadanos; y,

2º.- El de los ex presidentes municipales Francisco Barrio Terrazas, Ramón Galindo Noriega, Gustavo Elizondo Aguilar y Jesús Alfredo Delgado Muñoz.

En ambas demandas los conceptos de violación son similares, se argumenta que se van a destinar recursos públicos afectando al erario municipal, para brindarles escoltas al actual presidente municipal y su familia, así como al director de seguridad pública, materialmente de por vida, lo cual no tiene fundamento en ninguna ley, y que solo tiene sustento en un acuerdo de los integrantes del cabildo a favor del alcalde y el titular de la policía; y,

3º.- El que promovieron los productores de limón del Estado de Colima contra actos del gobernador y el congreso del estado por su omisión en el cumplimiento de otorgar $10,000.00 por hectárea en un acuerdo aprobado el 29 de enero del año 2013.

La organización de limoneros está conformada por más de 2600 productores y el apoyo que reclaman es para atacar un insecto que afecta a esas plantaciones.

LA PROCEDENCIA DEL AMPARO INDIRECTO POR OMISIÓN DE AUTORIDAD

(ART. 107, FRACCIÓN II, L.A.).

En la hipótesis del artículo 107, fracción II, de la Ley de Amparo, el legislador estableció lo que hoy ya se conoce como el amparo por omisión de autoridad, lo que permite promover la acción de amparo, cuando el quejoso atribuya a la autoridad responsable una violación a sus derechos fundamentales, producto de su falta de acción; esto es, la autoridad es omisa en el cumplimiento de una obligación que le impone la ley o las normas internacionales de derechos humanos.

En este caso, cualquier persona que sea víctima directa de una afectación o aduciendo interés legítimo, podrá reclamar dicha omisión.

Ejemplo cuando un organismo descentralizado federal, estatal o municipal, no cumple con las facultades y deberes que le impone la ley de la materia. Aquí el quejoso deberá primero presentar un escrito a la autoridad donde le mencione cuáles son sus omisiones y pedir la respuesta en tiempo breve, para que con esa base se pueda acudir al amparo.

En este sentido el término para la interposición de la demanda no corre, puesto que la abstención de actuar por parte de la autoridad, que es lo que produce el perjuicio, no se consuma en un solo evento, sino que se prorroga en el tiempo de momento a momento.

Con esta nueva figura se busca que la autoridad que no cumpla con su responsabilidad de ejercer las facultades que le son conferidas, se le pueda obligar a ello por la vía jurisdiccional, cuando esa omisión sea violatoria de los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución.

Se trata de conceder el amparo cuando la violación sea producto de una omisión o falta de acción, llamada afectación pasiva, de tal forma que con ello se cierra la puerta a la impunidad cuando las autoridades dejan de cumplir con su responsabilidad.

Se estima que con esta reforma, temas controversiales como:

Ø El derecho a un medio ambiente adecuado consagrado en el artículo 4º constitucional;

Ø Acuerdos internacionales ambientales y de derechos humanos de los que México es parte.

Ø Derechos como la vida, la salud, la educación, la vivienda podrán ser tutelado a través del juicio de amparo.

Ejemplos claros de amparos por omisión de autoridad son:

Ø Cuando no se emite el laudo, sentencia o resolución dentro del término previsto por la legislación de la materia.

Ø El amparo en revisión 476/2013 resuelto por la 1°

Sala de la SCJN, en el que se determinó ejercer facultad de atracción para conocer la revisión planteada.

El acto reclamado fue la omisión del Procurador General de Justicia de investigar de oficio hechos que pueden constituir diversos delitos que afectan al erario público, la administración pública y al pueblo de Guanajuato en la aplicación irregular de recursos públicos para la compra de terrenos para el proyecto de una nueva refinería de petróleos mexicanos; y,

Ø El amparo concedido el 05 de marzo de este año, por el juez 8° de Distrito en materia administrativa en el Distrito Federal a favor de una menor víctima de buling porque las autoridades educativas "no adoptaron las medidas necesarias para proteger su integridad".

La protección de la justicia federal fue contra las omisiones de las autoridades educativas que toleraron el acoso escolar a una niña de primaria.

SE RECONOCE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD RESPONSABLE AL PARTICULAR QUE ACTÚE EN EJERCICIO DE FUNCIONES OTORGADAS POR UNA LEY GENERAL; O QUE HAGA FUNCIONES EQUIVALENTES A LOS DE UNA AUTORIDAD

(ART. 5, FRACCIÓN II, L.A.).

La nueva ley establece que los particulares serán considerados como autoridades responsables y tendrán esa calidad cuando actúen en ejercicio de funciones otorgadas por una ley general; o que hagan funciones equivalentes a los de una autoridad; o los que con independencia de su naturaleza formal incidan en la situación jurídica del gobernado, de manera unilateral y obligatoria (5º fracción II).

Con esta reforma se abre la puerta, para que los particulares sean considerados como autoridades responsables y partes en el juicio de amparo.

Esto fue un tema de amplia discusión en el Congreso de la Unión y se consideró acertado agregar esta figura, pues es una realidad que los particulares violentan derechos humanos cuando realizan actos equivalentes a los de una autoridad, cuyas funciones están determinadas en la ley.

Ahora se podrá interponer la acción de amparo cuando se señale que un particular está violando derechos humanos en perjuicios del quejoso mediante actos que crean, modifiquen, extingan u omitan realizar situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria.

Tres aspectos fundamentales que se deben de considerar para saber en qué casos se podrá estimar a un particular como autoridad para efectos del juicio de garantías son:

Ø Que el acto en cuestión afecte derechos humanos del peticionario del amparo;

Ø Que ese acto se hubiese desplegado con motivo del desempeño de una función otorgada por una norma general.

