Procedimientos administrativos, presupuestos públicos y servicios gubernamentales
Enviado por Alfredo Armando Aguirre
(El ejemplo de una Agencia Pública Federal Argentina)
El presente desarrollo apunta a desarrollar la temática de los procedimientos administrativos, como ingredientes que materializan la prestación de los servicios gubernamentales en que se desagregan las políticas públicas que se consolidan en los presupuestos públicos.
Se toma como ejemplo una agencia especifica de la administración publica federal argentina (La Administración de Parques Nacionales). Las consideraciones que se hagan sobre este caso específico serán de aplicación tanto a las agencias publicas del país en todas sus jurisdicciones(federales, provinciales o estaduales y Municipales), como a cualquier agencia publica de cualquier otro país, comenzando por las agencias publicas de parques o bosques. Los paralelismos serán más evidentes a aquellos países con sistema gubernamental federal( Canadá, India, Estados Unidos, Sudáfrica. Brasil), que con sistema gubernamental unitario(como Chile y Francia).
En otros términos se podría decir que así como es una agencia publica en un país, serán el resto de las agencias publicas en ese país, o que así como sea una agencia especifica publica en un país, así serán las agencias publicas de similar especificidad en los otros países.
A los efectos de proporcionar un adecuado abordaje a la problemática presentada, se emplearan tres elementos, que debe asumirse en todo momento que están íntimamente conectados:
a) Un conjunto mínimo de nociones, b) Cuatro figuras, que de algún modo se va incluyendo de mayor a menor y, c) una carpeta de legislación especifica susceptible de actualización y / o ampliación, según las inquietudes del usuario. Esta carpeta que denominaríamos de trabajo incluye un ejemplar del Boletín Oficial de la República Argentina, al menos en su primera sección que es la que alberga la legislación que se publica periódicamente. Asimismo incluye el texto de la CONSTITUCION NACIONAL vigente. Puede parecer perogrullesco, pero tener un diccionario a la mano facilita la interpretación primaria del material a procesar para comenzar el abordaje de la problemática que nos ocupa.
UN CONJUNTO MÍNIMO DE NOCIONES
Comenzaremos a enunciar este conjunto mínimo de nociones con la noción misma de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, que adoptamos. Resulta opinable el consignar definiciones o nociones al principio del desarrollo de un tema, no obstante, optamos por presentarla en este punto, porque entendemos que todo el presente desarrollo órbita sobre esta noción de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS que a continuación se enuncia por primera vez en este trabajo:
Procedimientos Administrativos SON conductas, pasos, etapas, TRAMITES FORMALES/ consolidados en ACTUACIONES o EXPEDIENTES/ conducentes o emergentes de la producción de SERVICIOS GUBERNAMENTALES/ documentados en ACTOS, REGLAMENTOS y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS/ fundamentados en la CONSTITUCION NACIONAL/ soportados por los PRESUPUESTOS PUBLICOS/ y teniendo en cuenta la LUCHA PERMANENTE POR EL PODER.
Antes de hacer el primer comentario sobre esta noción, necesitamos consignar cual es la noción de DERECHO ADMINISTRATIVO, que adoptamos, y es la que alguna vez leímos en DANA MONTAÑO. DERECHO ADMINISTRATIVO es: "el conjunto de normas que regulan las relaciones al interior de la Administración y las de ésta con los administrados.
Ahora si, podemos decir que reconocemos que la noción de procedimientos administrativos adoptada, es susceptible de no ser compartida. Pero es reconocido que el Derecho Administrativo "no es pacifico", esto es, está sujeto a permanente controversia.
No consideramos redundante, consignar que la noción de Derecho que manejamos es da de considerar al DERECHO como": una técnica especifica de motivación social". Dicho en otras palabras una manera de hacer que la gente se comporte de determinada manera. Y ello se liga a la noción de LEY, entendida como: "aquella norma cuyo no cumplimiento comporta una sanción".
De las otras nociones consignamos
PODER PUBLICO: Es la organización cuya función consiste en organizar, regular y encauzar las actividades no intimas de las relaciones de los habitantes de una determinada jurisdicción geográfica. Algunos adicionan a los poderes públicos la función de control. Nosotros entendemos que dicha noción puede comportar conductas totalitarias no compatibles con el apego al Estado de Derecho que constituyen el contexto ideológico del presente desarrollo.
CULTURA es: "todo lo que el hombre hace, crea o conforma". Esta noción de Romano Guardini, podemos ampliarme, diciendo que: CULTURA ES todo lo que la persona hizo, hace y hará; creó, crea y creará y conformó, conforma y conformará. Y resulta un ejercicio muy practico formular esta noción en primera persona.
Y en relación a persona, pasamos a anunciar una noción de persona, que integra o combina, nociones de persona(antes se le decía de "hombre") de distintos autores. Así, definimos PERSONA como: un animal lógico, que se comunica cooperativa y/o conflictivamente, para satisfacer sus necesidades, inserto en su geocultura.
