Precedentes de la modernización tecnológica y de procesos en la Administración General del Estado (página 2)

En el periodo comprendido entre 1963 y 1965 se publican gran cantidad de artículos sobre la Reforma Administrativa, con colaboraciones de conocidos teóricos. Entre éstos destacan "La productividad en la Nueva Ley de Procedimiento Administrativo"[1] (septiembre de 1958), que hace referencia a la progresiva mecanización y automatización de las oficinas públicas, algo que –según su autor- únicamente debe ser considerado después de estudiar racional y científicamente cada caso. El tratamiento de la información se centra en la entrada de documentos (selladoras, numeradoras, cosedoras y encuadernadoras), la manipulación del correo (abridoras de sobres, máquinas de franquear la correspondencia, máquinas de imprimir direcciones), la clasificación (dispositivos de perforación de fichas, clasificadoras de tarjetas perforadas…), la comunicación (teléfonos, intercomunicadores, radiotelégrafos, teletipos, teleimpresores…), la circulación de documentos (montapapeles por elevación, cintas transportadoras, aparatos helicoidales de descenso, canastillas y cintas transportadoras, tubos neumáticos…), la reproducción de textos (máquinas de escribir, multicopistas, fotocopiadoras, reproductoras por microfilm, copiadoras de planos y dibujos…), las máquinas de dictar (máquinas taquigráficas, dictáfonos de cinta, discos y banda…), las de calcular, las de contabilidad y las estadísticas (equipos de tarjetas perforadas con clasificadoras, tabuladoras, interpretadoras e intercaladoras).

En este momento hay una tímida presentación de las calculadoras electrónicas, entendiendo como tal los equipos que combinan el sistema de tarjetas perforadas con la conservación de los datos en cintas magnéticas, y constituyendo memorias electrónicas con gran velocidad, capacidad de cálculo y almacenamiento, aparatos de control (relojes para control de entradas y salidas del personal), y mobiliario (ficheros sobre raíles, archivadores deslizantes, ficheros rotatorios, etc.).

En 1960 Casals Marcén[2]habla de la necesidad de crear un "Servicio de control y estudio de impresos" que definiría modelos básicos y establecería una política que regularía la producción, uso y distribución de impresos.

En 1959 se publica el primer caso de análisis[3]un caso de simplificación administrativa del registro de personal. En él se propone la mejora de procesos de un departamento que registra altas y bajas de personal habidas en diferentes unidades (en fichas, con varias copias manuscritas y enviadas por correo interno a los correspondientes departamentos). La crítica que se hace se basa en la especialización de cada uno de los seis funcionarios que intervienen en el proceso de la separación de material, anotan manualmente comentarios en las fichas, y si procede, eliminan la ficha rompiéndola sin control alguno y sin documentar la baja del registro.

La mejora sugerida es muy básica. Se basa en el uso de diferentes colores para separar los departamentos a los que se dirige, con estandarización de las fichas y sellado de acuerdo con una clasificación previa (introducción del componente de indexación alfabética y numérica). Incluye gráficos que explican el proceso, y añade que una tarea que dura normalmente una semana puede reducirse a tres días. El autor insiste en la mejora de la técnica del calco para evitar errores en las trascripciones, y en el hecho de que no hacen falta grandes inversiones en máquina herramienta.

Años sesenta: precedentes de mecanización

En 1960 comienza a hablarse de los servicios centrales de mecanografía, gestionados por departamentos de secretarias. Se trata de grupos de funcionarios (veinte, cuarenta y a veces ochenta personas) que realizan funciones de mecanografiado de documentos. En una nota informativa[4]se explican las razones por las que las que estos trabajadores públicos comienzan a mostrar signos de "resistencia al cambio", como por ejemplo el rechazo a la consideración grupal y al anonimato, la modificación de la relación que tradicionalmente se había establecido entre un superior y su subordinado respecto al control de sus tareas, y a la inversa, la alteración del sentido de su dependencia jerárquica de una persona (y no de una organización). También se critica la falta de análisis en el impacto que esta medida centralizadora podía suponer en estos funcionarios.

