Las sanciones administrativas a ciudadanos extranjeros a tenor de la legislación migratoria en Cuba (página 2)

I: SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y PROCEDIMIENTO EN MATERIA MIGRATORIA EN CUBA.

II.I PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

La democracia socialista no puede, desde luego, significar una ilimitada libertad individual, que no sería libertad sino arbitrariedad y libertinaje que perjudicaría los intereses de las demás personas y de la sociedad y entorpecería el proceso. En el Estado socialista el individuo goza de amplias libertades y sobre todo tiene garantizado su ejercicio, pero su actividad tiene que estar regulada para que no cause perjuicios a otros.

Es al propio tiempo tarea del Estado y del Partido, impulsar y ampliar la democracia, no bajo los principios de la falsa democracia burguesa, sino estrechando los lazos entre las masas trabajadoras y haciendo que cada vez intervengan más en la vida social.

Concepto de la coacción administrativa

La regulación de las actividades de los particulares, supone para la Administración Pública el estar investida de la facultad de emplear la coacción administrativa cuando las disposiciones destinadas a regular la actividad de los particulares no sean objeto de cumplimiento por parte de los destinatarios de la norma. La Administración resulta ser un sujeto con atribuciones de coacción legítima, de modo que el uso de los diferentes medios coactivos no le está prohibido en su relación con los demás sujetos.

"Coacción es el empleo de la fuerza legítima que acompaña al derecho para hacer exigible sus obligaciones y eficaces sus preceptos." No podemos encontrar en la normación administrativa una regla general en cuanto al empleo de la coacción sino que esta se utiliza casi siempre en uso de una potestad discrecional, contenida en una autorización legal para cada caso. La coacción requiere un título jurídico concreto y mediante ella, la Administración suele lograr sus resultados, provocando a costa del individuo la efectividad del acto, si no es obtenida voluntariamente.

No puede en modo alguno suponerse un ejercicio arbitrario del poder coactivo, porque ya hemos visto que la Administraci6n debe actuar vinculada a la norma, aunque con cierta independencia ante ella.

La coacción administrativa se basa en la soberanía estatal y activa dentro del marco de la relación general de poder. En cada institución pública se pueden usar medios especiales de coacción adecuados a su finalidad.

El sujeto de la coacción administrativa es el Estado y las leyes fijan en cada caso las autoridades que poseen el poder o la atribución de usar los medios coactivos y cuáles han de ser estos. El objeto de la coacción administrativa es hacer que todo aquel que está obligado respecto a la Administración, como destinatario de una norma legal o de un acto administrativo, cumpla lo dispuesto.

Por eso requiere que se comunique previamente al destinatario mediante una disposición, no sólo el objeto y la extensión de su deber, sino también el medio coactivo que se empleará si no lo cumple. Ambas cosas, aunque independientes, pueden ir unidas en el mismo acto administrativo.

No obstante la presencia de ese requisito de la amenaza previa del medio coactivo, existen casos de coacción inmediata no precedida de la comunicación.

La urgencia en mover la actuación individual, el perjuicio que la resistencia al cumplimiento de la disposición administrativa cause a los intereses generales, impulsan al empleo de un medio u otro, para lo cual deben ser consideradas todas las circunstancias del caso.

En muchas ocasiones el anuncio de que de persistirse en la resistencia se dará lugar al empleo de la coacción es capaz por sí solo de producir el efecto psicológico de obtener la ejecución de la disposición administrativa y hacer innecesario el uso de la coerción, lo que siempre es deseable.

Especial referencia nos merecen entre las formas de coacción las incluidas dentro de la ejecución forzosa:

• Apremio sobre el patrimonio: Los deberes administrativos se concretan generalmente de forma directa o indirecta en deudas pecuniarias, con lo cual, si el deudor se resiste al pago de las mismas, la Administración puede hacerlas efectivas sobre el patrimonio de aquel, a través de un procedimiento establecido en la ley.
• Ejecución Subsidiaria: Consiste en la realización de lo ordenado en el acto administrativo por una persona distinta del destinatario del mismo, sólo procede en actos que no sean personalísimos, y por supuesto da origen a la creación de una nueva relación jurídica, entre el tercero que asume la obligación y el deudor inicial.
• Multa Coercitiva o Sanción Coercitiva: Es la posibilidad de vencer la resistencia de los particulares afectados por un acto administrativo mediante la imposición de multas sucesivas; estas multas no tienen carácter retributivo alguno, sino que pretenden exclusivamente forzar el cumplimiento de lo ordenado. El destinatario tiene que ser llevado mediante la amenaza e imposición de la sanción coercitiva a abandonar su resistencia a la disposición administrativa y a cumplir su deber. Generalmente adopta la forma de coacción pecuniaria (multa) y puede ser repetida y objeto de agravación hasta tanto se logra el resultado, esto es llevar al administrado a hacer, tolerar u omitir a lo que viene obligado.
• Compulsión sobre las personas: Implica el empleo de la fuerza sobre las personas, eliminando su libertad. Sólo ha de proceder cuando no basten los demás medios de ejecución para asegurar el cumplimiento del acto.