Completamos este paquete mínimo de nociones con las de CONSTITUCION, IMPUESTO y PRESUPUESTO PUBLICO, así como una ampliación de la de poderes públicos.
CONSTITUCION es la norma sobre la que se asienta todo el ordenamiento jurídico de un país, provincia o municipio(en el caso que tenga constitución Municipal). Se entiende que la "norma o ley fundamental", es la Constitución Nacional vigente.
Con esta noción de CONSTITUCION, podemos hacer consideraciones adicionales sobre la noción de Poderes públicos, ya que la Constitución Nacional es un acto del poder publico denominado CONSTITUYENTE, que es aquella organización especifica que crea o modifica mediante el texto constitucional a los PODERES PUNLICOS CONSTITUIDOS.
El funcionamiento del poder publico constituyente es esporádico a través de la institución llamada Convención Constituyente, mientras que el funcionamiento de los poderes públicos constituidos(que vamos adelantando son el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Ministerio Publico) es permanente.
Cuando nos referimos a PRESUPUESTOS PUBLICOS, hacemos alusión al documento legal(Una Ley Nacional, o Provincial o una Ordenanza Municipal) sancionada por la respectiva instancia legislativa, mediante la cual se aprueba él calculo de gastos de todas las reparticiones de esa jurisdicción territorial, así como los recursos para hacer frente a esos gastos, en un determinado lapso de tiempo, un año por lo general. Los presupuestos públicos traducen las políticas publicas que se materializan a través de los servicios gubernamentales. Estos servicios gubernamentales podrían considerarse como las respuestas a las necesidades colectivas.
La noción de IMPUESTO la tomamos del Doctor Agapito VILLAVICENCIO, quien fuera nuestro profesor universitario en Finanzas Públicas. Él sostenía en sus apuntes que": IMPUESTO, es la cuota parte de la riqueza privada exigida compulsivamente por el Estado(que nosotros asimilamos a Poder público) para hacer frente a las necesidades colectivas.
Manifestamos mas arriba que volveríamos sobre la noción de PROCEDIMIENTOS ADMNISTRATVOS. Así a efectos prácticos de estudio, reiteramos: .
": Procedimientos Administrativos
SON
a) conductas, pasos, etapas, TRAMITES, FORMALES/
b) consolidados en ACTUACIONES o EXPEDIENTES/
c) conducentes o emergentes de la producción de SERVICIOS GUBERNAMENTALES/
d) documentados en ACTOS, REGLAMENTOS y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS/
e) fundamentados en la CONSTITUCION NACIONAL/
f) soportados por los PRESUPUESTOS PUBLICOS/
g), y teniendo en cuenta la LUCHA PERMANENTE POR EL PODER"
Como se podrá advertir en la primera enunciación de la noción de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, hemos utilizado letras MAYUSCULAS y barras de separación (/////). Con las letras mayúsculas, hemos querido dar énfasis a las palabras que consideramos más significativas para comprender la noción que enunciamos.
Con las barras separadoras, se intenta separar los bloques que integran la noción. Se advertirá que aquí hemos consignado con letras correlativas, a los componentes comprendidos entre cada barra separadora.
Podríamos intentar a modo de resumen decir que los PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SON TRAMITES FORMALES RELACIONADOS CON LA PRODUCCION DE SERVICIOS GUBERNAMENTALES.
Mas adelante se irán dando mas detalles que permitan abordar esta noción de procedimientos administrativos, que es una entre las tantas, que se pueden desarrollar.
Empero resulta practico buscar en el diccionario, el significado de cada una de las palabras particularmente los substantivos y los adjetivos, para ir adentrándose en el significado del conjunto.
CUATRO FIGURAS. QUE DE ALGUN MODO SE VA INCLUYENDO DE MAYOR A MENOR
Prescindiendo deliberadamente del uso de gráficos, lo que sigue es una invitación a un ejercicio de imaginación. Dicho ejercicio esta basado en relaciones de inclusión, de conjunción y de disyunción.
Se trata de cuatro figuras de tamaño decreciente. Incluso se las puede imaginar en un plano tridimensional donde la mayor se proyecta sobre las tres que están en los planos de abajo. Así de mayor a menor tenemos: un triángulo equilátero, un paralelogramo, un círculo mayor y un círculo menor. Dicho de otro modo el triángulo abarca o incluye al paralelogramo; el paralelogramo abarca al círculo mayor, y el círculo mayor abarca al circulo menor.
Ya la idea de inclusión de las figuras, permite darse cuenta de la interrelación entre los conceptos que cada una de ellas encierra. Y casi obviamente podríamos decir que cuando más abarcativa es la figura, los conceptos son más abarcadores o englobantes y con menos detalles, Y los detalles son mayores a media que vamos hacia el circulo menor, que es el que tiene mas precisiones en sus contenidos.