El autor propone finalmente el análisis de la situación antes de la implantación de estas medidas, considerando tanto el punto de vista procedimental como el psicológico. En este sentido sugiere la selección de un superior con un perfil, unas atribuciones y un carisma reconocidos por el grupo para minimizar la resistencia al cambio organizativo.

En 1964 otro artículo[5]estudia la labor de los "pools" taquimecanográficos, unidades con funcionarios altamente especializados en la tarea de tomar nota de los dictados de documentos y en mecanografiarlos. Estos "pools" suponen ventajas como la armonía de la labor diaria dada por la regularidad del monto de las tareas (no hay desproporción entre los miembros del grupo, ni agobios producidos por picos de trabajo) y la posibilidad de programar la actividad departamental. Según el autor estos argumentos también pueden convertirse en desventajas si hablamos de la rutinización de las tareas, la inexistencia de variaciones en la frecuencia de trabajo por motivos de consultas, dudas, etc.

El balance del artículo es la consideración de esta forma de trabajo organizado como modélica y representativa de la división social del trabajo, y la constatación de que la forma en que se estructure esta unidad no alterará el valor de su producto. Sin embargo, termina superditando su eficiencia a la existencia de una jerarquía y una pertenencia a subsecciones departamentales muy cerradas, en las que el argumento de superioridad normativa es el que arbitrará en caso de conflicto, evitando los problemas de tipo humano que pudieran surgir a posteriori.

Un artículo aparecido en 1961 analiza los estándares de calidad en el Manual de las secciones mecanizadas del Ministerio de Hacienda , reconociéndolo como <<…un elemento imprescindible para el conocimiento de todos los problemas orgánicos y funcionales de las unidades administrativas a las que se dirige y para el adiestramiento del personal especializado que presta servicios en las mismas[6]El valor de este artículo reside en el reconocimiento de que la confección de manuales de calidad es absolutamente necesaria en la Administración Pública

En 1968[7]se publica una nota informativa en la sección "Documentación Bibliográfica" sobre la utilización de los sistemas de tratamiento electrónico de la información en la Administración Postal Francesa, en la que habla de las opciones de implantación de la automatización administrativa. Se puede acometer la conversión total y simultánea de todas las operaciones, o se puede hacer una conversión progresiva por sectores. También habla de varios sistemas de fichas perforadas (tecnología IBM, Bull y SEA).

Durante la implantación de estos entornos surgieron problemas como la duda de si formar a los funcionarios en la administración de estas herramientas, o si se debía contratar a personal experto; o el problema de la reducción del tamaño del departamento (de un total de 1286 plazas en 1958 se pasa a 500 en 1962) con detalle incluido de jubilaciones y traslados a otras unidades.

Retomando la exposición de las diferentes materias de los artículos, una temática muy interesante es la del análisis de los servicios de información al ciudadano de diferentes Ministerios. Concretamente, en 1962, en las crónicas[8]habla de datos de asistencias prestadas a raíz de la creación del Servicio Central de Información del Ministerio de Hacienda (Registro de personas físicas, Registro de entidades jurídicas, e informes sobre actividades económicas). En 1959 habla de 2.337.355 acciones, en 1960 ascienden a 6.929.258, y se prevee en 1961 llegar a los 14.667.165. No habla de la tecnología asociada a la gestión de estos procesos, aunque dado el volumen de asistencias se intuye que algún tipo de procedimiento de gestión y de medio automatizado de tratamiento de esta información debe haber habido.

En 1965 Carlos del Portillo escribe un artículo sobre la actividad de la información en España, y la preocupación que existe en todo momento por su salvaguarda por un ordenamiento jurídico adecuado. El autor entiende por "información administrativa" <<…la actividad encaminada a suministrar al ciudadano todos aquellos datos que faciliten tanto su relación con la Administración como su participación en la mejora de los servicios públicos mediante la presentación a las autoridades competentes de iniciativas, competencias, quejas, reclamaciones y peticiones, y aquellas que deduzcan por medios directos e indirectos los Servicios de Información Administrativa.[9]>>. El objeto del artículo es la necesidad de regular las comunicaciones que se realizan dentro y fuera de la Administración creando organismos para ello, y emitiendo normas sobre el comportamiento de los departamentos que tengan como función principal el trato con los ciudadanos.

