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Necesidad de regulación estatal para el Procedimiento Administrativo Electrónico. España

     

     

    ABSTRACT

    En España disponemos de una regulación básica estatal que implanta para todas las Administraciones públicas un Gobierno electrónico, incluidas las entidades que integran la Administración local española(municipios, provincias, islas y otras) . La compleja distribución constitucional de competencias también atribuye a las Comunidades Autónomas facultades para crear ese gobierno que aplica las nuevas tecnologías y también para regularlo en algunos aspectos para las entidades que componen la Administración local en sus propios territorios. El nuevo gobierno y procedimiento administrativo electrónico exige para las entidades locales que el Estado, en primer lugar, lo regule concretamente, a nivel reglamentario y que se delimiten y concreten las competencias que sobre esta misma materia tienen las Comunidades autónomas sobre sus propias entidades locales.

     

    INTRODUCCION: La Ciudad y su Administración Local ante las Tecnologías de la Información y la Comunicación(TIC).

    La globalización de la economía mundial está produciendo el efecto de que el Estado tiene cada vez menos relevancia para influir en los procesos económicos y en el desarrollo de la sociedad. El Estado nacional retrocede ante las grandes organizaciones internacionales, mientras, paradójicamente, el papel de las ciudades como impulsoras de la nueva economía globalizada se acrecienta día a día, como un fenómeno universal. Lo global impulsa lo local, pero exigiendo la colaboración de las entidades locales y regionales con las actividades económicas y sociales privadas de un modo flexible y cambiante.

    "Estamos inmersos en la "tercera revolución económica", que significa en los países desarrollados un retroceso de la producción industrial y un avance de la economía basada en los servicios de información y del conocimiento."(Isabelo Fernández Solano: "El reto tecnológico de la Sociedad de la Información para la Administración local". Cuadernos de Administración Local(FEMP). Nº 69. Mayo 2002.)

     

    En palabras del Comisario Europeo para la Sociedad de la Información, Sr. Erkki Liikanen,

    "Las ciudades tienen un papel clave a desempeñar en la sociedad de la información. Ellas son las entidades geográficas, políticas, socioeconómicas y culturales donde millones de personas viven, trabajan y ejercen directamente sus derechos de ciudadanos y de consumidores. Ellas están próximas a los ciudadanos y se enfrentan a los principales problemas, a los cambios y a las oportunidades de la sociedad de la información, desde la democracia local a los servicios administrativos".

    (Presentación de las páginas web de la organización Global Cities Dialogue(www.globalcitiesdialogue.org), fundada en 1999, en Helsinki y promovida por la Comisaría Sociedad de la Información.)

    Manuel Castells y Jordi Borja han insistido en sus numerosas publicaciones en el papel relevante de la ciudad como centro del desarrollo económico y social, que tiene como motor principal las TIC. Es bien conocida la frase de M. Castells de que Internet es una forma de organización, expresión clave que se une a la opinión de ambos sobre el papel creciente de la ciudad ante esa nueva forma de organización, en el libro (BORJA, JORDI y CASTELLS M.,1997, Local y Global: La Gestión de las ciudades en la era de la información, Barcelona, Taurus) que es un clásico en el tema.

    El Municipio adquiere un nuevo papel de institución que aúna iniciativas sociales, culturales, económicas, para el desarrollo sostenible de su territorio, que le están imponiendo las nuevas tecnologías y las exigencias de la sociedad, cualquiera que sea su posición en el ordenamiento constitucional respectivo. El municipio se ve obligado a ser ante todo, un Gobierno de la ciudad, antes que una Administración de la misma. La Administración local está llamada a desempeñar frecuentemente un "papel de motor y agente principal del desarrollo local".

     

    1. El concepto de Procedimiento Administrativo electrónico de las Entidades locales.

    En un Estado democrático y de Derecho se denomina Democracia electrónica la aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos(las TIC) a la actuación de todo el Estado mismo. La Democracia, en todos los niveles de la Administración pública: Estatal, Autonómica y Local, comienza y se ejercita periódicamente con la elección de los representantes de la voluntad popular. La democracia que se ejercite por medio de las TIC será la Democracia electrónica.

    El gobierno elegido democráticamente en todos los niveles del Estado: Administración central, Comunidades autónomas y entidades locales, gobierna y administra.

