Construcción de sistemas locales de atención a la violencia familiar y sexual, en Ayacucho-Perú

ANTECEDENTES

En el marco del Convenio específico entre el Reino de Bélgica y la República del Perú; teniendo como instituciones de Co-gestión al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social– MIMDES, a través del Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) y a la Cooperación Técnica Belga(CTB), se ejecuta el "Programa integral de lucha contra la violencia familiar y sexual en Ayacucho"( PILVFS), con el objetivo específico de diseñar y establecer sistemas locales que permitan la prevención, atención y protección de los casos de violencia familiar y sexual de mujeres, niños, niñas y adolescentes en Ayacucho, para lo cual opera, a través de su Equipo de Asistencia Técnica-AT, como "gestor político", a fin de alcanzar la sinergia entre instituciones comprometidas en la reducción de la VFS , en las 11 provincias ayacuchanas.

La limitada articulación de las intervenciones públicas y privadas a nivel nacional, regional y local, ha sido un factor que ha mermado la capacidad del Estado para una efectiva Prevención, Atención y Protección de casos de Violencia Familiar y Sexual (VFS) en el Perú. Por esta razón, en un entorno político de énfasis en la descentralización , el MIMDES, en su condición de ente rector del Estado Peruano en la lucha contra la VFS, a través del PNCVFS, lidera la concertación interinstitucional, en el marco de un Sistema Nacional Descentralizado de Atención – SNDA a ser implementado, en el cual las diferentes autoridades de los Gobiernos sub nacionales deberán asumir una mayor y mejor coordinación, a fin de contribuir eficiente y eficazmente a la reducción de la VFS.

Particularmente en Ayacucho, la realidad nos demuestra que, pese a los esfuerzos institucionales por estructurar procesos de coordinación y articulación para la prestación de servicios integrados e integrales de Atención a la VFS, aún se observan muchas deficiencias. Por ello, la asistencia técnica del PILVFS-II, es fortalecer las capacidades de las Gerencias de Desarrollo Social del Gobierno Regional y de los Gobiernos Municipales. Además, una serie de actores institucionales del Estado, involucradas en la lucha contra la VFS (Policía, Ministerio Público, Poder Judicial, Ministerio de Salud, Centros de Emergencia Mujer-CEM/MIMDES, UGEL-Ministerio de Educación, Defensoría del Pueblo, etc.); autoridades locales, en particular Regidores; autoridades comunales, jueces de paz, etc. , son beneficiados de las acciones del Proyecto.

En ese Panorama de actores organizacionales, el PILVFS asume el rol de ente facilitador y movilizador, que no reemplaza a esas instituciones, sino que las fortalecerá en el ámbito de sus roles, competencias, responsabilidades y propósitos. Su papel es apoyar su articulación y esfuerzo mutuo, a fin de que asuman un papel activo en la construcción de un eficiente Sistema Articulado de Prevención y Atención a la VFS, en los niveles local, regional y nacional.

Con muy pocas experiencias nacionales e internacionales para guiar el esfuerzo de construir Sistemas Locales de Atención a la VFS, entre los años 2004 y 2007, se ejecutó la Primera Fase del PILVFS, en las provincias de Huamanga, Huanta, La Mar y Vilcashuamán. Al final de esta primera fase se hizo necesario sistematizar el modo cómo operan las autoridades que atienden la Violencia Familiar y Sexual. Los resultados de este trabajo están contenidos en el Documento "Sistematización de los Modelos de Atención a la Violencia Familiar y Sexual existentes en las Zonas Urbanas y Rurales de Ayacucho" publicado en abril del 2007, cuya importancia radica en que contiene sistemáticamente las experiencias del PILVFS I, en respuesta a la urgencia en un modelo de atención integral a la Violencia Familiar con participación de las instituciones vinculadas con el tema.

