El rol de la policia nacional en la legislacion paraguaya y en el contexto de la seguridad pública

CAPÍTULO I

EL PROBLEMA

Introducción

El tema de investigación, ha sido seleccionado a raíz de la importante labor que la Policía Nacional en virtud de la propia Constitución Nacionaltiene a su cargo, la seguridad y elorden social. Esa circunstancia sirvió de inspiración para la selección del tema de investigación titulado: "El rol de la policía nacional en la legislación paraguaya y en el contexto de la seguridad pública. Su evolución histórica en un Estado de Derecho".

Este material se presenta con un excelente soporte metodológico, con el seguimiento procesual del Tutor asignado, además cuenta con apoyo doctrinario calificado (citas), y notas, es decir, la opinión propia del autor desenvuelto desde una perspectiva cualitativa de tipo hermenéutico.

El presente reporte investigativo se encuentra estructurado de la siguiente forma: el Capítulo I contempla el planteamiento de problema; el Capítulo II contiene todo el marco Teórico, que comprende los antecedentes de la investigación, las teorías existentes sobre el tema; el Capítulo III diseña el marco metodológico y el Capítulo IV se ocupa de las conclusiones del trabajo realizado.

I.1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Tanto la religión, la defensa y organización política son conductas constantes en las sociedades humanas en cualquier grado de evolución. Son de existencia natural y necesaria para satisfacer las necesidades sociales. La religión brinda respuesta a miedos profundos como pueden ser la muerte, las enfermedades y lo desconocido; la defensa, al sistema jurídico y la protección del grupo; y la política, a la división del trabajo y la necesidad de distribuir los bienes y servicios producidos por la sociedad. Es que no puede existir una sociedad sin defensa. Una ley sin fuerza o poder para castigar a quienes la violenten deja automáticamente de ser ley.

El Estado moderno necesita defensa, tanto externa como interna.

La defensa y seguridad interior está a cargo de la Policía Nacional. El término "policía" se lo derivas de la voz griega "polis" y también "politeia", equivalente al buen orden que se debe observar en la guarda de las ciudades y repúblicas, y en particular sobre la necesidad de cumplirse la ley para un mejor Gobierno.

La seguridad interna tiene como ámbito espacial todo el territorio de la República del Paraguay, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo.

El sistema de seguridad interna tiene como finalidad determinar las políticas de seguridad así como planificar, coordinar, dirigir, controlar y apoyar el esfuerzo nacional de policía dirigido al cumplimiento de esas políticas.

La Constitución Nacional de 1.992, se ha ocupado de regular la estructuración de la defensa del Estado Paraguayo.

La policía es el cuerpo profesional perteneciente al Estado, y por consiguiente a la administración pública que tiene bajo su responsabilidad la prevención, control y custodia de una posible conducta desviada que puede afectar a cualquier integrante de una sociedad, que no esté dispuesto a acatar el sistema jurídico positivo de cumplimiento obligatorio.

Dentro del marco de la Constitución y las leyes, la "Policía" tiene la misión de preservar el orden público legalmente establecido, así como los derechos, la seguridad de las personas, de entidades y de sus bienes; ocuparse de la prevención de los delitos; ejecutar los mandatos de la autoridad competente y, bajo dirección judicial, investigar los delitos.

En virtud de la ley N° 1.337/98 que se ocupa de la Defensa Nacional y la Seguridad Interna, los miembros de la Policía ejercerán sus funciones de acuerdo con las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes; conforme al principio de adecuación y proporción de los medios que utilicen en cada ocasión específica, y evitando en lo posible que su accionar afecte la integridad física y psíquica de las personas o cause daño a sus bienes. Por seguridad interna se entiende la situación de hecho en la cual el orden público está resguardado, así como la vida, la libertad y los derechos de las personas y entidades y sus bienes, en un marco de plena vigencia de las instituciones establecidas en la Constitución.

Es deber de toda sociedad democrática evaluar y discutir cómo será organizada esa defensa, bajo qué condiciones y con qué costo social será ejercida esa defensa.

Ante la afirmación precedente, surge como interrogante de esta investigación, el siguiente cuestionamiento ¿Cómo se encuentra legal y administrativamente estructurada la Policía Nacional, bajo qué condiciones y con qué nivel de presupuesto público cumple su rol en el ejercicio de la defensa y seguridad social?