    Son dos funciones entre las que existe una íntima correlación y que se ejercitan conforme a derecho y en las que es necesario distinguir. El gobierno permite una serie de actuaciones posibles, que podemos definir como políticas y al mismo tiempo administra. La actuación "política" viene regulada legalmente dentro del concepto de Régimen jurídico de la Administración. La actuación administrativa es la que dicta actos administrativos mediante un procedimiento regulado en el marco legal y detallado reglamentariamente. Un ejemplo puede ser el otorgamiento de una licencia de construcción por un Ayuntamiento

    Las TIC pueden aplicarse tanto a la función de gobierno como de Administración y de ahí parte el concepto ya acuñado de Gobierno electrónico o e-governement

    Por Gobierno electrónico local se entiende la aplicación de Internet-TIC a todo el proceso que comienza en las elecciones locales y sigue con el ejercicio del gobierno local por las Corporaciones electas, es decir , a todo su Régimen Jurídico, Procedimiento Administrativo, Servicios y Actividades

    Entendemos por Gobierno electrónico o e-governement la aplicación de las nuevas tecnologías de la Información y la Comunicación a la actuación total de las Administraciones públicas. La parcela de la actuación administrativa que , en términos populares hace trámites o expedientes, es la que consiste en tomar decisiones legales ejecutivas frente a los ciudadanos, "actos administrativos", como actividad sometida a la legalidad. Dichos actos administrativos, regulados reglamentariamente, constituyen el Procedimiento administrativo y su equivalente electrónico es el Procedimiento administrativo electrónico.

    Siguiendo a Jordi Cases i Pallarés, Secretario General del Ayuntamiento de Barcelona (1) la Administración electrónica(o Gobierno electrónico) se define por dos premisas esenciales:

    a) El establecimiento de las relaciones jurídico-públicas entre la Administración y los ciudadanos(así como la realización de determinadas actuaciones jurídicas por parte de titulares de órganos administrativos) se realiza sin la presencia física en una concreta oficina administrativa. La denominada deslocalización, que permite la acreditación del elemento subjetivo de la relación jurídico-pública por medios telemáticos sin presencia física.

    b) Que los documentos acreditativos de la relación jurídica están exclusivamente en soporte electrónico, eliminando el soporte papel en el funcionamiento de las organizaciones públicas. El único documento original que constituye evidencia legal de una determinada manifestación , acto, contrato, relación, etc. Se encuentra en soporte electrónico con plena identidad legal.

     

    2. Marco legal del Procedimiento administrativo electrónico de las Entidades locales.

    La Administración Local en España está formada por las entidades territoriales, que son el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario, así como por las otras entidades que tienen también carácter de locales: Mancomunidades de municipios, Areas metropolitanas, Comarcas y Entidades locales de ámbito inferior al municipio, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas (artículo 3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local)

    La Constitución Española atribuye al Estado en su artículo 149.1.18 ª competencia exclusiva sobre:"Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas;…"

    Asimismo, el Régimen Local español viene recogido en la Constitución de 1978, en el Capítulo Segundo del Título VIII, que regula la organización territorial del Estado. El citado Capítulo segundo, con el título "De la Adminstración Local" contiene los artículos 140 a 142, que trazan las líneas básicas de los ayuntamientos, diputaciones, islas, otras posibles entidades locales y las Haciendas locales. Corresponde al Gobierno, mediante ley, la regulación de la Administración Local y así se ha hecho con la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local , Ley 7/1985, de 2 de abril. En la distribución constitucional de competencias figura también la posibilidad de que las Comunidades Autónomas tengan potestad reguladora sobre las entidades locales de su territorio, pero el Estado se ha reservado una competencia sobre la normativa básica de la Administración local, concretada en la Ley 7/1985 y otras normas de carácter básico.

    El Procedimiento administrativo de las Entidades locales está trazado en l la Ley de Bases y desarrollado en varios reglamentos que tienen un carácter básico también, en cuanto completan la misma Ley básica del Régimen Local. El Reglamento que contiene el procedimiento administrativo local es el de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales, de 1986.

    El Estado, en 1992 ha dictado una Ley que regula a nivel básico el Régimen Jurídico y el Procedimiento Administrativo de todas las Administraciones Públicas: La Ley 30/1992, de 26 de noviembre., que esa aplicable a las Entidades que componen la Administración Local. Como es sabido, el desarrollo de los preceptos de esa Ley necesita que se dicten normas de carácter reglamentario(Reales Decretos, Ordenes ministeriales). Es en la Ley 30/92 donde el Estado ha establecido el o Gobierno electrónico, que afecta también a las Entidades locales. Pero ha sido en diciembre de 2003 cuando el Estado ha modificado la Ley de Bases de Régimen local de 1985, introduciendo un mandato de utilización de las TIC a todas las Entidades locales y atribuyendo a las Diputaciones provinciales una competencia específica de colaboración en esta materia con los municipios y de desarrollo económico y planificación de su territorio.