En la actual Segunda Fase del PILVFS (2008-2011), desde abril del 2009, se vienen realizando talleres y otros eventos participativos, en Huamanga, Huanta, La Mar, Cangallo, Fajardo, Huancasancos, Vilcashuamán, Parinacochas, Paucar del Sara Sara, Sucre y Lucanas, con el objetivo de establecer construir un Sistema de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y Sexual, en cada una de estas provincias, cuyos resultados han sido sistematizados en el documento " Construcción de Sistemas Locales de Prevención y Atención a la Violencia Familiar Y Sexual , en Ayacucho"

Como vemos, el PILVFS tiene una experiencia conceptual, metodológica y operativa en el diseño y establecimiento de Sistemas Provinciales de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y Sexual, en Ayacucho, y el presente documento pretende sistematizar los conceptos, enfoques y experiencias que han tenido lugar en el proceso de construcción de estos sistemas.

Sistematizar experiencias, significa entender por qué un proceso se está desarrollando y entender e interpretar lo que está aconteciendo, a partir de un ordenamiento y reconstrucción de lo que ha sucedido. Por lo tanto, en este documento hacemos un ordenamiento de los conceptos, enfoques, informaciones de experiencias y hechos nacionales e internacionales, que han intervenido en el proceso de construcción dichos sistemas en Ayacucho, para comprenderlo, interpretarlo y así aprender de nuestra propia práctica, compartir nuestros aprendizajes con otras experiencias similares, y para contribuir al enriquecimiento de la teoría y los esfuerzos institucionales de generar e implementar políticas públicas, relativas a la VFS.

Con este documento, el PILVFS pretende contribuir a disminuir el riesgo de que las instancias de emisión de políticas, planeación, formulación y ejecución de nuevos programas y proyectos relacionados con la lucha contra la VFS, cumplan su función con un alto grado de error estratégico y escaso impacto.

BASES CONCEPTUALES Y ENFOQUES PARA ABORDAR EL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA FAMILIAR Y SEXUAL

En este Capítulo se exponen los conceptos y enfoques que sustentan la construcción de sistemas, para la prevención y atención de la VFS.

I.1. DEFINICIÓN Y ENFOQUE DE SISTEMAS

La teoría general de sistemas (TGS) surgió con los trabajos del biólogo alemán Ludwig von BERTALANFFY, publicados entre 1950 y 1968, en el intento de lograr una metodología integradora para el tratamiento de problemas científicos. El concepto de sistema pasó a dominar las ciencias, y principalmente, la administración.

Por definición un Sistema es: "un conjunto de entidades caracterizadas por ciertos atributos, que tienen relaciones entre sí y están localizadas en un cierto ambiente, de acuerdo a un cierto objetivo común", o "un conjunto de elementos interdependientes e ínter actuantes"; o "un grupo de unidades combinadas que forman un todo organizado y cuyo resultado (output) es mayor que el resultado que las unidades podrían tener si funcionaran independientemente" (1). Es decir, la palabra "sistema" tiene muchas connotaciones, y su definición depende del interés con el que se pretende analizarlo. Por lo tanto, es una cuestión de enfoque.

El enfoque de los sistemas es una manera de enfrentar un problema que toma una amplia visión, que trata de abarcar todos los aspectos, que se concentra en las interacciones entre las partes de un problema considerado como "el todo". Es un enfoque integral porque se tiende hacia el análisis de la totalidad de los componentes o aspectos bajo estudio y de sus interrelaciones. No aborda un aspecto específico del sistema sin abordar previamente sus objetivos y principales características. Este enfoque ha sido usado por las ciencias físicas, biológicas y sociales, y es el marco de referencia para la integración de la teoría organizacional moderna

Bajo el enfoque sistémico, totalidad de un fenómeno no es igual a la simple suma de sus partes (enfoque cartesiano), sino algo diferente y superior y de la interrelación de dos o más partes resulta en una cualidad emergente que no se explica por las partes consideradas separadamente. Por lo tanto, cualquier estimulación en cualquier unidad del sistema afectará todas las demás unidades, debido a la relación existente entre ellas. El sistema siempre reaccionará globalmente a cualquier estímulo producido en cualquier unidad. Es decir, la verdadera estructura de un sistema es la red de relaciones entre los elementos. Consecuentemente el análisis de estas relaciones es esencial para comprender la evolución del sistema. (2).