El triángulo comprende en un nivel alternativo o disyuntivo a las nociones de CONDUCTAS HUMANAS y/o de CULTURA, acotados, enmarcados o limitados por los tres lados del triángulo que representan cada uno a: la CONSTITUCION, los PRESUPUESTOS PUBLICOS y la LUCHA POR EL PODER. Es decir que estudiamos conductas humanas o aspectos de la cultura, enmarcados por esos tres conceptos, que ya vimos forman parte de la noción de procedimientos administrativos.
El paralelogramo es la figura más compleja de las cuatro, porque intenta reflejar estáticamente la configuración o constelación actual (verano austral de 2005) de los poderes públicos de la República Argentina.
Se trata de una cuadrilla o grilla, al estilo de las actualmente muy divulgadas "planillas de cálculo" informáticas. En las columnas verticales se consignan las cinco funciones de los poderes públicos y en las filas horizontales, se consignan las ocho jurisdicciones posibles en que se desagregan cada una de las funciones. Vale aclarar que cada jurisdicción ejerce un rango, ámbito o competencia especifica de la respectiva función. Es decir que al menos explícitamente no tendría que haber superposiciones. Superposiciones que en la practica se dan, atento la dinámica que le imprimen las personas de vocación política que conducen o encabezan cada una de las unidades funcionales- jurisdiccionales, que se producen al entrecruzar las respectivas funciones con las respectivas jurisdicciones. O sea que en termino cada unidad funcional –jurisdiccional es un registro en términos de planilla de cálculo.
Las funciones consignadas en las columnas son cinco(5), a saber:
Poder Publico Constituyente, Poder Publico Constituido Ejecutivo, Poder Publico Constituido Legislativo, Poder Publico Constituido Judicial, Poder Publico Constituido Ministerio Público.
Las jurisdicciones consignadas en las filas son ocho (8), a saber:
Nivel Organismos Internacionales(tipo Naciones Unidas); Nivel Mercosur; Nivel Nacional, Nivel Universidades Nacionales, Nivel Regiones, Nivel Provincial; Nivel Intermunicipal, Nivel Municipal.
Tenemos pues, al menos matemáticamente cuarenta (40). Unidades funcionales – jurisdiccionales. Esto se va haciendo más complejo, si se recuerda que a nivel provincial cada unidad se multiplica por veinticuatro(24), dado que hay veintitrés(23) provincias a las que se agrega la ciudad Autónoma de Buenos Aires, y que a nivel Municipal existen al menos en las funciones ejecutivas y legislativas, tres mil (3.000) unidades funcionales- jurisdiccionales.
Respecto a esta figura, podemos hacer algunas consideraciones que permitan atisbar su complejidad.
Lo que uno puede imaginar e inclusive volcar a un gráfico, es una imagen estática de algo dinámico. La figura es una fotografía o "frame". Y debemos recordar que para dar sensación de movimiento normal, en cinematografía o video, se adoptan treinta(30) frames por segundo.
Es decir que en la realidad la figura se traduce en una dinámica, que esta inmersa en la lucha permanente por el poder, ya que los titulares de cada unidad funcional –jurisdiccional y sus colaboradores o asesores inmediatos, son personas con vocación política, lo que supone una racionalidad distinta a las empleadas por personas de otras vocaciones.
En perspectivas sistémicas u holísticas, cada una de las unidades funcionales- jurisdiccionales actúan como componentes interrelacionados y a tales efectos están en un pie de igualdad.
No obstante desde el punto de vista jurídico hay una precedencia y en ese sentido la unidad funcional jurisdiccional más importante es la del PODER PUBLICO CONSTIIUYENTE NACIONAL.
Desde el punto de vista de la formulación de las políticas públicas, resultan relevantes la función legislativa en las jurisdicciones nacional, provinciales y municipales. El Congreso Nacional, Las Legislaturas Provinciales o los Concejos Deliberantes aprueban todos los años las respectivas normas presupuestarias de su jurisdicción. Como ya lo manifestamos mas arriba, las políticas publicas se instrumentan a través de los presupuestos. La sumatorias de los presupuestos nacional, provinciales y Municipales, constituyen lo que se llama el gasto publico argentino. Este gasto oscila en un 26 por ciento del Producto Bruto Interno Argentino. Y esa asignación de los recursos anuales, es responsabilidad de alrededor de dieciseismil personas, que son los representantes que la ciudadanía elige para integrar el Congreso de la Nación, Las Legislaturas Provinciales y los Concejos Deliberantes. A efecto de mayor precisión vale consignar que a nivel Nacional hay presupuestos de ciertas reparticiones como las empresas del Estado y los bancos oficiales, que son aprobados por el Poder Ejecutivo Nacional con posterior comunicación al Congreso de la Nación.
Asimismo vale consignar que el nivel intermunicipal es financiado por aportes de los Municipios, el nivel Regional es financiado por los presupuestos de las provincias que las integran, los presupuestos universitarios forman parte del presupuesto nacional. Y los niveles Mercosur y demás organismos internacionales, son sufragados por las cuotas que aprueban los respectivos países en sus presupuestos.