El régimen general de las infracciones administrativas en nuestro país se encuentra recogido en el Decreto- Ley 99 de las Contravenciones Administrativas, en dicho Decreto-Ley se conceptualizan qué entender por contravención y las características de las mismas.

Lo que llama nuestra atención en dicha norma jurídica es la determinación de los mecanismos de coacción administrativa para los supuestos de incumplimiento de las medidas fijadas por la Administración como responsabilidad frente a la comisión de contravenciones.

Art.28 Si no se abonare la multa después de transcurrido el plazo de treinta días naturales, su importe se duplicará si se realiza dentro de los treinta días naturales siguientes.

Si no se paga dentro de este último plazo, se tramitará la vía de apremio para su cobro. (Multa Coercitiva)

Art.30. Si el infractor no cumpliere con la obligación de hacer en el plazo concedido, la autoridad competente gestionará que se cumpla dicha obligación por una entidad estatal con cargo al infractor. (Ejecución Subsidiaria).

Art.32. Transcurrido el plazo de sesenta días naturales contados a partir de la imposición de la multa o el concedido para el pago de los gastos ejecutados para cumplir la obligación de hacer, sin que el obligado haya abonado estos importes, la Oficina de Cobros dispondrá el embargo de: el suelo, salario o pensión o cualquier otro ingreso periódico, la cuenta bancaria si no existe ingreso periódico, si no existe lo anterior, cualquier bien mueble embargable propiedad del obligado. (Vía de Apremio)

La Disposición Final Tercera excluye justamente de las regulaciones de ésta norma las del régimen de migración y extranjería, con lo cual se hace más aún necesario una detallada y cuidadosa regulación en la normativa específica, que no lo prevé, y podría tomarse como referente el régimen ya existente, sólo adecuado a la naturaleza de las sanciones que prevé el régimen migratorio.

En el supuesto particular de las sanciones administrativas para el régimen de los extranjeros, los procesos se inician a instancia del Jefe de Inmigración en cada provincia, cuando conocieran de alguna infracción del Reglamento de Inmigración y Extranjería, designando oficial para que instruya el expediente.

Dentro de los 10 días naturales siguientes a su designación, se notificará a la persona contra la que se forme el expediente, para que a los 7 días naturales siguientes al recibo de la notificación exponga los elementos que juzgue procedentes al hacer sus descargos.

Recibido los descargos o transcurrido el plazo señalado anteriormente se practicarán las diligencias que resulten necesarias para la correcta apreciación de los hechos.

Terminado esto el oficial instructor remitirá informe de recomendación sobre el asunto a la autoridad que lo designó, este resolverá el expediente de la siguiente manera:

• Ordenando su archivo.
• Imponiendo multa administrativa a quienes resulte probado que han infringido de las disposiciones de esta ley.
• Cuando el término autorizado de estancia en el territorio nacional de las personas contra quien se inicie expediente, sea inferior al computo total de los términos señalados el oficial instructor de forma sumaria citará a la persona interesada para oír de inmediato sus descargos y practicare de inmediato las pruebas y diligencias pertinentes de forma tal que pueda resolverse el expediente dentro del término de estancia autorizado.

II.II SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEGISLACIÓN MIGRATORIA.

1) MULTAS.

Extranjeros y personas sin ciudadanía 30.00 pesos.

Funcionarios y responsables de órganos y organizaciones sociales, políticas y de masas 15.00 pesos.

Será de 60 pesos si incurren dos veces en el año en las violaciones y 100.00 pesos si incurre por más de 2 veces.

Así mismo, si la persona perjudicada por resolución puede apelar dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación ante el Ministro del Interior.