Las actuales modificaciones profundas, como resultado de la acción humana sobre los equilibrios ecológicos, económicos y sociales, han desencadenado problemas de gran magnitud, que afectan sistemas cada vez más complejos, con crecientes interconexiones e influencias recíprocas. Esta aparición de múltiples problemas y conflictos son difíciles de abordar con enfoques tradicionales, y los intentos de soluciones fragmentarias, basadas en paradigmas cartesianos, son inoperantes.

I.2. ENFOQUE SISTÉMICO PARA EL ABORDAJE DEL PROBLEMA DE LA VIOLENCIA FAMILIAR

El proceso de aprendizaje sistémico y el nuevo contexto social complejo, permiten percibir y aceptar que el abordaje del fenómeno de la Violencia debe ser cada vez más reformulado, avanzando desde una visión simplificadora y de explicaciones mono causales, hacia una comprensión de mayor complejidad estructural. Es decir, la violencia contra las mujeres no se puede atribuir a una sola causa, es un problema que obedece a factores sociales, psicológicos, legales, culturales y biológicos.

Como vemos, la Violencia Familiar es compleja y se deriva de múltiples factores, para erradicarla hay que desarrollar medidas de intervención orientadas a abordar todas las dimensiones, partiendo del marco normativo e instrumentos de políticas públicas y de un marco conceptual adecuado a las particularidades de la problemática, con una visión integral y multisectorial, con acciones de prevención, atención y protección . (3).

En relación con lo dicho, uno de los desarrollos conceptuales usados para dar cuenta de la complejidad de la violencia e intentar una aproximación integral y holística, bajo el enfoque sistémico, para desarrollar medidas de erradicación, es el llamado "Modelo Ecológico" recomendado por especialistas en el tema y descrito en dicha guía de intervención (4) . Este modelo procede del ámbito de la ecología humana(5), trata de integrar explicaciones causales de diversas órdenes proporcionadas por diversas disciplinas a partir de la idea, de que los seres humanos se encuentran inmersos en un conjunto de relaciones que pueden ser miradas como sistemas o ecosistemas que se contienen los unos a los otros. Así este orden de relaciones tendrá al individuo al centro con sus relaciones más inmediatas como los de su pareja o familia, seguidas por las de su comunidad, barrio o lugar de trabajo y en un lugar más amplio por el contexto social mayor al que pertenece país, cultura etc.

En la práctica estas características conceptuales permiten:

Realizar un esfuerzo para asumir una comprensión compleja y multi causal de la violencia.

No sólo aproximarse a explicaciones causales, sino decidir sobre orientaciones de prevención y políticas públicas.

Integrar las explicaciones elaboradas desde distintas disciplinas.

No pretende constituirse en un conocimiento universal. Exige para su aplicación la mayor cantidad y calidad de conocimiento local relativo a la sociedad y a la cultura sobre la cual se trabaja y al mismo tiempo permite el diálogo.

Como vemos, el problema de la violencia contra las mujeres es de tal complejidad que su solución requiere de políticas y acciones coordinadas estratégica e intersectorialmente con la participación tanto del Estado como de la sociedad civil. Por ello el PILVFS sustenta su actuación, en un modelo sistémico de atención integral a la violencia familiar con participación de las instituciones vinculadas con el tema. Este se viene construyendo en el camino, en función a las características de las zonas urbanas y rurales en Ayacucho.

De acuerdo con dicho Modelo, se denomina Sistema de intervención Local, al abordaje integral y articulado en cada nivel territorial- departamental, provincial, distrital y/o comunal- donde la Prevención, Atención y Protección de la violencia familiar y sexual, se constituyen en componentes o sub sistemas estratégicos del Sistema Local, entre los cuales se da una interacción dinámica, dado que por ejemplo, cuando se está desarrollando el proceso de atención a la víctima, al brindarle la información de las causas y consecuencias de la violencia se están dando medidas de prevención para futuras agresiones; cuando se dan medidas de protección, también se está dando medidas de prevención, por lo tanto son componentes del sistema que están íntimamente relacionados.