Otra característica que se puede extraer del análisis del paralelogramo, es que el control de constitucionalidad, o sea si las normas generadas por los poderes públicos constituidos se ajustan a la Constitución Nacional. Esa es una atribución de la función judicial y particularmente de la unidad funcional – jurisdiccional del Poder Judicial de la Nación. Debe destacarse que en algunos puntos las decisiones del Poder Judicial Nacional, pueden ser supervisadas aunque no revisadas por la corte Interamericana de derechos Humanas y por la Corte Internacional de La Haya. Debe recordarse que el poder Judicial en cualquiera de sus jurisdicciones, resuelve sobre casos particulares, y si declara la "inconstitucionalidad " de una norma, de la función legislativa o la legislativa, lo hace para cada caso en particular y no deroga la norma.
Otra característica insoslayable, de este sistema de poderes públicos que es muy similar en los países con regímenes federales y con algunas variantes similar a los de los países unitarios, es la de ser representativo esto significa que de la jurisdicción nacional, universitaria, provincial y municipal en las funciones ejecutiva y legislativa, son electos por la ciudadanía en elecciones periódicas en las que participa mas de un partido político. En las funciones judicial y del Ministerio Publico son elegidos indirectamente por los representantes elegidos y en el resto de las jurisdicciones son designados de una manera similar. Y esto se emparenta con la vocación política de estas personas elegidas directamente por el voto ciudadano o indirectamente por los electos, sobre lo que nos habíamos referido precedentemente.
Constituye un valioso recurso para interiorizarse en el precedente esquema, así como en los que esbozaremos a continuación, el sitio web del gobierno argentino, cuya dirección es:
http//:www.gobiernoelectronico.ar
Las características enunciadas, están lejos de agotar las inferencias que se pueden hacer sobre esta figura del paralelogramo, pero a los efectos de este trabajo, valgan a modo introductorio.
El circulo mayor de esta serie de esquemas comprende aquellas normas que son de aplicación en la unidad funcional –jurisdiccional del poder publico constituido ejecutivo argentino, mas conocido como Administración publica nacional Argentina. Esto significa que comprende gran parte de las reparticiones en que se desagrega esta unidad funcional- jurisdiccional, que es la más compleja de las que integran el paralelogramo, descrito mas arriba.
Lo componen:
La norma jurídica de Facto, conocida como Ley Nacional de procedimientos Administrativos(19.549)( B.O.R.A.) 27/4/1972
; La Ley Nacional 24.156, de Administración Financiera y Organismos de Control, sancionada: Setiembre 30 de1992. Promulgada Parcialmente: Octubre 26 de 1992;
El Decreto que aprueba el Reglamento de Procedimientos Administrativos( Nº 1883/91);
El Decreto que Aprueba las Normas para la elaboración y el diligenciamiento de los documentos y actos Administrativos(Nº 333/85);
El Decreto 759/66, por el que se Aprueba el Reglamento General para las Mesas de entradas, Salidas y Archivo, y
la Resolución Nº 71/03 de la Secretaria de Hacienda, por la que se aprueban los Clasificadores Presupuestarios.
Desde ya que hay otras normas complementarias de las enunciadas, pero para no complicar el tema creemos que estas son suficientes a fines introductorios. Cabe aclarar la diferencia entre una Norma Jurídica de Facto, también denominada como "llamada Ley "o Decreto – Ley. Atento las interrupciones al Estado de derecho que se dieron en la Argentina a partir de Septiembre de 1930, hubo circunstancias, en que la función constitucional del Congreso Nacional, que es la de sancionar las leyes, era suplida por el dictado de normas por parte de gobiernos de facto, a las que se asignaba el carácter de Ley.
Para dar continuidad al estado de derecho se han arbitrado mecanismos para mantener la validez de estas normas, hasta que el Congreso Nacional no las derogase.
Inclusive y ese es el caso del Decreto que aprueba el Reglamento de Procedimientos Administrativos, se da la situación que un gobierno constitucional reglamente, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales a una norma jurídica de facto.
La Ley Nacional 24. 156, regla el accionar de los componentes del sistema de Administración Financiera, que coordina la Secretaria de Hacienda y que son: la Oficina Nacional de Presupuesto, la Oficina Nacional del Crédito Publico, la Contaduría General de la Nación y la Tesorería General de la Nación.
En cada jurisdicción o entidad que son componentes de la Administración Publica existe un Servicio Administrativo Financiero(SAF) que opera como integrante del sistema de Administración financiera. ,
Asimismo la Ley 24.156, regla el accionar de los organismos de control interno de la Administración Nacional, cual es la Sindicatura General de la Nación y el organismo de control Externo de la Administración Publica Nacional, cual es la Auditoria General de la Nación, organismo que esta establecido por la Constitución.