I.2 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

1- ¿Cómo está organizada jerárquicamente la institución Policial?

2- ¿Bajo qué condiciones desempeñan el rol conferido?

3- ¿En materia presupuestaria, cual es la realidad de la Policía Nacional, para el cumplimiento de sus roles?

4- ¿La legislación vigente, se ocupa suficientemente de las faltas y delitos cometidos por miembros de la Policía Nacional, dentro del ejercicio de sus funciones?

I.3 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA

Dada la invaluable importancia del rol asignado constitucionalmente a la institución policial el de velar por la seguridad interna y por el orden dentro del territorio paraguayo, se considera que es deber de toda sociedad democrática evaluar y discutir cómo será organizada esa defensa, bajo qué condiciones y con qué costo social será ejercida esa defensa.

I.4 OBJETIVOS

I.4.1. GENERALES

Analizar cómo se halla estructurada legal y administrativamente la Policía Nacional, bajo qué condiciones y con qué nivel de presupuesto público,para el cumplimiento de su rol en el ejercicio de la custodia del orden y la seguridad interna, como garantía consagrada constitucionalmente.

I.4.2. ESPECÍFICOS

1- Analizar cómo está organizada jerárquicamente la institución Policial.

2- Indagar bajo qué condiciones desempeñan el rol conferido.

3- Evaluar en materia presupuestaria, cual es la realidad de la

Policía Nacional, para el cumplimiento de sus roles.

4- Averiguar si la legislación vigente, se ocupa suficientemente de las faltas y delitos cometidos por miembros de la Policía Nacional, dentro del ejercicio de sus funciones.

1.5. JUSTIFICACIÓN

Una de las garantías que todo Estado de Derecho debe otorgar a los habitantes que habitan su territorio es la seguridad interna, tanto en lo que respecta a su vida, su libertad y los bienes que integran su patrimonio.

Llevar a cabo un análisis exhaustivo de la organización, funciones y fines de la Policía Nacional para el cumplimiento de su rol como protagonista de esa seguridad interior, tiene una verdadera trascendencia en los tiempos actuales.

El contenido del presente reporte investigativo será de utilidad como fuente de conocimiento, así como base de nuevas investigaciones a realizarse ya sea desde un enfoque cualitativo o cuantitativamente.

Los datos contenidos en esta sencilla obra, beneficiará a la ciudadanía en general, y con mayor énfasis a los estudiantes de la carrera de Derecho de esta prestigiosa casa de estudios.

CAPITULO II

MARCO TEORICO

II.1. ROL DE LA POLICIA NACIONAL EN LA LEGISLACION PARAGUAYA Y EN EL CONTEXTO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA

II.1.1. Breve Historia

La policía paraguaya fue creada el 8 de marzo de 1.843, durante el Gobierno del Segundo Consulado integrado por Carlos Antonio López y Mariano Roque Alonso. Pedro Nolasco Fernández fue el primer Jefe de Policía y organizó la estructura interna de la institución que fue denominada Departamento de Policía de la Capital.

El 20 de junio de 1992, tras ser promulgada la nueva Constitución del país, surgió la Policía Nacional entre las instituciones designadas como Fuerza Pública, previstas en su artículo 172. La nueva agrupación policial, que unió las diversas fuerzas anteriormente encargadas del trabajo policial, tuvo en su dirección, por primera vez, un agente policial de carrera, el Comisario General Germán Gabriel Franco Vargas.

Uno de los más grandes es el Comisario General y Subcomandante Juan Erasmo Candía que subió a ese cargo desde muy joven, lastimosamente falleció en año 2.007.

Hasta el año 1992, en Paraguay existían 18 organizaciones policiales. Una de ellas denominada policía de la Capital, abarcaba la ciudad de asunción y las jurisdicciones de varias localidades cercanas a ella. La Jefatura de este era ejercida usualmente por un miembro de las FF.AA, al menos en los últimos años. Las 17 restantes funcionaban a cargo de los Delegado de Gobiernos, designados por el Poder Ejecutivo.