En este sentido, PILVFS busca la articulación institucional, desde lo nacional, regional y local, a fin de lograr colocar el tema en la agenda pública, transversalizar políticas de lucha contra la VFS, y mejorar la calidad y cobertura de atención y prevención. Y el efecto sostenido o persistencia de sus logros, esta en dependencia directa de la configuración de las organizaciones participantes, de su estabilidad y de su capacidad de adaptación.

Toda víctima de violencia pertenece a una red formal o informal (sistemas) de relaciones personales, sociales e institucionales, que se desarrollan en un determinado Territorio (Distrito, Provincia, Región, País). En este sentido, es necesario entender que, la ruta crítica que sigue una Mujer afectada por la Violencia, una vez que "rompe su silencio" es un proceso complejo, debido a la cantidad de factores que impulsan o inhiben a ella a buscar ayuda, entre ellos: la información, el conocimiento, sus percepciones y actitudes, los recursos disponibles, su experiencia previa, la valoración sobre la situación y los apoyos u obstáculos sociales e institucionales encontrados. De hecho, las mujeres transitan por múltiples rutas e itinerarios antes de encontrar una solución definitiva en su entorno social e institucional. Por lo tanto, resulta ineludible dar especial atención a cuestiones organizacionales e institucionales.

De acuerdo con Douglas NORTH (1994) (7), Las instituciones son las reglas de juego en una sociedad y estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. Pero, no hay institucionalidad sin organizaciones. Tal como indica Manuel CASTELLS (8), las formas de organización no se desarrollan en un vacío social: tienen sus raíces en las culturas y las instituciones. A la sociedad actual se le denomina sociedad del conocimiento o sociedad de las organizaciones, porque los conocimientos no producen nada por sí mismos, y sólo pueden volverse productivos cuando se integran a una tarea organizacional.

En contraste con la visión cerrada, mecanicista (cartesiana) (9), la teoría de los sistemas habla de estructuras abiertas, donde los individuos interactúan entre sí y con el ambiente, para el intercambio de recursos para su subsistencia y progreso. Esta permite hacer una aproximación a una representación figurativa de las organizaciones, haciendo referencia a las interacciones dinámicas que efectúan los sujetos entre sí y con otros, en diferentes niveles contextuales (sub sistemas y sub parasistemas), dando lugar a una estructura holística..

El PILVFS II tiene como aliados y como población objetivo a instituciones y organizaciones, y sus efectos sostenidos están condicionados por la capacidad de rendimiento de estas, para enfrentar el Problema de la VFS. Por lo tanto, una forma de aplicación práctica del enfoque sistémico es considerar a una organización como un "Sistema Abierto" que para ser exitosa debe estar en interacción y equilibrio dinámico con su medio externo, en el que hay también otras organizaciones.

Los nuevos enfoques y métodos de producción de bienes y servicios de las organizaciones, privilegian, cada vez más, los conceptos sistémicos de desarrollo organizacional, con una institucionalidad proactiva que vincula los esfuerzos de todos los protagonistas, disponiendo de nuevas técnicas y herramientas participativas de gestión.

En consecuencia, podemos indicar que el rendimiento de una organización no se limita sólo al valor añadido de sus productos (bienes o servicios), sino que afecta también a las formas de cooperación con otras organizaciones y su capacidad para adaptarse a nuevas tareas. Ello determina que en un determinado territorio existan sistemas de co-producción, a los que podemos denominar "sistemas organizacionales articulados" o "redes organizacionales, formales e informales", sobre los cuales trataremos a continuación.