La Sindicatura general de la Nación, que depende de la Presidencia de la Nación, tiene en cada jurisdicción y entidad, una Unidad de Auditoria Interna(UAI) que funciona como componente de la Sindicatura.
Por nuestra experiencia en la administración Publica asignamos importancia significativa tantos a los SAFs (Servicios Administrativos Financieros) y las UAIs (Unidades de Auditoria interna) para la correcta implementación de las políticas Publicas.
Cabe señalar que la Auditoria General de la Nación, depende del Congreso de la Nación. Es un organismo colegiado que es presidido por el principal partido de oposición y que recibe directivas de la Comisión Mixta Parlamentaria Revisora de Cuentas de la Administración, instancia clave para el control parlamentario del quehacer de los poderes públicos constituidos nacionales incluido el legislativo.
Así como la sanción de Leyes Nacionales son atribuciones exclusivas, del poder publico constituido nacional legislativo, o sea el Congreso de la Nación. La emisión de Decretos es atribución exclusiva e indelegable del Jefe del poder publico constituido nacional ejecutivo o sea el Presidente de la Nación.
A los efectos del procedimiento administrativo resulta relevante consignar, que los procedimientos administrativos resultan de una combinación permanente de los reglamentos de Procedimientos administrativos, de Mesa de entradas Salidas y Archivos, y de las normas para redacción y elaboración de documentación y actos administrativos.
La Resolución Nº 71/03(o la que la reemplace en el futuro), de la Secretaria de Hacienda, es la que aprueba los clasificadores presupuestarios, es una norma cuyos contenidos son de suma utilidad practica ya sea para permitir entender al nivel mas desagregado al presupuesto o por ende a las políticas publicas, y complementariamente tener una panorama de cómo es la composición interna de los poderes públicos constituidos nacionales.
Las normas conocidas como resoluciones pueden ser emitidas, por las Secretarias de la Presidencia, por las Secretarias de la Jefatura de Gabinete e Ministros, por los Ministros y por las Secretarias de los Ministerios. Incluso es posible que dos Secretarias o Ministerios puedan sancionar Resoluciones Conjuntas.
Existe una norma de nivel inferior a la Resolución y es la Disposición que normalmente pueden emitirla la jerarquía inferior a las Secretarias o equivalentes que son las Subsecretarias. Para completar el panorama de las normas que puede emitir el Poder Ejecutivo Nacional(y análogamente los ejecutivos provinciales, municipales y de las universidades), cabe consignar que hay una clase de norma intermedia entre las Resoluciones y los Decretos y son las DECISIONES ADMNIISTRATIVAS, las que solo pueden ser emitidas por el JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, funcionario que acorde a lo estipulado en la Convención Nacional Constituyente de 1994 y por ende estipulado en el texto constitucional: es el JEFE DE LA ADMINISTRACION NACIONAL.
Resumiendo: Las normas que puede emitir el Congreso Nacional son las Leyes Nacionales; las que puede emitir el Poder Ejecutivo Nacional son: Decretos, Decisiones Administrativas, Resoluciones y Disposiciones.
El Poder Judicial de la Nación emite Fallos y la Corte Acordadas y el Ministerio Publico Resoluciones. Cabe acotar que por cuestiones de Administración interna en el resto de los poderes públicos constituidos y aun el poder publico constituyente nacional, pueden emitir resoluciones, además del ejecutivo. Ello hace a esos efectos extensivo el Procedimiento administrativos a todos los poderes públicos, aunque esto resulte controvertido.
El circulo menor, la última figura, la menos inclusiva y la más específica de esta serie, esta integrada por los siguientes componentes:
- La norma jurídica de facto, denominada Ley Nacional de Bosques Nº 22.351, de 1980;
- La estructura organizativa de la Administración Nacional de Parques, aprobada por Decreto Nacional Nº 1375/96(B.O.R.A.): 05/12/96;
- El Reglamento Del cuerpo Nacional de Guardaparques, aprobado por Decreto Nacional Nº 1455/87, y
- La Parte correspondiente a la entidad 107(Administración Nacional de Parques Nacionales) de la Decisión Administrativa Distributiva Analítica del Presupuesto(DADAP) vigente aprobado por Ley del Congreso de la Nación.
Respecto de la norma jurídica de facto Nº 22.351,cabe apuntar que es un ejemplo de las normas de aplicación que cada jurisdicción o entidad tiene asignada, generalmente, en función de la Ley Nacional de Ministerios vigente, que es la que fija las competencias de las reparticiones del Poder Ejecutivo Nacional para cumplir su cometido. La Ley de Ministerios a su vez es reglamentada por un Decreto Presidencial
De esta ley se desprenden los dos decretos mencionados a continuación de la misma.