Ø Que se realicen actos equivalentes a los de autoridad (dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar un acto que cree, modifique o extinga situaciones jurídicas de forma unilateral y obligatoria, u omita el acto que de realizarse, crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones)

Nos ilustra en el tema dos casos:

Ø La demanda de amparo promovida el 2 de julio de 2013 por una quejosa contra la negativa del hospital STAR MEDICA, de entregarle copia íntegra de su expediente clínico.

Ø La resolución del tribunal colegiado de circuito en Materia Administrativa, con sede en Toluca, emitido el 6 de agosto de 2013 a través de la cual revocó la negativa del décimo tercer juez de distrito, de admitir la demanda de amparo del abogado Luis Rodrigo Iglesias Campos, quien la interpuso contra el rechazo de la Universidad Anáhuac -particular- de seguirlo teniendo como alumno en la maestría de derecho privado, por supuesta falta de pago de colegiatura; y una vez admitida la demanda, el 16 de ese mes, el juez le otorgó la suspensión para que siga recibiendo sus clases.

Con la procedencia del amparo contra particulares se reconoce que los derechos humanos tienen incidencia, eficacia o fuerza vinculante en las relaciones entre particulares, sobre todo cuando afecta los derechos, libertades o los bienes jurídicamente protegidos por la constitución en perjuicio de otras.

Con esto se supera el anterior criterio, de que los particulares no violaban garantías individuales hoy conocidas como derechos humanos, sino que cometían delitos o incumplían obligaciones, de tal forma que si un particular violaba una ley se le denunciaba o se le demandaba, pero nunca se utilizaba el amparo en cuestión.

Cabe señalar que en el derecho comparado este tema no es nuevo, pues la mayoría de los países de América Latina admiten en alguna forma la acción de amparo contra particulares (Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras).

De todo lo expuesto podemos establecer las siguientes:

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La reforma Constitucional en materia de amparo de nuestra Ley Suprema, publicada el 06 de junio 2011, generó una nueva ley y no simples reformas; ley reglamentaria que fue producto de una reflexión profunda, razonada y que recogió múltiples aportaciones de litigantes, jueces, legisladores y académicos con el fin de consolidar un nuevo ordenamiento que garantice el acceso a la justicia y la tutela de los derechos fundamentales.

Es una modificación integral al juicio de amparo, cuyo propósito fue revitalizar y perfeccionar esta institución después de 172 años de existencia.

SEGUNDO.- De la reforma constitucional se derivaron a mi muy particular juicio 12 temas fundamentales, mismos que ya fueron enunciados al inició de esta plática.

TERCERA.- La nueva ley refleja el espíritu de la reforma constitucional, mantuvo en lo general la estructura tradicional de la anterior y solo se introdujeron modificaciones en algunos lugares por razones de integración lógica o cronológica.

CUARTO.- Con esta nueva legislación quedó abrogada la Ley de Amparo publicada el 10 de enero de 1936; misma que tardó 77 años en vigor.

QUINTO.- Con las modificaciones a los artículos 1° y 103 constitucionales, esta institución sufre una transformación de fondo y, ha pasado de ser un juicio de garantías, a un juicio protector de los derechos fundamentales.

SÉPTIMO.- Con relación al procedimiento lamentablemente no se advierte cambio substancial alguno, pues se sigue la misma estructura de la ley anterior.

Señoras y Señores Congresistas:

¿Cuál es la perspectiva o punto de vista que podemos considerar respecto de la nueva ley de amparo?

Podemos afirmar que se ha dado un avance significativo, en el fondo, pero no suficiente en la forma, pues su principal omisión fue que el legislador no logró plasmar que la acción de amparo y su procedimiento dejara de ser elitista, pesado, complejo, lleno de trampas procesales, de tecnicismo que lo hacen y siguen haciéndolo inaccesible y caro para la mayoría del pueblo mexicano.

Volvió a quedar igual con el mismo procedimiento y con una serie de improcedencias que no solo fueron reducidas, sino por el contrario aumentados de 18 a 23; sin contemplar mecanismos sencillos que verdaderamente garanticen a las mayorías, a los más necesitados un pleno acceso a la justicia constitucional, en especial a los sectores con menos recursos económicos.

A como quedó se seguirá requiriendo de los servicios profesionales de abogados altamente especializados para su tramitación; que lamentablemente, que en esta oportunidad histórica, no se haya atrevido el legislador hacer de la única vía con la que cuenta la población mexicana un juicio pronto, expedito, accesible, eficaz y efectivo; limitando el acceso a la justicia a millones de mexicanos.

Que lamentable, que como la novela de Giuseppe Tomasi: "el gato pardo", obra maestra de la literatura italiana; todo cambió para seguir igual en este importante aspecto, muy pero muy alejado de una justicia económica, práctica y oportuna ante los abusos de poder; no acorde con los legítimos reclamos de nuestra sociedad que hoy más que nunca exige acceso pleno y efectivo a la justicia, que son retos inaplazables en los tiempos que vivimos.

Pues de nada sirve la consagración de los derechos fundamentales en la constitución, sin un mecanismo de defensa lo suficientemente accesible en la vida real y a la mayoría del pueblo mexicano.

Sin embargo no todo debe ser pesimismo, en el derecho, lo ideal no siempre es posible, pero siempre es posible seguir tratando de buscar que las leyes, las mejoras leyes, sean aquella que en lo posible se acerquen más a lo ideal.

Autor:

Rodolfo Campos Montejo

DURANGO NOVIEMBRE DE 2014