    Las Entidades locales españolas cuentan, pues, con el mandato de instaurar el Gobierno electrónico desde la Ley 30/92 y desde su propia Ley de bases a partir de 2003, pero en cuanto a su posible procedimiento electrónico carecen de norma reglamentaria alguna que lo pueda hacer efectivo.

     

    3. La implantación del Gobierno electrónico para las Administraciones públicas.

    La implantación en la Administración Pública española de las Tecnologías de la Información y la Comunicación(TIC) para hacer posible la Administración electrónica o Gobierno electrónico tuvo un avanzado inicio en 1992, al incluir la Ley de ese año que regula el Régimen jurídico de todas las administraciones públicas un mandato claro para el impulso y el uso de esas tecnologías (2); mandato que afecta a la Administración del Estado, a las Comunidades autónomas y a las entidades que integran la Administración local(Ayuntamientos, Diputaciones, islas y otras entidades) El mandato de implantación del Gobierno electrónico contenido en la Ley 30/92 se hubiera quedado en una "declaración de intenciones" sin un posterior desarrollo normativo más concreto que hiciera posible un verdadero gobierno electrónico y, tras él, la implantación de un procedimiento administrativo electrónico por las Administraciones públicas.

     

    4. El Procedimiento administrativo electrónico en la Administración general del Estado

    El Estado, en desarrollo de la ley 30/1992, a partir de 1996 ha comenzado un proceso de regulación completa del procedimiento administrativo electrónico pero sólo para su Administración General, guardando un incomprensible silencio sobre la regulación de esa materia respecto a las Entidades locales. que integran la Administración Local.

    La instrumentación del procedimiento electrónico en el Estado ha consistido en nuevas aportaciones a la Ley de Régimen Jurídico de 1992 y en la publicación de reglamentos que permitan detalladamente la implantación de dicho procedimiento en los Ministerios y otros órganos del Estado. (3)

    Se ha creado la entidad del Registro electrónico, destinado a recibir y comunicar exclusivamente los trámites o procedimientos electrónicos del órgano administrativo que cree el registro; la dirección electrónica única, que identifica al ciudadano provisto de firma electrónica y de identificación y clave de acceso determinadas ante la Administración pública y se ha regulado en Reglamentos administrativos(Reales Decretos) los complejos requisitos exigidos para que se puedan realizar legalmente los trámites electrónicos. Finalmente, se ha "abierto una puerta" que permite a la Administración General del Estado celebrar convenios de colaboración con la Administración de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales que faciliten a los ciudadanos la utilización de la dirección electrónica única. (4)

    En el año 2003 se ha publicado la nueva Ley de firma electrónica(Ley 59/2003, de 19 de diciembre), que regula el uso de ese instrumento tanto en documentos públicos como privados y que se publica tras la aparición de la Ley de Servicios de la Sociedad de la Información,(Ley 34/2002, de 11 de julio).

    Se ha facilitado la dirección electrónica única para que el ciudadano se dirija a todos los niveles de la Administración, pero hoy sólo el Estado y algunas Comunidades autónomas, le permiten tramitar íntegramente procedimientos administrativos electrónicos. De hecho, esos convenios, que ya proliferan por todas partes, están extendiendo el uso, por lo demás intachable, de la firma electrónica que facilita la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, pero en las Entidades locales no disponen aún de una regulación que permita realizar procedimientos electrónicos.

     

    5. Referencia a los procedimientos eléctricos en las Comunidades autónomas.

    Las Comunidades Autónomas están regulando este tema según sus competencias, que en muchos caso incluyen aspectos de la ordenación de las entidades locales de su territorio.

    Es muy significativa la actuación de la Junta de Andalucía, que imitando la conducta del Estado, ya dispone de normas reglamentarias para su procedimiento administrativo electrónico, el cual traspone literalmente los reglamentos estatales antes citados, pero que excluye deliberadamente de tal normativa a las entidades locales andaluzas(Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la información y atención al ciudadano y la tramitación de procedimientos administrativos por medios electrónicos(Internet).