II.1.2. Concepto General

La policía es un organismo civil armado, que tiene a su cargo velar por que se cumpla la Constitución Nacional, las Leyes y los Reglamentos, protegiendo la vida, el medio ambiente y los bienes, posibilitando la vigencia del Estado de Derecho, el normal desenvolvimiento de las instituciones y el desarrollo integral de las personas. Su finalidad esencial es la de brindar la protección pública orientada hacia el fin de seguridad en procura de la armonía, la convivencia practica y el orden social.

Por tanto, su existencia se funda en la protección de los tres bienes jurídicos más importantes de la persona humana, garantizado y defendido por la Legislación Universal: son ellos la vida, la libertad y la seguridad en este orden de importancia.

Comprende la protección contra los ataques al individuo y al grupo social mismo, como también a la estructura política del Estado. Esa protección es la Seguridad. No es una mera seguridad de hecho, es una seguridad normada desenvuelta en el ámbito de un ordenamiento jurídico, una seguridad por medio de un ordenamiento jurídico, una seguridad por medio del Derecho. No debe confundirse con una defensa militar, la cual responde a otro orden de ideas y es ejercida por otros medios.

La "defensa militar" está a cargo de miembros de las FF.AA. Estos se adiestran en el arte de la guerra, para la defensa de la integridad territorial. La Constitución en su Art.173 les faculta a "custodiar la integridad territorial de la República", expresión traducida en no permitir que porción alguna del sea usurpada, violentada o anexada por otro país, ni que se organicen o conformen grupos o unidades territoriales distintos a los fines de la República.

Los policías, por nuestra parte, en razón de la misión totalmente diferente a cumplir, debemos ser adiestrados para desarrollar un gran sentimiento humanitario y compasivo, que nos permita proteger a los miembros de la comunidad, evitando violencias y accidentes, ayudar a los débiles, desvalidos, anormales, ancianos, mujeres y niños, guiar a la juventud, preservar al inocente y para que en todo sentido imperen la paz y el orden.

El policía debe tener no solo un absoluto respeto a la ley. Debe también conocerla con precisión. Tener capacidad para explicarla al público, en la conciencia de ser garantes de sus derechos fundamentales, como a la vida, a la libertad, a la seguridad, igualdad y justicia, a una libre y fraterna asociación, al desarrollo integral de la personalidad y otros derechos. Es decir, su misión fundamental consiste en proteger, servir y restaurar el orden público, si fuere perturbado.

Actualmente, se maneja un criterio más bien preventivo que represivo, pero no es menos cierto también, que la Policía esté obligada igualmente a REPRIMIR, cuando los intereses superiores de la nación así lo exijan, para que tenga plena vigencia el cumplimiento de la ley. Pero esta medida extrema de la Policía debe ceñirse estrictamente a la ley se la debe emplear con mucha prudencia, pues no existe un instrumento de medición exacta, de donde termina la cordura y comienza el exceso. A esto se suma, que las actuaciones de los funcionarios públicos son actos absolutamente reglados y no discrecionales.

La seguridad responde a la idea de que en la vida reine un orden cierto y de seguro cumplimiento. Dicho orden puede ser objetivo de varias determinaciones, pues se trata de un fin valorado de amplísimo contenido social y político. Pero en la base de todas esas determinaciones subyace un orden primario, un orden de policía, al que suele concebirse modernamente como "orden público", aunque en forma bastante ambigua.

Para los propósitos de esta indagación elemental, basta con señalar que en el orden de policía hay una idea de protección, de tutela de la autoridad contra alteraciones violentas del orden social, jurídica y política.

II.1.3. La Función Policial

Todo lo anterior atañe a las funciones de una Policía de Seguridad. Esta seguridad, es de luego, la función primaria de toda organización policial. Deriva de la función de policía del Estado. La misma es única, indivisible y se funda en que constituye la expresión de la soberanía del Estado, la cual como se sabe es indivisible.

Aun cuando la legislación de un país tenga previsto la organización de varios órganos con funciones de policía, ellos conforman la expresión de un solo Estado.

Por ello, más aun en un Estado Unitario, no es aconsejable la inexistencia de varias Fuerzas Policiales, pues es muy difícil establecer una coordinación eficaz y eficiente entre sus dependencias, en razón de las funciones generalmente casi idénticas y, lógicamente, por los celos propios entre los recursos humanos competentes.

