Calidad y Gestión de la Calidad en la Administración Pública en el Perú (página 2)

Considero que es importante referirnos al tema de la Calidad, porque es un término muy usado como justificación de actos de gobierno. Es importante alcanzar un criterio que ya no es tanto personal sino que recoge importantes consensos.

La idea es centrar el elemento calidad en la gestión pública definiéndolo como una arista del concepto integral de la calidad del servicio público. Así, si nos referimos a la promoción de la gestión de calidad en la administración pública debemos señalar que es sumamente importante que la definición de calidad, en tanto insumo esencial de la gestión de las organizaciones –aunque usted no lo crea- no puede ser adecuadamente definida por el más experto, tal vez por ello podemos encontrar en la población generalmente un alto grado de insatisfacción respecto del servicio público que se recibe. Es decir, que suena bien pero nadie se ha puesto de acuerdo en saber qué es o de que se trata finalmente el problema de la calidad en la gestión de las organizaciones.

Cuando preguntamos sobre la naturaleza de la calidad en un evento internacional[4]donde se tocaba un tema sumamente interesante como lo es la prospectiva estratégica nos dimos con la sorpresa de que las versiones que surgían como concepción de calidad variaban desde un enfoque eminentemente efectista como es que afirmaba por ejemplo que la calidad de una empresa se plasmaba en su producto o servicio final, pues dejaba abierto flancos como por ejemplo el hecho de que no se consideraba la una satisfacción plena del cliente, y el cliente en el caso del servicio público viene a ser nada más ni nada menos que el ciudadano. Pero cómo ¿se puede hablar de un servicio público de calidad que no satisface al cliente? Pues claro, y ello porque la plenitud debe corresponder al grado de satisfacción, debiendo hablarse entonces de satisfacción plena, pero lamentable o felizmente la satisfacción plena no existe, es utópica y por su naturaleza es combustible esencial para la motivación permanente.

En la empresa privada por ejemplo vemos ejemplos de esta suerte de dicotomía constante entre calidad del servicio y satisfacción plena del cliente[5]Veamos porque creemos en ese enfoque dicotómico:

Pongamos como ejemplo el caso de los jeques árabes. Multimillonarios que tienen infinita capacidad adquisitiva como para adquirir casi cualquier bien o servicio imaginable como autos de súper lujo personalizados, castillos feudales, equipos de futbol, islas privadas, etc. Sin embargo es muy probable que su concepción de satisfacción plena sea difícil de alcanzar porque probablemente al tener casi todo al alcance, se proponga explorar nuevas áreas pero dentro de ámbitos eminentemente prohibitivos por la moral o la ley. Siendo esto así ¿podríamos hablar de satisfacción plena? Resulta entonces una media perfectamente inversa en la que la posibilidad de satisfacción de necesidades de índole fatuo o suntuario, en búsqueda de su plenitud, se intercepte con la potencialidad de que exista satisfacción para otros pero con cosas de índole primario como el alimentarse o la fatiga que produce alimentar a la descendencia.

Así entonces tenemos del otro lado a Pablo Pueblo[6]un ciudadano del nuevo siglo, del sector pequeño burgués, un asalariado, que para poder vivir debe trabajar y para mantener cierto status invertir en su capacitación y si tiene una familia mantener un presupuesto que acarrea recaudarse para seguros médicos, educación futura de sus hijos y una o dos barbacoas al mes. ¿Para pablo Pueblo cual será el súmmum de plenitud de sus necesidades? Probablemente todo se limite a un eventual y poco probable aumento de sueldo en un porcentaje algo importante una o dos veces al año[7]

La corriente general con cosas como la crisis económica mundial probablemente acarrearía que en cualquier momento Pablo pierda su empleo, en tal caso la satisfacción plena de sus necesidades se limita a no perder el empleo. Concepción absolutamente diferente de los insumos para la eventual satisfacción del Jeque árabe. Inclusive el Jeque hipotético en el mayor de los casos simplemente persigue el sustento de meros antojos. Pablo pueblo y el jeque solo mantienen algo en común y no es que se conformen con el "mejor" producto o servicio para obtener la satisfacción plena a sus necesidades sino que ambos se mantienen en un estado de insatisfacción plena.

Pero volviendo al manejo de la cosa pública y la calidad, las relaciones que mantiene la administración con el cliente o ciudadano deben inferir un enfoque sistémico que necesariamente tiene que ver con la eficacia y eficiencia para acortar la brecha de insatisfacción semiplena de las necesidades. Ello solamente se puede lograr si se establecen y asignan claramente los roles de los operadores: la administración (el gobierno[8]y los administrados.