Como referencia cita el "Derecho de Petición", costumbre originaria de la Edad Media y <<…un poco ninguneada en la monarquía absoluta, cuya merma acarrea las murmuraciones, los bullicios y los desórdenes públicos..>> en palabras de López Rodó[10]Portillo las define como fuente de conocimiento de iniciativas, quejas y reclamaciones, que bien gestionadas pueden dar lugar a la mejora de las medidas legislativas y a la corrección de las lagunas en la ley.

Entre 1968 y 1975 comienzan a escribirse artículos sobre la influencia de la mecanización en la realización de procedimientos administrativos. Manuel Heredero[11]habla en 1968 de la constancia documental de los hechos y los actos jurídicos, y de la elaboración mecanizada de los actos administrativos. En este sentido los problemas que analiza son los relacionados con la gestión de la prueba documental, con la instrucción del procedimiento administrativo, con la aplicación de las normas y la contratación administrativa referida a los ordenadores electrónicos. Es un artículo que trata someramente temas que en la actualidad están tratados de forma exhaustiva en la literatura existente sobre la Administración Pública Electrónica y sobre el tratamiento y almacenamiento de los documentos jurídicos.

Desde el punto de vista técnico ya en 1968 comienza a hablarse de fundamentos de sistemas electrónicos, lo que indica una preocupación por el conocimiento de la tecnología de los ordenadores. En 1969 se publica una breve recopilación bibliográfica sobre "maquinización administrativa" e informática. Manuel Ruíz Cubiles, en su estudio sobre la "Introducción al estudio de las máquinas en el trabajo" realiza una importante labor de aclaración terminológica sobre conceptos como la mecanización, la automatización la informática y la cibernética[12]

Años 70, descripción de equipamiento

Coincidiendo con la fase inicial de implantación de ordenadores en los Ministerios se empieza a publicar información referente a la situación de la tecnología basada en el tratamiento automatizado de la información en estas unidades. En 1971 Juan José Scala Estalella[13]habla de la existencia de 60 ordenadores electrónicos (mainframes)[14] de los que, aproximadamente una tercera parte se encuentra en manos de la Administración Central. El resto se encuentra en las Universidades y en la Administración Periférica.

El autor habla de antigüedad del parque instalado, indicando que los centros de proceso de datos más potentes y de última generación se encuentran en el Ministerio de Hacienda y el de Educación y Ciencia. Este último cuenta con mainframes (grandes servidores susceptibles de ocupar habitaciones dedicadas) con potencia suficiente para trabajar en teleproceso[15]y tiempo compartido[16]y con poca posibilidad de saturación debido al hecho de que este organismo no dispone de información tratada digitalmente con anterioridad. Se trataba de uno de los primeros casos de red distribuida[17]constituida por un servidor Univac 1108 y unos 50 terminales Philips Office Computer, destinados a las delegaciones provinciales.

El caso del Ministerio de Hacienda es diferente ya que nació con la aparición de la segunda generación[18]de ordenadores electrónicos allá por 1962. En esta época ya contaba con tres ordenadores de tercera generación (IBM 1401, IBM 360/ 20, IBM 360/ 25 e IBM 360/ 30, y estaba prevista la adquisición de un IBM 370/145). Por esta época este ministerio ya trababa grandes volúmenes de información en forma de archivos, y tenía planificado un crecimiento basado en una demanda previamente analizada.

La reforma fiscal de 1978 hizo que se intensificara la actividad contributiva y la actividad de los inspectores y administradores. Entre esta fecha y 1990 el número de declaraciones realizadas aumentó de 2 a 11 millones. Con el fin de establecer un control sobre la información tributaria se había creado una red informática de teleprocesos con más de 400 líneas establecidas entre las oficinas distribuidas a nivel nacional.