Como se ha indicado, cada sociedad tiende a generar sus propios mecanismos organizativos y la función de toda organización es la integración de conocimientos especializados en una tarea común. Pero cuando esa tarea, alcanza una cierta complejidad (como es el caso de la prevención y atención a la VFS) esta no puede ser asumida por una sola organización y se deben gestionar acuerdos de cooperación, generándose así sistemas de co-producción o sistemas inter organizacionales o Sistemas organizacionales articulados.

Podemos entender a los sistemas inter organizacionales o redes como patrones relativamente estables de acuerdos e interrelación entre actores organizacionales interdependientes, que se constituyen en torno a determinados 0bjetivos (Productos) o Tareas comunes. Estos sistemas se forman, mantienen y cambian a través de la interacción.

La construcción de redes de cooperación organizacional se justifica porque las organizaciones hoy están inmersas en un entorno complejo y cambiante (11). Esos acuerdos de cooperación están basados en la confianza entre las partes para objetivos, y en productos o tareas muy concretos, dando lugar a una nueva forma de gestión y estrategias organizacionales, a una cooperación y a la vez a una competencia colectiva (12).

El funcionamiento en red se ha transformado en una forma fundamental de organización en todos los ámbitos de la sociedad donde las actividades dominantes se organizan en cada vez más en redes y constituye una fuente crucial de poder.( 13). Una organización pública o privada eficiente tiene como cultura organizacional la gestión de arreglos de cooperación inter organizacional (alianzas, redes, sistemas articulados, etc),

Bajo el enfoque sistémico, una red o sistema organizacional articulado responde a un propósito u objetivo o tarea y, como sistema abierto, esta red también intercambia materia y energía con el ambiente que la rodea, (una compleja malla o red de organizaciones). Se puede afirmar que, nuestro bienestar general esta atado a una malla del "bienestar de estos sistemas", porque dependemos de la calidad de sus decisiones y de sus relaciones inter organizacionales.

De acuerdo con lo dicho, una forma de aplicación práctica del enfoque sistémico, es visualizar una red organizacional como un sistema abierto, caracterizado por la calidad de las relaciones (líneas rojas) entre las organizaciones conformantes del sistema articulado.

Martha RIZO (15), indica que, "el atributo fundamental de una red organizacional es la construcción de interacciones para la resolución de problemas y satisfacción de necesidades. Su lógica no es la de homogeneizar a los grupos sociales, sino la de organizar a la sociedad en su diversidad, mediante la estructuración de vínculos entre grupos con intereses y preocupaciones comunes. De alguna manera, las redes implican un desafío a la estructura piramidal, vertical, de la organización social y proponen una alternativa a esta forma de organización que pueda hacer frente a las situaciones de fragmentación y desarticulación que se vive en la actualidad."

Los que impulsamos la construcción de sistemas organizacionales articulados, debemos tener en cuenta que la organización en red genera, a su vez, profundos cambios en los enfoques, conceptos y practicas gerenciales en las organizaciones involucradas. Es decir, para que las organizaciones actúen con eficiencia en estos Sistemas Articulados deben experimentar, en su interior, cambios paradigmáticos en sus instrumentos de gestión.

La cooperación ínter organizacional es la capacidad de una organización líder de forjar relaciones de largo plazo con confianza y comunicación intensiva; estas relaciones están referidas a nuevas técnicas de gestión y organización de la producción de bienes y servicios.

Conceptualmente, los territorios (Distrital, Provincial, Regional o Nacional) son considerados como sistemas vivos, en los que interactúan actores organizacionales. Pero, además debemos aceptar que, en la realidad actual, las organizaciones se mueven en un espacio que trasciende de lo físico a lo virtual. Se trata de una realidad compleja, sin fronteras llamado el espacio cibernético, en donde predomina lo intangible, en donde la concepción clásica de la teoría de sistemas, resulta insuficiente para explicar la fenomenología de los planos contemporáneos en que se producen las relaciones, se construye el conocimiento y otras manifestaciones que acontecen en esta realidad compleja.(16). En estos nuevos escenarios las instituciones vinculadas a la lucha contra la VFS también están inmersos en redes que trascienden lo local, regional y nacional.

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