¿Pero a qué Estado nos referimos? Aquí hemos de detenernos un momento para referirnos a uno de los mensajes más importantes que plasmó Octavio Paz sobre la burocracia en los países de esta parte del globo, en su importante "Ogro Filantrópico" y decía: "Los liberales creían que, gracias al desarrollo de la libre empresa, florecería la sociedad civil y, simultáneamente, la función del Estado se reduciría a la de simple supervisor de la evolución espontánea de la humanidad. Los marxistas, con mayor optimismo, pensaban que el siglo de la aparición del socialismo sería también el de la desaparición del Estado. Esperanzas y profecías evaporadas: el Estado del siglo XX se ha revelado como una fuerza más poderosa que la de los antiguos imperios y como un amo más terrible que los viejos tiranos y déspotas. Un amo sin rostro, desalmado y que obra no como un demonio sino como una máquina." Entonces coincidimos con Paz que para Latinoamérica en el zenit del siglo pasado, la herencia fue la de un Estado – y por ende, de un aparato gubernamental- absolutamente impersonal, anómico, abúlico y en muchos casos vetusto.

El nuevo siglo, sin embargo, hace evidente que la burocracia requiere de la urgente implementación de políticas que reorienten esa maquinaria anquilosada y desfasada en una herramienta dirigida al progreso de toda la sociedad. No solamente nuevas políticas sino también la necesidad de sensibilizar a todo el sistema y a la propia civilidad que es necesario erradicar el principal obstáculo para lograr la efectividad de toda medida destinada a que el aparato estatal, sus recursos humanos y la nueva filosofía: la corrupción.

La tarea de combatir a la corrupción no resulta sencilla y dista mucho de serlo debido a que prácticamente toda la estructura legal basada en las normas legales dictadas para intentar el servicio público o ciudadano en las últimas cuatro décadas por lo menos, se encuentra direccionada a "evitar el robo de los caudales o bienes públicos[9]o, en buena cuenta, considerando y asumiendo que la normativa debe servir de escudo a las malas prácticas del burócrata. Pero lo que con ello lo que paradójicamente se ha logrado es precisamente el efecto contrario, siendo ese el escenario que corresponde afrontar. Frases como "hecha la ley hecha la trampa" son pastillas cargadas de negativismo que a la postre pueden marcar a las generaciones futuras y el permitir que esta cultura de la abulia se siga transmitiendo en desmedro del mejor tesoro que puede tener un pueblo: la esperanza en su propia juventud.

Probablemente el lector se haga la pregunta respecto de que no nos estamos avocando a considerar que muchas entidades del gobierno [10]se han premunido de certificaciones de gestión de calidad otorgada por entidades como la Organización Internacional de Estandarización de la calidad ( que otorgan verbigracia los ISO 9000, ISO 14,000, etc.), que solamente se refieren a la gestión de procesos. No podemos confundir el tema de la calidad como eje esencial de cualquier impulso de mejora en los procesos con la calidad de los procesos en si mismos. Explicamos con un ejemplo: La SUNAT mantiene una constante certificación de procesos de ISO pero la recaudación tributaria a recaído un 20 % el último periodo fiscal. Resulta evidentemente, que no solo basta tener una buena normativa dirigida a aumentar la recaudación tributaria sino que se deben activar todos aquellos niveles de la administración que permitan trabajar el subsistema de feed back o retroalimentación de cada una de las medidas a implementarse.

Imaginémonos un vehículo diseñado para turismo urbano que adquirimos en una tienda, vehículo cero kilómetros, nuevo de paquete, y de pronto lo ponemos a trabajar en tareas agrícolas de carga en una zona rural. El vehículo probablemente responderá a las exigencias y sus sistemas de freno, dirección, alimentación de combustible, eléctrico, etc. puedan obtener luego de un examen independiente uno de otro una calificación ISO. Sin embargo con el paso del tiempo y debido a que el diseño del vehículo no le permite afrontar debidamente el trabajo será cuestión de tiempo el colapso de la maquinaria que comprende los sub sistemas de freno, dirección, alimentación de combustible, eléctrico, etc.