En el Ministerio de Obras Públicas la Dirección General de Carreteras instaló un IBM 1620, y a continuación un IBM 360/ 40 (tercera generación). También había equipos en el Centro de Estudios y experimentación y en el Centro de Estudios Hidrográficos, y para servicios administrativos, dependiendo de la Subsecretaría, se había instalado un Siemens 4004.

Los Ministerios de Agricultura y Comercio, la Subsecretaría del Ministerio de Información y Turismo, y la Jefatura Central del Tráfico poseían redes parecidas (un par de servidores de segunda y tercera generación que prestaban servicios administrativos a "terminales bobos"[19]y de gestión de las primeras bases de datos que se empezaron a crear por esta época (información parcelaria, taquillas de espectáculos, permisos de conducir…)

Uno de los centros de proceso de datos más antiguo es el del Instituto Nacional de Estadística, que ya contaba con un centro de tratamiento de datos importante. En 1970 había realizado el censo poblacional con un IBM 360/ 50 de última generación.

En cuanto a la Administración de Justicia en 1970 ya contaba con un servidor NCR Century 200, dedicado al control del proceso de los expedientes criminales y al Registro General de Penados y Rebeldes. En los ministerios de Industria, Vivienda y Trabajo los ordenadores no estaban en los servicios centrales sino en los organismos autónomos dependientes de ellos como la Junta de Energía Nuclear, el Instituto Nacional de la Vivienda, el Instituto Nacional de Previsión, las Mutualidades Laborales y el Instituto Social de la Marina.

Sin embargo, seguimos sin poder hablar de un acceso cómodo e intuitivo de acceso a la información por parte de los usuarios a las después llamadas "Nuevas Tecnologías". El gran salto no se dio hasta finales de la década de los 70 .

Adopción de las TIC como herramienta de trabajo

A partir de esta etapa fueron los usuarios los que encontraron utilidad a los ordenadores. Nuevos programas de software como las herramientas de tratamiento de texto, las hojas de cálculo, los programas de diseño gráfico, las bases de datos…junto al desarrollo de una red de comunicaciones que, sobre todo a nivel local, hiciera posible que pequeños grupos de usuarios se pudieran conectar y compartir ficheros, constituyeron los hitos sobre los que se fue construyendo el mito de la Sociedad de la Información en las Administraciones Públicas.

Fue importante ver cómo funcionarios que ejercían de Directores departamentales quedaban convencidos de las infinitas capacidades de mejora en su trabajo; a las Secretarias de departamento de la ventaja de emplear los ordenadores y conseguir reducir la tercera parte del tiempo que tradicionalmente tardaban en hacer una carta en papel carbón, o una circular en ciclostil[20](además de crear un formato para sucesivas cartas, almacenar el documento correspondiente y poder disponer de él a voluntad); a los responsables de los departamentos de organización, métodos y procesos, de la toma de conciencia de un nuevo mundo de control de tiempos y resultados.

A todo ésto se sumó el auge de Internet, una red de acceso global que hacía posible la conectividad entre lugares físicamente distantes utilizando diversos servicios que garantizaban, en cualquier caso, que la información se compartiera de forma rápida y segura.

Pero hablar de la tecnología basada en los Ordenadores Personales y de Internet ya no forma parte de los precedentes de la innovación tecnológica en las Administraciones Públicas: es hablar de realidades y de lo que sigue sucediendo en la actualidad.

[1] La productividad en la nueva Ley De Procedimiento Administrativo, Casals Marcén, José María. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1958. Páginas 57- 68.

[2] “Servicios de control y estudio de impresos”, Casals Marcén, José María. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1960. Páginas 45- 56.

[3] “Un caso de simplificación administrativa del registro de personal”, Petit Herrera, Luís Alberto. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1959. Páginas 47- 56.

[4] “Los Servicios Centrales de Mecanografía”. Documentación bibliográfica de la Revista de Documentación Administrativa, 1960.

[5] “Los pools taquimecanográficos”, Liébana, Ángel. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1964. Páginas 79- 87.