La autoridad antes mencionada que impuso la multa dará traslado al escrito de apelación junto al expediente encausado.

A su vez al resolver la apelación se dispondrá la ratificación, modificación o anulación de la multa.

El Ministro podrá designar a un Viceministro para que en el término de 5 días resuelva.

Contra la Resolución que se dicte no se dará recurso alguno ni en lo administrativo ni en lo judicial.

REEMBARQUE.

El Jefe de la Dirección de Inmigración y Extranjería podrá disponer el reembarque de los extranjeros o personas sin ciudadanía que permanezcan en el territorio nacional habiéndose vencido el término de su estancia autorizada en el mismo o que de cualquier forma infrinja la ley de Inmigración o Extranjería y sus respectivos reglamentos.

INTERNAMIENTO.

El Ministerio del Interior, podrá internar a los extranjeros y personas sin ciudadanía que infrinjan las disposiciones de la presente Ley y su Reglamento o de la Ley de Migración y su Reglamento, en lugares que habilitará para estos fines, mientras se tramita su reembarque o expulsión o se legalice su estancia en el territorio nacional.

El Jefe de la Dirección de Inmigración y Extranjería y los Jefes Provinciales del Ministerio del interior, podrán disponer el internamiento en los lugares destinados al efecto; del extranjero o persona sin ciudadanía que infrinja las disposiciones, hasta tanto se legalice su estancia en el territorio nacional o se ejecute y tramite su reembarque o expulsión.

Diariamente se internan y reembarcan un número determinado de extranjeros.

El internamiento debe ser considerado como una medida excepcional y debe ser propuesta únicamente en casos de violaciones graves, que la libertad del extranjero represente peligrosidad o que sea necesaria la medida cautelar para asegurar su reembarque oportunamente.

En la nueva ley deben enumerarse algunas de las causales por las que puede comenzar o cesar, el internamiento, a parte del requisito sine quanon que expone esta, de infringir la legislación de inmigración y extranjería. También debe preverse la conformación de un expediente al extranjero. Así como el régimen del extranjero en el centro de internamiento.

EXPULSIÓN.

El Ministerio del Interior podrá iniciar expediente de expulsión de cualquier extranjero o persona sin ciudadanía, indeseable.

Los Jefes Provinciales de Inmigración y Extranjería podrán disponer el inicio de expediente declarando indeseable al extranjero o persona sin ciudadanía cuya conducta contravenga los principios e intereses de la sociedad, el Estado y el pueblo cubano.

Designando un funcionario quien en un término no mayor de 10 días naturales practicará las diligencias que procedan, informará al interesado sobre la infracción que se le imputase y si le tomara declaración si a ello prestase.

Terminando estos trámites el instructor elevará al funcionario que lo designó el expediente incoado; una vez en manos de este se podrá ordenar la práctica de diligencias de pruebas complementarias si se considerara necesario o se elevara al Ministro.

Se notificara a los dos días hábiles a la Fiscalía Provincial y al Ministerio de Relaciones Exteriores.

A estas personas consideradas indeseables se les dará 72 horas para su salida del territorio Nacional sino serán expulsados.

La expulsión puede ser una medida accesoria dictada por un tribunal en virtud de lo dispuesto en el código penal y dice "… que cuando en las circunstancias en la comisión del hecho o las características personales del inculpado, se evidencia que su presencia en la república es perjudicial se expulse del territorio nacional"…

Es cumplida luego de la sanción principal; antes de la extinción de esta, es el Ministro de Justicia el que puede decretar la expulsión, extinguiéndose la responsabilidad penal.

Realizando un balance legislativo en estas instituciones tan importantes para nuestra materia podemos decir que se prevé la expulsión, reembarque e internamiento de extranjeros.

Hoy estas medidas excepto la expulsión son decisiones que se toman de forma expedita por los jefes facultados.

El reembarque se prevé para quien infrinja la ley, venza su plazo de estancia en Cuba o ingresen ilegalmente al país.

Sensible resulta el tema del internamiento se utiliza para la infracción de ley y para extranjeros que pudieran originar problemas sociales y económicos.