Ahora bien, aplicando nuevamente el ejemplo en lo referente a la política de recaudación tributaria[11]tenemos que esta por naturaleza se encuentra enmarcada en la necesidad del Estado de hacerse compulsivamente de recursos para transmitirlos en forma de buen servicio público. Y en ese marco, por ejemplo, no se puede mantener una política de premio al no pagador de tributos extendiéndole infinitas oportunidades, mismas que no se otorgan al resto de contribuyentes. La excepción no puede convertirse en regla, por consiguiente la calidad de la política de gobierno destinada a la recaudación puede ver comprometida su "calidad" esencial pese a que sus mecanismos de gestión mantengan una aparente óptima operatividad. No hay un ISO –no solo en el Perú sino en Latinoamérica- que sirva para medir la consecución o deberíamos decir de la preservación institucional de la organización, dado que por definición los procesos de gestión dinámicos en su manejo interno de flujos operacionales[12]pero son absolutamente estáticos cuando no se engranan sistemáticamente a la esencia institucional, mientras que la esencia institucional (mejor forma de recaudar tributos, o mejor dicho: la política tributaria) se debe de dinamizar día con día, considerando también, por extensión que no tiene mucho sentido que se aumente la recaudación sin que se atienda al mismo nivel el mejoramiento de la presión tributaria. Estos son los dos brazos elementales de una política tributaria coherente para lograr avances importantes en países como el nuestro aquí en Latinoamérica.

En fin, y cómo no, otro caso inquietante de disociación entre los procesos internos con los que requiere una auténtica delimitación de objetivos relacionados con la calidad del servicio estriba en el manejo de la Administración de justicia, componente fundamental de la administración pública. Aquí creemos que se encuentran plenamente identificadas aquellas taras que hacen que el sistema judicial simple y llanamente se encuentre colapsado. En todo caso, valga la oportunidad para referir a H. Morote[13]que ciertamente utiliza términos bastante duros para referirse a la magistratura peruana: "…Nuestro sistema judicial es más ineficaz que corrupto, y de esto último es ya bastante. Un sistema corrupto pero eficaz podría exculpar a los malhechores que lo sobornaran, pero también absolvería a los inocentes. Un sistema ineficaz y corrupto solamente suelta a los que pueden pagar la coima, quedándose en nuestras espantosas cárceles el resto, sean inocentes o culpables." La triste realidad nos muestra el aumento de los efectos negativos de la desnaturalización de la institución judicial produciéndose innumerables casos de "justicia" por propia mano, lo que los juristas reconocen como una suerte de retorno al estadio de la venganza privada (ni siquiera Hammurábica). Pero vale preguntarse: ¿cuál es esa esencia institucional de la que hablamos? Pues no es otra cosa que la de aplicar el sentido común al caso concreto dejando sin efecto todo atisbo de privilegio en la administración pública.

En el caso de la administración de justicia por ejemplo, no podemos negar que toda la estructura del poder judicial en lo penal (tomemos por un momento arbitrariamente el tema criminal) carece de un adecuado diagnóstico de la realidad a la cual va a ser aplicada. Nuestra legislación penal vigente, aun, recoge en mucho las propuestas romanas germánicas atávicas a realidades propias de la civilización romana del siglo quinto con instituciones como la del Codex, el Digesto o Pandectas de Justiniano. Es un modelo esencialmente occidental u occidentalizante, sin embargo la moderna sociología nos ha enseñado que para la realidad peruana no funciona bien porque ésta mantiene una composición poblacional muy variada, compleja en sus costumbres y raíces. Se trata de normas creadas por y para la denominada "civilización" occidental. Pero, ¿Cómo se puede pretender aplicar los principios jurídicos de la institución de la propiedad del derecho romano que atiende a la res o cosa como una facultad íntimamente ligada a la potestas del dominio personal o familiar? En la selva amazónica peruana por ejemplo ante la realidad Shipiba, Asháninka o Ahuajun (entidades o conglomerados sociales primarios); en las altiplanicies de Puno la realidad Aymara y Quechua; Andahuaylas, etc. presentan una concepción absolutamente diferente de institutas como la propiedad, la familia, etc., tenemos que su noción de lo que significa la justicia como valor axiológico es también diferente. El valor cultural de lo que conocemos como justicia para la civilización occidental difiere en mucho de la justicia como valor cultural en las comunidades culturales o nacionales de arraigo autóctono. La dicotomía cultural hasta ahora ha resultado irreconciliable[14]Inclusive el sentido mismo de la palabra civilización[15]proviene según Junco, de un convencionalismo del reciente siglo XVIII y que no queda del todo claro pero que se trata de entender por los efectos de dominación y conquista de unos pueblos respecto de otros. A lo mejor simplemente se trata de una simple justificación de los actos de sometimiento al poder o como señala Foucault de los actos de los "operadores de dominación".