Admitiendo la indivisibilidad de la función policial, se destacan, sin embargo, dos aspectos que hacen a la expresión del "imperium", de la soberanía interna del Estado. Son ellos, la seguridad o prevención y la investigación de los hechos punibles, la que en algunas legislaciones se conoce con la denominación de función judicial o sencillamente función de Policía Judicial.

El segundo aspecto se funda en que la seguridad no tiene el 100% de efectividad y que como consecuencia de su vulneración, surge el derecho del Estado a penar a quienes atentan contra ella.

El sistema constitucional establece las bases como el Estado ejercitara dicho derecho y una ley especial, al Código Procesal Penal en nuestro caso, lo hace con mayores detalles y especificidad.

Interpretando finalmente este principio, nuestra Constitución Nacional, en un solo Artículo, el 175, prevé los dos aspectos.

II.1.3.1. Función de seguridad o de prevención

Obviando hacer referencia a los fundamentos doctrinarios, nos remitimos directamente a lo que la Constitución Nacional establece como misión de la policía.

II.1.3.1.1. Preservar el orden público legalmente establecido

La Policía Nacional tiene la misión de preservar el conjunto de condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurídica, las cuales, por afectar centralmente a la organización de ésta, no pueden ser alterados por la voluntad de los individuos ni en su caso, por la aplicación de normas extranjeras(Diccionario Jurídico Manuel Ossorio).

La facultad preventiva de la Policía está dada por el Art. 175 de la Constitución de la República, con la que la institución está obligada a desarrollar a través de planes de prevención del delito y acciones de educación comunitaria, para impedir la comisión de hechos atentatorios contra la convivencia ciudadana.

II.1.3.1.2. Preservar los derechos. La seguridad de las personas y de las entidades y de sus bienes.

La seguridad es la condición fundamental del desarrollo. Todas las personas, entidades, las instituciones públicas y privadas deben ser protegidas en sus derechos y en su seguridad. Los derechos y garantías de diversos órdenes que les son reconocidos, deben ser de cumplimiento inexorable, por tanto defendidos y puestos bajo "llave de seguridad" por el Estado.

El órgano a través del cual el Estado ejerce la "Fuerza Pública" o "autoridad", para el cumplimiento de la misión de preservar la seguridad interna y el orden público legalmente establecido que la asigna la Constitución, es la Policía Nacional.

Al respecto, el Art. 4º de la ley Nº 222/93., prescribe: "La Policía Nacional, como órgano de seguridad interna del Estado, podrá hacer uso de la fuerza pública, para el cumplimiento de su cometido".

II.1.3.1.3. Ocuparse de la prevención de los delitos

La labor preventiva ha sido siempre la más importante función de toda organización de seguridad interna de un país. La misión esencial de una Policía es utilizar todos sus recursos en procura de impedir el quebrantamiento del orden. En lo que ello respecta, diversos son los medios que ella implementa con esa finalidad (patrullas, control de rutas identificación de personas seguridad de los espectáculos públicos, educación ciudadana, etc.).

La Policía Nacional no es entre los órganos del estado. El único encargado de la prevención del delito. Existen otros que igualmente o quizás en mayor grado, son también responsables de planificar y desarrollar mecanismos con tal finalidad, como ser el Poder Judicial. El sistema penitenciario, el sistema educativo escolar básico, la educación vial, la educación cívica, etc.

II.1.3.2. Función Investigativa

La seguridad o la prevención no son absolutas. Ella es vulnerable. Cuando ello ocurre, la misma ley establece los mecanismos para establecerse el orden y "la paz social". En lo que a la policía compete, la Constitución Nacional y las leyes precisan su papel. Remitámonos a lo que la Constitución establece al respecto el art. 175.

II.1.3.2.1. Ejecutar los mandatos de la autoridad competente

Dentro del marco de la función investigativa de los hechos punibles, la Policía Nacional es auxiliar permanente y brazo ejecutor de los mandatos del Poder Judicial. Igualmente presta el auxilio de la fuerza pública a otras instituciones que legalmente lo soliciten para el cumplimiento de sus fines, por cuanto la Policía Nacional es el único órgano del Estado que cuenta con dicho atributo.