En el caso de la estructura organizativa, aprobada por Decreto Nacional Nº 1375/96, también se desprende de la Ley Nacional de Ministerios y su correspondiente Decreto Reglamentario. Esta, como cualquier estructura organizativa del resto de las jurisdicciones o entidades, tiene los siguientes componentes:
- Los objetivos de la entidad en este Caso la Administración Nacional de Parques(en adelante APN ó entidad 107);
- el organigrama de la misma;
- Las Responsabilidades Primarias de las Direcciones Nacionales, Direcciones Generales o Equivalentes y sus respectivas Acciones, que tenga la respectiva jurisdicción o entidad, y
- Las Acciones de las Direcciones o entidades Equivalentes en que se desagrega cada Dirección General, Dirección Nacional o equivalentes.
Cabe destacar que la RESPONSABILIDAD PRIMARIA es un parámetro escogido desde la Perspectiva de la Ley de Ministerio y las respectivas estructuras organizativas, para apreciar la implementación de las respectivas políticas publicas. Desde el punto de vista teórico es conveniente que cada Responsabilidad Primaria, coincida con un Programa presupuestario, pero eso suele no cumplirse.
En cada estructura organizativa existe, atento lo que hemos comentado al mencionar la Ley Nacional 24.156, una Unidad de Auditoria Interna(UAI) y un Servicio Administrativo Financiero(SAF): Normalmente este SAF es parte de la responsabilidad primaria de la respectiva Dirección General de Administración o de Administración Financiera. Cabe recordar que este SAF, tiene relación directa con la cabecera del sistema de Administración Financiera, que como se recordara es la Secretaria de Hacienda.
También cada estructura organizativa, tiene una Dirección General de Asuntos Jurídicos, que es componente del Cuerpo de Abogados del Estado, cuya cabecera es la Procuración del Tesoro de la Nación, dependiente de la Presidencia de la Nación. Esta repartición no debe confundirse con la Procuración General de la Nación, que forma parte del Ministerio Público.
También en materia de recursos humanos e informáticos y de contrataciones del Estado, cada estructura organizativa esta vinculada con la Jefatura de Gabinete de Ministros, por medio, en la actualidad por la Subsecretaria de la Función Publica.
En síntesis que cada estructura organizativa tiene una suerte de superintendencia parcial por parte de la Sindicatura General de la Nación, de la Procuración General del Tesoro y de la Jefatura de Gabinete de Ministros(subsecretaria de la Gestión Pública).A ello debe sumarse el control externo que ejerce la Auditoria General de la Nación, que depende del Congreso Nacional bajo la supervisión de la Comisión Mixta Parlamentaria Revisora de Cuentas de la Administración.
El otro Decreto reglamentario desprendido de la Norma jurídica de facto
Nº 22.351, de 1980, es que aprueba el Reglamento del cuerpo Nacional de Guardaparques, así como su estructura organizativa interna. Esta norma, las que la modifiquen o reemplace, es la que fija la regla de juego a que debe atenerse cada miembro de Cuerpo Nacional de Guardaparques.
Sin soslayar en momento alguno que cada uno de los componentes y / o elementos que vamos desplegando en este trabajo, actúan interrelacionadamente para dar sentido al quehacer de los poderes públicos, que eso son en ultima instancia, hay un ingrediente que en algún modo los aglutina y a su vez permite ver en detalle lo que se ve en los anteriores conceptos de una manera mas abarcativa. Se trata de los contenidos de la DECISICIÒN ADMINISTRATIVA DISTRIBUTIVA ANALÍTICA DE LA LEY NACIONAL DE PRESUPUESTO. (Que podemos memorizar con el acrónimo DADAP. Se trata de una norma, emitida por el Jefe de Gabinete de ministros( órgano creado por la Convención Nacional constituyente de 1994), que es posterior a la sanción de la Ley Nacional de Presupuesto, que constitucionalmente debe sancionarse para cada año, y que desagrega las cantidades que el Congreso de la Nación aprueba mediante dicha ley, de un modo que no figura en la ley de presupuesto.
A primera vista los contenidos de esta decisión, de la cual enfatizaremos en los atinentes a la entidad 107, es decir la ADMNISTRACION DE PARQUES NACIONALES), pueden ofrecer alguna dificultad. Esto se soslaya teniendo a la vista el texto de la Resolución de la Secretaria de Hacienda, aprobatoria de los CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS, que ya hemos citado, la que opera como un decodificador de los contenidos mas detallados de la DADAP.
Mas arriba habíamos mencionado al sitio web del gobierno argentino
http//:www.gobiernoelectronico.ar
desde donde se podía acceder a toda la información normativa aquí citada, exceptuados los Decretos 759/66 y 1455/87.
Una vez en el sitio por sucesivos vínculos que pasan por el Ministerios de Economía y Producción, la secretaria de Hacienda y la OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO, se llega a los archivos en formato .doc y .pdf donde están los contenidos de la DADAP vigente. La disponibilidad de estos contenidos en la Red es algo relativamente reciente.