    En sentido contrario, la Comunidad de La Rioja ha publicado su Ley para el desarrollo del uso de la firma electrónica en las Administraciones Públicas de su territorio, comprendiendo a las entidades locales riojanas (Ley 3/2002, de 21 de mayo, para el desarrollo del uso de la firma electrónica en las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de La Rioja).

     

    6. El Procedimiento administrativo electrónico en las entidades locales, que integran la Administración Local española.

    En diciembre de 2003 el Estado ha modificado la Ley de Bases del Régimen Local, por la que se rige el funcionamiento de Ayuntamientos, Diputaciones provinciales y demás entidades locales y ha introducido dos novedades fundamentales(artículos 36 y 70 bis punto 3):

    Una nueva competencia a las Diputaciones provinciales para la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial(artículo 36.2.d)

    Un mandato terminante a las entidades locales y principalmente a los municipios, quienes "deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas". Asimismo, se atribuye a las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos Insulares la competencia de colaboración con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en este apartado (artículo 70 bis, punto 3, párrafo final).

     

    Curiosamente, mediante la brevedad de un párrafo legal, el Estado ordena a las Entidades locales la implantación efectiva del Gobierno electrónico local en todas sus dimensiones, incluyendo aspectos que pueden considerarse como democracia electrónica: La realización por medios electrónicos de consultas populares.

    La Ley básica que rige las Entidades locales españolas ha instituido un nuevo servicio público: El Gobierno electrónico local, que abarca sus cuatro dimensiones informativa, comunicativa, gerencial y participativa (5).

    La Administración local española se encuentra en la actualidad ante una apremiante necesidad de regulación del nuevo gobierno electrónico y de un modo más puntual, de su procedimiento electrónico local.

     

    7. Conclusiones

    El Estado tiene, según el artículo 149.1.18 ª competencia exclusiva sobre: "Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas;…".

    Ejerciendo esa competencia constitucional, el Estado ha creado ya una normativa sobre gobierno electrónico para todas las Administraciones públicas, incluyendo las Entidades locales, que componen la Administración Local española; el mismo Estado ha regulado a niveles básico ese Gobierno electrónico para las entidades locales en su propia Ley básica, pero ese Gobierno electrónico local no puede hacerse efectivo sin una regulación reglamentaria, que por desarrollar las normas básicas estatales corresponde al propio Estado. Luego al Estado corresponder dictar una reglamentación que haga posibles el Gobierno electrónico y el Procedimiento administrativo electrónico en la Administración Local.

    En buena técnica legislativa, bastaría la transposición de los reglamentos estatales vigentes sobre Gobierno y procedimiento administrativo electrónicos, antes citados, a la Administración local, mediante un precepto que lo explicite suficientemente. Tenemos en Andalucía el meridiano ejemplo de transposición realizado por la Junta a nuestro territorio de las disposiciones citadas.

    La Ley de Bases de Régimen local dispone de varios reglamentos que la desarrollan, entre ellos el Reglamento de Organización, funcionamiento y Régimen jurídico. Parece lógico sugerir quien pronto pueda disponer de un nuevo reglamento estatal, sin perjuicio de las competencias al respecto de las Comunidades Autónomas, que podría ser el Reglamento del Gobierno y Procedimiento Administrativo Electrónico de las Entidades locales.

     

    [NOTAS]

    • [1] "La Administración electrónica: Un reto y una oportunidad. La necesidad de un posicionamiento profesional". Revista de Estudios Locales(Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local). N º extraordinario. Julio 2004.
    • [2] El artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico y Procedimiento administrativo común, dispone que las Administraciones públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas electrónicas, con procedimientos administrativos en soporte informático, mediante programas y aplicaciones electrónicas previamente aprobados. Los documentos electrónicos tendrán la misma validez que los escritos en papel.
    • [3] Modificaciones introducidas a la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero y la publicación de los Reales Decretos 263/1996, de 16 de febrero, que regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado; Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, que regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro; Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, que regula los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos.
    • [4] Disposición adicional cuarta del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero.
    • [5] Ver el Trabajo "Democracia electrónica local: Una perspectiva europea", por José Manuel Rodríguez Alvarez, Subdirector General de Relaciones Institucionales y Cooperación Local(MAP).Revista de Estudios Locales, nº extraordinario, julio 2004.

     

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    Carlos López López