Estos mandatos pueden consistir en órdenes judiciales para la detención de personas, allanamiento de recintos privados comisos de productos nocivos y peligrosos, vigilancia de personas con fines preventivos y otros.

II.1.3.2.2. Investigar los delitos bajo dirección judicial

La profesión no tiene eficacia en un 100 % de ahí que, si no ha sido implementado Policía Nacional todos los mecanismos tendentes a evitar la perpetración de hechos punibles, se produce la ruptura del orden atreves de comisión y, entonces corresponde su investigación y esclarecimiento por los medios establecidos en la Ley.

El nuevo Código de Procedimientos Penales otorga al Ministerio Publico un papel protagónico en la investigación de los hechos punibles. Esto se funda especialmente en la adopción del sistema "acusatorio" en sustitución del sistema "inquisitivo".

En este último juez cumplía una multiplicidad de funciones en cuanto que tenía que investigar el delito, luego juzgar y finalmente dictar sentencia.

En el sistema" acusatorio" la función de investigar y de presentar la acusación se le asigna al fiscal. El juez se limita a juzgar y a dictar sentencia.

II.1.3.2.3. Cumplimiento de su misión investigativa bajo dirección del Ministerio Público

En lo que se refiere al papel de la Policía Nacional, es importante destacar que sus efectivos, de estar cumpliendo exclusivamente directivas o disposiciones emanadas de los jueces de primera instalación, en el marco del procedimiento inquisitorio anterior pasan a realizar su trabajo bajo dirección de los agentes fiscales. Estos, también deben ajustar sus actos a las disposiciones legales. Las directivas e instrucciones a ese fin deben ser importadas por ellos, no por funcionarios de rango inferior (secretarios, auxiliares u otros funcionarios).

Un cambio fundamental en la filosofía del sistema, a la que hasta ahora resulta difícil su adaptación, es que rige actualmente el principio, "investigar para detener", en contraposición al principio anteriormente aplicado, "detener para investigar".

La libertad es la norma. La privación de ella es la excepción. Sabemos que la libertad ocupa el primer lugar de la vida, entre los atributos más protegidos de la persona humana. Por ello la privación de ella se lleva a cabo exclusivamente en base a orden judicial. La Ley establece las excepciones en que se lo puede hacer sin la orden judicial pertinente (flagrancia).

II.1.4. Dirección Funcional

Por dirección funcional se entiende, que en tanto se asigne en una función para cada caso específico, los funcionarios de la Policía Nacional están subordinados a lo dispuesto por el Fiscal General del Estado, Fiscales Generales Adjuntos y Agentes Fiscales.

No tienen subordinación jerárquica, sino exclusivamente operacional.En su última parte el articulo 52 reza: "en tanto se los asigne a la investigación de determinación de ciertos hechos punibles".

Los funcionarios o reparticiones de la Policía Nacional, que realicen su trabajo investigativo bajo dirección funcional y control del Ministerio Público, deben ser designados, para cada caso, bien determinado, por el Jefe de la dependencia interviniente, a través de una orden de servicio.

La prescripción del artículo 52, es reforzada por el Artículo 58, que transcripto estatuye:"Art. 58. Función. Los agentes y funcionarios de la Policía Nacional, en su función de investigación de hechos punibles, actuaran a través de cuerpos especializados designados al efecto, y a iniciativa del Ministerio Público ejecutara los mandatos de la autoridad competente, sin perjuicio del régimen jerárquico que los organiza".

II.1.4.1. Dificultades

En la investigación de hechos punibles, se tropieza con numerosos obstáculos de orden material. Ellos entorpecen el ejercicio de la facultad investigativa por parte de los órganos responsables del Estado, abonan el camino a la impunidad y favorecen el crecimiento de las organizaciones delictivas. Ninguno de dichos obstáculos es tan apremiante como la precariedad de medios con que la Policía Nacional encara el cumplimiento de ese papel desde los inicios de su existencia.

Similares precariedades confronta el Ministerio Público, que al igual que la Policía Nacional, precisa de un presupuesto adecuado para el eficiente cumplimiento de sus funciones.

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