Es por eso que hemos reemplazado el índice de los programas que contenía la edición en papel, por el archivo cuya denominación es COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS POR JURISDICCIÓN, SUBJURISDICION, ENTIDAD, PROGRAMA Y CARÁCTER ECONOMICO.
Considerando al texto de la CONSTITUCIÓN NACIONAL vigente, como el que proporciona un una visión panorámica de los PODERES PUBLICOS ARGENTINOS, sobre todo en jurisdicción nacional.
Y considerando asimismo que tanto parte de la Resolución de la Secretaria de Hacienda arriba mencionada, sobre CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS, así como la MEMORIA DESCRITIVA DEL ESTADO DE LA NACIÓN, que por mandato constitucional la JEFATURA de GABINETE De ministros, debe elevar al CONGRESO de la NACIÓN ( PODER PUBLICO CONSTITUIDO LEGISLATIVO NACIONAL), todos los años el 1ero. de marzo, como visiones complementarias de los PODERES PUBLICOS ARGENTINOS NACIONALES.
Queda a la DADAP, la de proporcionar una visión exhaustiva de dichos poderes públicos nacionales (de las cuales se puede inferir las de los restantes poderes públicos.
En nuestra manera de abordar la presente problemática, encontramos cuatro niveles de exhaustividad a los que al solo efecto ilustrativo asignamos un porcentaje.
En la planilla COMPOSICIÓN DE LOS GASTOS POR JURISDICCIÓN, SUBJURISDICION, ENTIDAD, PROGRAMA Y CARÁCTER ECONOMICO.
Mas arriba mencionada, encontramos en menor nivel de exhaustividad o sea
Un 25 %.de allí extraemos el listado de los programas en que se desagregan las políticas presupuestarias a implementar en el curso de un año, por parte de los poderes públicos constituidos nacionales. También podemos columbrar dado los montos asignados a cada programa su importancia relativa.
El segundo nivel de exhaustividad ( 50%) lo encontramos en el nivel de la denominada POLÍTICA PRESUPUESTARIA DE LA JURISDICCIÓN O ENTIDAD. En este caso ya nos circunscribimos a la entidad 107, aunque sirve como ejemplo para el resto de los programas y ello se puede proyectar al resto de los poderes públicos incluso de otros países. Este ítem describe a grandes rasgos lo que hacen todos los programas de cada jurisdicción o entidad. Por lo general cada jurisdicción o entidad ejecuta mas de un programa o categorías equivalentes.
El tercer nivel de exhaustividad(75%), lo visualizamos en el nivel de los programas. Los programas son las categorías más relevantes para evaluar una política publica. No es ocioso reiterar que la política publica de un gobierno es la sumatoria de sus programas anuales. Y es nuestra opinión que es la herramienta mas adecuada para los análisis refinados. Cada programa tiene los siguientes ingredientes o componentes:
- el titulo del programa;
- la autoridad ejecutora del programa;
- El Servicios Administrativo financiero responsable(SAF, recordar la ley 24.156);
- la descripción del Programa,
- Las metas cuantificables del programa;
- El listado de obras, trabajos y proyectos del porgrma,
- los créditos del programa, desagregados en incisos, partidas principales, partidas parciales y subpartidas parciales ( Para descifrar esta información hace falta la Resolución mencionada reiteradamente de los clasificadores presupuestarios)) y,
- Los recursos humanos(personal) del programa.
A veces aparecen otros items complementarios o por alguna razón los programas se desagregan en subprogramas como es el caso de la Administración Nacional de Parques, atento su dispersión geográfica.
El ultimo y máximo nivel de exhaustividad, al menos en nuestra óptica, es el de las PARTIDAS PARCIALES. Estas como las partidas principales y los incisos, puede decodificarse o descifrarse mediante le empleo de la ya mencionada resolución sobre los clasificadores presupuestarios.
Es mediante el minucioso análisis de cada partida parcial, donde se puede columbrar las intencionalidades, los efectos y los alcances de cualquier política publica. Esto es valido tanto para el análisis, como para la elaboración de una política publica.
En otros términos si al elaborar un presupuesto, no se hace la revisión a nivel de partida parcial de los insumos para implementar la política publica a la que se aspira, dicha política resultará irrealizable.
Se sugiere la lectura de las partidas parciales de los programas de la jurisdicción o entidad sobre la que pudiera suscitarse interés, con la ayuda del documento de los clasificadores presupuestarios. Dicha ejercitación permitirá con el curso del tiempo, contar con una poderosa herramienta de análisis y de trabajo.
Como se adelantara al principio de este desarrollo, el tercer y ultimo elemento del mismo consiste en una carpeta denominaríamos "de trabajo" que incluye las normas mencionadas en las dos figuras circulares, incluyendo como anexos un ejemplar del Boletín Oficial de la República Argentina, al menos en su primera sección, así como el texto de la CONSTITUCION NACIONAL VIGENTE.