[6] “Introducción al estudio de las máquinas en el Trabajo”. Ruiz Cubiles, Manuel. Revista de Documentación Administrativa, 1969. Páginas 19- 35.

[7] “La utilización de los sistemas de tratamiento electrónico de la información en la Administración Postal Francesa”. Herrero, Manuel. Revista de Documentación Administrativa, 1968. Pág. 117

[8] Revista de Documentación Administrativa, 1962.

[9] “La información administrativa en España”. Del Portillo, Ángel. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1965. Página 47 y ss.

[10] L. L. López Rodó, “El Derecho de Petición, antecedentes, directrices y discusión en las Cortes”. Documentación Administrativa nº 40 (1961), p. 7 y ss. Citado en “La información administrativa en España”. Del Portillo, Ángel. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1965. Página 47 y ss.

[11] “Problemas jurídicos de la mecanización administrativa”. Heredero Higueras, Manuel. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1968. Páginas 71- 84.

[12] Para este autor, la mecanización representa el empleo de máquinas mecánicas que relevan al ser humano de actividades primordialmente físicas. La automatización representa el empleo de máquinas automáticas que relevan al ser humano de actividades primordialmente intelectuales. El término ‘maquinización’ puede servir para designar el empleo de cualquier clase de máquina que sustituya física o intelectualmente al ser humano, comprendiendo tanto la extensión de ‘mecanización’ como de ‘automatización’. En cuanto a la ‘informática, comprende el tratamiento conjunto de la información (mecanización de datos) y el tratamiento integrado de la información (automatización de datos). La cibernética, como teoría del control y de las comunicaciones en las máquinas y los hombres, se ocupa de los dispositivos de autorregulación y de los flujos de información tanto en los seres vivos como en los robots.

[13] La informática en la administración pública, J. José Scala Estalella. Revista Documentación Administrativa. Madrid, 1968 (nº 143). Páginas 11-35 .

[14] Gran ordenador capaz de soportar simultáneamente la conexión de cientos e incluso miles de terminales u ordenadores.

[15] Proceso de datos desde terminales conectadas a distancia de unidad central. Por ejemplo, las entidades financieras trabajan con este tipo de tratamiento de los datos.

[16] Sistema de reparto de la capacidad de proceso de una unidad central, basado en la división del tiempo de ejecución entre los distintos trabajos que hay en memoria principal, para que todos avancen en un tiempo de gestión determinado.

[17] Estructura de red en la que recursos como los equipos de conectividad y los procesadores se distribuyen a partir de un área geográfica definida. Es una condición importante que exista un control sobre la red.

[18] La primera generación de equipos informáticos data de 1951 cuando se instala el primer ordenador electrónico a escala industrial, lento, pesado, de muy alto consumo, con pocas prestaciones y con gran necesidad de refrigeración, llamado el el Univac I (en 1906 se había inventado la válvula de vacio y el transistor en el 47). Estos ordenadores se programan a partir de código máquina puro, controlado por un operador. La segunda generación aparece en 1958 con lel circuito transistorizado, y su uso se extiende hasta 1965. Se programa a través de sistemas de lotes, que permiten la gestión de colas de trabajo gestionadas residentes en la memoria del ordenador. En cuanto a los fabricantes, RCA y CDC se suman a IBM y Univac. En esta época aparecen la cinta magnética y las impresoras de línea como medio de entrada y salida. Entre 1965 y 1980 aparecen los circuitos integrados (tercera generación) que se miniaturizan. Despegan las unidades de almacenamiento (discos y disquettes), y los sistemas operativos comienzan a considerar la gestión y control integral de la máquina, y los canales de entrada y salida se independizan del ordenador central.

[19] Terminales que constituyen puntos de acceso a una red gobernada por un servidor, que no puede guardar o procesar datos (‘dumb terminal’). El servidor presta la potencia y la capacidad de proceso que no tiene la estación.

[20] Máquina para sacar copias de un escrito mediante una tinta especial sobre una plancha impregnada de gelatina.

Autor:

Elena Casarrubios

Universidad Rey Juan Carlos de Madrid

Departamento de Derecho Público I y Ciencia Política