En cuanto a la ley se podrían realizar en esta parte determinados cambios como por ejemplo: Incluirse las deportaciones para aquellos extranjeros que una vez admitidos en el territorio nacional incurren en violaciones del régimen migratorio y otras de carácter legal, distinguiéndose del reembarque que es una medida inmediata al llegar el extranjero al control de frontera y percibir que es inadmisible en el territorio nacional. Las multas deben comenzarse a cobrar en CUP ante la posibilidad de circulación de estas, la necesidad de su ingreso y la facilidad de pago que tiene el extranjero por portar esta moneda; disminuir los términos en el proceso teniendo en cuenta el tiempo de estancia que tiene el extranjero en el territorio.

A nuestro juicio en la actualidad deberían hacerse más precisas las causales de expulsión y enumerarse en una próxima Ley. Además de limitarse la entrada de un extranjero que ha sido expulsado de nuestro territorio.

Aunque está previsto por el Derecho Internacional; la expulsión como un derecho de los estados, pienso que ya es hora de modificar este particular y hacer la decisión administrativa recurrible ante tribunal competente, que valore la imposición de la medida perneado de los mismos pilares de armonizar la seguridad nacional los intereses del estado y los derechos del estado. Asimismo debe suceder con las otras sanciones previstas en esta legislación.

Pienso que todos estos cambios servirían para apegarse más al cumplimiento del texto constitucional como garante de ella y se podría controlar aún más la actuación de los funcionarios administrativos y sería una mayor garantía para la persona del extranjero.

Pensamos que en lo que concierne a las formas de coacción administrativa correspondientes por las características de las condiciones migratorias sería aplicable a los residentes permanentes y a los residentes temporales el Apremio sobre el patrimonio, la Ejecución Subsidiaria, la Multa Coercitiva o Sanción Coercitiva o la Compulsión sobre las personas, por las condiciones de tiempo y estancia y al resto de las categorías migratorias, por sus características de estancia sólo le es aplicable la compulsión sobre las personas en otra sanción ya prevista que es la de Internamiento, sólo habría que indicar esta como nueva causal.

CONCLUSIONES:

1. Las sanciones administrativas para los extranjeros están contenidas en la Ley 1313 Ley de extranjería y su reglamento.

2. La política de sanciones en materia migratoria en Cuba es aplicada por el Ministerio del Interior a raíz de la promulgación de la Ley 1313 "Ley de Extranjería" y su reglamento, por tanto tiene una naturaleza administrativa.

3. Las sanciones administrativas de carácter migratorio contenidas en la legislación son: La multa, el internamiento, la expulsión y el rembarque.

4. La política migratoria de sanciones no se atempera al momento actual en la forma de ejecutarse, de enumerarse y conceptualizarse las sanciones en ley, así como sería necesario incluir las formas de coacción que aseguren el cumplimiento de estas.

BIBLIOGRAFÍA:

• Colectivo de autores: Historia de la Migración, La Extranjería y la Ciudadanía en Cuba. Archivos de la Dirección de Inmigración y Extranjería. Cuba. 2002.
• Colectivo de autores: Temas de Derecho Administrativo, Editorial Félix Varela, La Habana, Cuba, 2002.
• Curso de Derecho Administrativo: Eduardo Garcia De Enterria Y Tomás Ramón Fernández, Thomsom-Civitas, S.A, Madrid, 2004
• Diccionario de Derecho Internacional. Ed. Progreso. Moscú. 1988.

Normas jurídicas consultadas:

• Constitución de la República de Cuba
• Ley 1313 "Ley de Extranjería". (Folleto).
• Decreto Ley No. 99 de 1987 De las Contravenciones Personales.
• Decreto 78 de 1976 "Reglamento de la Ley de Extranjería" (folleto).

CURRICULUM VITAE:

MARTÍNEZ PÉREZ, ODETTE(1981, Santiago de cuba, Cuba): Adquirió el titulo de Licenciada en Derecho en el año 2004 en la Facultad de Derecho de la Universidad de Oriente. Se desempeñó como juez y en la actualidad es profesora de Derecho Mercantil en la Facultad de Derecho de la Universidad de Oriente. Diplomada en Administración de Justicia, con dísimiles postgrados en pedagogía, Derecho Constitucional y otros. PREMIO NACIONAL HECTOR GARCINI DE LA UNIÓN NACIONAL DE JURISTA DE CUBA EN TRABAJO CIENTÍFICO EN EL AÑO 2005. Ha participado en diversos eventos de carácter provincial obteniendo premios y otras participaciones como ponente en eventos de carácter Nacional e Internacional, celebrados en mi ciudad.

Lic. Odette Martínez Pérez