Atento el deliberado propósito didáctico de este trabajo, sugerimos confeccionar un índice de la documentación que se incorpore al mismo. Luego del índice, debería consignarse el PREAMBULO de la CONSTITUCION NACIONAL, por cuanto el mismo incluye los OBJETIVOS formalmente explicitados por los representantes de la ciudadanía, reunidos como Poder Publico Constituyente de jurisdicción nacional.
A continuación la carpeta debería incluir, dado la especificidad de la agencia federal escogida como ejemplo, al Artículo 41º de la Constitución Nacional Argentina. El mismo alude a la temática ambiental.
Debe consignarse que a mas de proporcionar una visión panorámica de los poderes publicas, particularmente de los nacionales, el texto constitucional emergente de la Convención Nacional Constituyente de 1994, incorporó instituciones que comportaron una modificación a la conformación preexistente de poderes públicos argentinos a nivel nacional.
Sin pretender dar un listado exhaustivo caben consignar:
1)La creación de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, como jefe de la Administración Nacional, susceptible de ser removido por el Parlamento, al que deberá concurrir a informar periódicamente;
2) La declaración de la autonomía de la ciudad de Buenos Aires;
3) El reconocimiento de las regiones;
4) La Creación del Consejo de la Magistratura;
- La Creación del Jurado de enjuiciamiento;
- La constitucionalización del Defensor del Pueblo;
- La constitucionalización de la Auditoria General de la Nación;
- La constitucionalización del Defensor de la Nación, y
- La constitucionalización del Procurador General de la Nación.
Respecto del BOLETIN OFICIAL de la REPUBLICA ARGENTINA, procede realizar los siguientes comentarios.
El BOLETIN OFICIAL de la REPUBLICA ARGENTINA, se publica desde hace alrededor de 114 años en soporte de papel y desde hace pocos años en formato electrónico(accesible por Internet en el sitio www.boletinoficial.bov.ar , los días hábiles y excepcionalmente en algún día feriado. Los documentos que en él aparecen, atento lo dispuesto en el Decreto Nº 659/1947 son tenidos por auténticos y obligatorios por el efecto de ser publicados en el mismo y se dan por comunicados y suficientemente circulados dentro del territorio nacional argentino.
La publicación consta de tres secciones: La Primera, que es la que interesa a los efectos del presente trabajo, comprende Legislación y Avisos Oficiales; la segunda, comprende: Contratos entre personas jurídicas, Convocatorias y Avisos comerciales, Edictos judiciales, Partidos Políticos e Información y Cultura, y la tercera sección comprende contrataciones.
Ateniéndonos a la primera sección sus contenidos, son la manera mas adecuada de introducirse a los "productos " de los poderes públicos constituidos nacionales Legislativo, Ejecutivo y Ministerio Público. En algunas oportunidades se publican acordadas o sentencias del Poder Judicial, pero esto es excepcional.
Resulta sumamente didáctico confrontar la lectura de los contenidos de esta publicación con el Decreto 333/85 mencionado precedentemente, ya que la terminología que consolida dicho decreto, puede ser mejor entendida con los ejemplos que surgen de la legislación que cotidianamente se publica en el Boletín.
En fecha reciente, como consecuencia de la vigencia del Decreto 1172/2003,los anexos que las normas, que hasta la sanción del mismo sólo podían consultarse en la sede del Boletín, sita en la calle Suipacha 767 de la ciudad de Buenos aires, ahora pueden consultarse por la Internet en sitio web mas arriba mencionado. Con esto se da un paso significativo en la vigencia efectiva de la igualdad de oportunidades en el acceso a la información pública.
Cabe señalar que existen publicaciones de similar contenidos en los niveles provinciales y municipales, así como en casi todos los países del planeta. Desde el sitio oficial del gobierno argentino, señalado al principio se puede acceder a este tipo de información.
Vamos llegando al fin del presente desarrollo.
Nos restarían dos comentarios: Uno referido a que hemos mencionado en la parte normativa, a la legislación vigente a la fecha. Es obvio que en algún momento alguna o toda esa legislación pueden cambiar total o parcialmente. Eso no invalida las afirmaciones que al respecto hemos formulado.
El otro comentario, son, las repeticiones, que pueden resultar tediosas para lectores especializados. Este trabajo tiene deliberados propósitos didácticos y esta dirigido a personas para quienes estos temas son poco conocidos, o aún desconocidos.
Todo lo precedentemente expuesto, nos permite finalizar con la noción adoptada de PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, que ahora si se puede desplegar sin barras espaciadoras, ni palabras en mayúscula para resaltar.
O sea. Que:
Procedimientos Administrativos son conductas, pasos, etapas, tramites formales; consolidados en actuaciones o expedientes; conducentes o emergentes de la producción de servicios gubernamentales; documentados en actos, reglamentos y contratos administrativos; fundamentados en la Constitución Nacional; soportados por los presupuestos públicos; y teniendo en cuenta la lucha permanente por el poder.
Buenos Aires, Enero de 2005
Por
Lic. Alfredo Armando AGUIRRE