El primer punto del Libro Blanco europeo destierra cualquier intento de populismo que a su vez genera el asistencialismo que sirve de caldo de cultivo a los políticos retrógrados para obtener fatuos réditos y falsos logros. Generar una cultura de calidad no solamente destierra la imagen de un gobierno complaciente con los grupos de dominación sean estos de índole económico sino también de los grupos de dominación que portan el estandarte de la "pobreza", ambas formas de manipulación son absolutamente execrables, para ganar réditos indebidos.

Finalmente es menester señalar de que no es la intención de este artículo el proporcionar un enfoque nihilista de la relación administrativa de la sociedad y el aparato gubernamental en el Perú, sino simplemente coadyuvar a la reflexión al lector de que la salida en buena parte de toda la problemática se debe basar en un auténtico compromiso social, desterrando los falsos privilegios que se dan a cualquier grupo de presión o de poder, y porque no, probablemente marcar ese compromiso en función a un Libro Blanco en el Perú.

Autor:

Carlos Alberto Pajuelo Beltrán

Docente Criminología de Universidad Privada Tacna.

[1] DE SOTO, Hernando. El Otro Sendero, Bogotá, Ed. Printer Colombiana, 6ª. Edición, 1987.

[2] Posteriormente, por el año 2008, supe que la autoría fue cuestionada por Mario Ghibellini, pero en fin, el documento auspiciado por del ILD, al margen de quien fue el autor guarda en sus páginas el primer mensaje a la necesidad de un Estado sano, dinámico y progresista.

[3] Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.

[4] Diplomado Internacional BSC. ANR. Lima septiembre 2008 a febrero 2009.

[5] El cliente en la administración pública es el ciudadano o el contribuyente.

[6] Personaje ficticio al igual que el Jeque.

[7] Cuyo temor de que no se produzca forma parte del stress laboral moderno.

[8] Gobierno Central, Regional o local, indistintamente.

[9] Mas o menos los términos utilizados por mi amigo del Mag. Saúl Rivera Borjas utilizados en el desarrollo del tema "La Inteligencia Emocional en la Administración Pública" de la UPT, Sept. 2009.

[10] Siendo esta una constante en el concierto internacional.

[11] La recaudación tributaria de Perú cayó casi un 20 por ciento en septiembre frente al mismo mes del año pasado, su novena contracción consecutiva ante el impacto de la crisis financiera mundial en la economía local, informó el Gobierno. Los ingresos sumaron el mes pasado 4.152 millones de soles (1.450,2 millones de dólares), un 19,6 por ciento menos que en septiembre del año previo, precisó la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). Asimismo, la recaudación entre enero y septiembre se redujo un 16,6 por ciento contra igual período del año previo, a 38.534 millones de soles. El ente anticipó que "los resultados negativos continúen todavía hasta octubre, y que en los meses de noviembre y diciembre retomen las tasas de crecimiento como consecuencia (…) de la recuperación que debe registrar la actividad económica". Perú es principalmente un exportador de materias primas, como los metales, cuyos precios cayeron este año en medio de un declive de la demanda mundial ante el embate de la crisis financiera. Fuente: Reporte para la Agencia Reuters de Patricia Vélez (6 de octubre 2009).

[12] Esos procesos internos son los que mide el ISO.

[13] Ob. Cit. "Réquiem por el Perú mi Patria" Pág. 250. Editores Palao.Lima-2004.

[14] Hernando de Soto, en El Otro Sendero, sobre el caso peruano abonaba: "Somos un país que conforma "dos Perúes paralelos" el oficial y el marginado. El oficial podemos deducir que es el de las instituciones gubernamentales, instituciones, sindicatos, universidades, Fuerzas Armadas y por supuesto la Iglesia. Y el Perú marginal lo conforman los campesinos, la masa urbana, y todas las organizaciones y expresiones productivas, sociales que de estas se desprendan. Pero el problema no es reciente y se remonta mucho tiempo atrás debido a que la patria peruana es fruto de dos vertientes, una española y otra de los llamados indios. El aporte español era doble: la religión católica y la lengua castellana mientras la contribución americana habría sido sólo el paisaje. Los hombres y mujeres de estas tierras, sus lenguas y culturas no contaban"

[15] "La primera vez que se habló de "civilización" fue en el siglo XVIII, en el marco conceptual de la teoría del progreso. Los ilustrados comenzaron por contraponer civilización, epítome de la nueva forma de vida racional que ellos representaban, a "feudalismo"; por extensión, pasó a enfrentarse con barbarie, salvajismo o, en general, atraso." Opinión de José Alvarez Junco. Fundación Altman.( http://www.webislam.com/?idt=5112)